農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益保護(hù)研究

◎劉宏森 鞏前文

中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，一直主張保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益，一直在探索并不斷完善保障婦女土地權(quán)益政策。但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益保護(hù)也面臨一些困境，成了全面深化農(nóng)村改革進(jìn)程中亟需解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

一、農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益保護(hù)的困境

（一）農(nóng)村婦女宅基地使用權(quán)不穩(wěn)定。農(nóng)村婦女宅基地使用權(quán)不穩(wěn)定，表現(xiàn)為農(nóng)村婦女在離婚、喪偶等情況下容易失去宅基地使用權(quán)。由于宅基地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶，一戶內(nèi)往往不止夫妻雙方兩人，還包含父母、兄弟姐妹，牽扯多方的利益，所以農(nóng)村夫妻離婚后，宅基地很難作為婚后財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分割。按照“從夫居”的傳統(tǒng)，婦女在婚前婚后分別屬于不同的家庭，在婚姻中屬于流動(dòng)的一方，所以女性離婚后往往容易成為失去宅基地使用權(quán)的一方。婦女離婚之后，無(wú)法分割宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)，也無(wú)法單獨(dú)立“戶”，所以不能申請(qǐng)新的宅基地。

（二）婦女難以單獨(dú)立戶申請(qǐng)到宅基地。宅基地分配實(shí)行“一戶一宅”，由于“從夫居”的傳統(tǒng)以及部分村規(guī)民約的規(guī)定，宅基地的分配往往只考慮男性成家立戶的需要，外嫁女以及招婿女都難以通過(guò)自己的名義申請(qǐng)到宅基地。據(jù)調(diào)查顯示，宅基地使用權(quán)證上很少登記婦女的名字。調(diào)研數(shù)據(jù)反映出宅基地在分配中往往是以男性為戶主分配的，婦女成家立戶的需求被忽視，難以通過(guò)自己的名義申請(qǐng)到宅基地。通過(guò)對(duì)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)案例分析也可以看到，宅基地分配往往會(huì)忽視婦女權(quán)益。例如，某地某村的馬某（女）從小在村中長(zhǎng)大，結(jié)婚后戶口沒(méi)有遷出還保留在村中，馬某這種情況在當(dāng)?shù)乇环Q為“女兒戶”。在當(dāng)?shù)氐恼胤峙溥^(guò)程中馬某因?yàn)槭恰芭畠簯簟保M管戶口在本村但還是不能分配到宅基地。

（三）婦女宅基地財(cái)產(chǎn)收益分配不合理。隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，在新一輪農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中，宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值不斷彰顯。宅基地給農(nóng)戶帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收益不斷增多，但是在分配宅基地產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)性收益中往往忽視女性權(quán)益，在一些地區(qū)出現(xiàn)了不合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)為男性和女性享有不同的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、外嫁女分配不到拆遷補(bǔ)償收益等。在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，宅基地產(chǎn)生增值之后，部分地區(qū)在宅基地增值收益分配中沒(méi)有做到男女平等，對(duì)婦女不公平對(duì)待，侵害婦女宅基地合法權(quán)益。

二、農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的成因

（一）農(nóng)村傳統(tǒng)文化中男尊女卑觀念的影響。受農(nóng)村傳統(tǒng)觀念影響，婦女宅基地權(quán)益容易受侵害。

第一，傳統(tǒng)觀念及習(xí)俗使農(nóng)村婦女難以通過(guò)自己名義申請(qǐng)到宅基地。受農(nóng)村傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)村婦女結(jié)婚后，娘家村往往會(huì)持“嫁出去的女兒潑出去的水”的認(rèn)知，即使其戶口并未從娘家村遷出，娘家所在村也拒絕分配宅基地給出嫁的女性，夫家的宅基地又往往只能以丈夫?yàn)閼糁鞯拿x申請(qǐng)，婦女難以通過(guò)自己的名義申請(qǐng)到宅基地。男尊女卑的傳統(tǒng)觀念成了婦女申請(qǐng)宅基地的障礙。

第二，“重男輕女”觀念使農(nóng)村婦女維權(quán)意識(shí)淡薄。現(xiàn)實(shí)中許多婦女意識(shí)不到宅基地使用權(quán)、合理劃分夫妻經(jīng)濟(jì)利益等是自己的合法權(quán)益。婦女在宅基地權(quán)益受到侵害之始，沒(méi)有意識(shí)到權(quán)益受損，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行維權(quán)，也為之后的維權(quán)帶來(lái)了困難。

第三，傳統(tǒng)習(xí)俗及觀念導(dǎo)致婦女參與村莊公共事務(wù)決策的意愿不高。大多數(shù)農(nóng)村婦女認(rèn)為村莊公共事務(wù)決策、村規(guī)民約制定都是男性村民的事情，決策權(quán)在村干部和男性村民手中，自己的意見(jiàn)也不會(huì)產(chǎn)生什么實(shí)質(zhì)性的影響，參與村莊公共事務(wù)的積極性并不高。因此，容易產(chǎn)生侵害農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益的村規(guī)民約。

（二）婦女宅基地權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律不健全。當(dāng)前，農(nóng)村宅基地領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，宅基地相關(guān)法律處在探索并不斷完善過(guò)程中。首先，缺少一部完整、系統(tǒng)的宅基地方面的法律法規(guī)或管理?xiàng)l例。有關(guān)宅基地的法律法規(guī)散落在其他法律之中，還有許多宅基地相關(guān)管理內(nèi)容分散在土地管理部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的部門(mén)規(guī)章當(dāng)中。不系統(tǒng)的法律一方面給現(xiàn)實(shí)中宅基地管理和利用工作帶來(lái)障礙，另一方面對(duì)婦女宅基地權(quán)益維護(hù)帶來(lái)困難。其次，對(duì)與國(guó)家法律相抵觸的村規(guī)民約缺乏審查與監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)中部分村規(guī)民約存在侵害農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益的情況。例如在上文中分析的馬某案例，2016年馬某所在村進(jìn)行城中村改造，其中拆遷安置補(bǔ)償是以宅基地面積和人口進(jìn)行補(bǔ)償，大部分補(bǔ)償以宅基地面積為標(biāo)準(zhǔn)。馬某因?yàn)槭恰芭畠簯簟保瑳](méi)有分配到宅基地，不能得到足額的補(bǔ)償。該村的拆遷補(bǔ)償方案是經(jīng)過(guò)村民大會(huì)確認(rèn)產(chǎn)生的，具有村規(guī)民約的性質(zhì)，但是其中規(guī)定了“女兒戶”不能和其他村民享受同等的安置補(bǔ)償。對(duì)拆遷補(bǔ)償方案中損害婦女權(quán)益的條款缺乏有效的監(jiān)督與審查以及婦女宅基地權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律的不健全，造成農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益得不到有效維護(hù)。

三、農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益保護(hù)的政策建議

（一）提升基層治理水平，解決婦女宅基地權(quán)益保護(hù)“最后一公里”。一方面，要加強(qiáng)宣傳教育，不斷提高鄉(xiāng)村文明程度。要重視對(duì)于群眾的宣傳教育，克服傳統(tǒng)文化中男尊女卑等觀念的影響。加強(qiáng)對(duì)村民的法律法規(guī)等方面的宣傳教育，利用通俗易懂的語(yǔ)言及形式，使男女平等理念在農(nóng)民心中“生根發(fā)芽”。只有這樣，才能提高村民整體素養(yǎng)，提升鄉(xiāng)風(fēng)文明程度。另一方面，鼓勵(lì)婦女參與基層治理。發(fā)揮婦女在基層治理中的聰明才智，鼓勵(lì)婦女參與村民會(huì)議，充分保障婦女對(duì)村莊公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)。還可以采取配額制等措施，規(guī)定村民會(huì)議召開(kāi)時(shí)婦女參與的最低比例，確保制定出無(wú)性別歧視的村規(guī)民約。隨著婦女參與度的提高，當(dāng)有性別歧視的村規(guī)民約在村民大會(huì)上討論時(shí)，就會(huì)有越來(lái)越多的婦女起來(lái)反對(duì)，從而有效避免損害婦女宅基地權(quán)益的村規(guī)民約出現(xiàn)，使基層治理更加有效。

（二）加快完善宅基地法律法規(guī)，維護(hù)婦女宅基地合法權(quán)益。首先，出臺(tái)一部系統(tǒng)的宅基地管理法律法規(guī)。可以在充分調(diào)查、研究、試點(diǎn)、總結(jié)的基礎(chǔ)上出臺(tái)一部《宅基地管理?xiàng)l例》，對(duì)宅基地的申請(qǐng)、分配、獲取、占有、征收征占等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，對(duì)宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)等權(quán)利的概念及行使作出明確界定，為宅基地的管理與利用提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。其次，對(duì)與國(guó)家法律相抵觸的村規(guī)民約，要加強(qiáng)審查與監(jiān)督。《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定了村規(guī)民約不得與國(guó)家法律法規(guī)相抵觸。但是在實(shí)踐中，一些法律條款沒(méi)有真正得到執(zhí)行，侵害農(nóng)村婦女權(quán)益的村規(guī)民約得不到有效的審查與監(jiān)督。因此，要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用，結(jié)合本地的具體情況，對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行審查，對(duì)合法、合情、合理的村規(guī)民約予以保留，對(duì)與國(guó)家法律相抵觸的村規(guī)民約責(zé)令改正，對(duì)侵犯農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益的村規(guī)民約予以修訂。

（三）創(chuàng)新宅基地權(quán)益保護(hù)機(jī)制，提高宅基地信息化管理水平。維護(hù)農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益，還要從創(chuàng)新保護(hù)機(jī)制著手，提高信息化水平。首先，完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定政策。是否享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是分配宅基地的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于戶口遷出的村民、新出生人口、因婚姻產(chǎn)生的居住地變化人口的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，采取動(dòng)態(tài)管理模式。每個(gè)村集體可以根據(jù)實(shí)際情況，每隔2～5年根據(jù)村民意愿結(jié)合實(shí)際生產(chǎn)生活需要進(jìn)行重新認(rèn)定。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定政策完善之后，婦女就不會(huì)因婚姻變動(dòng)而處于兩個(gè)集體之間的“灰色地帶”，導(dǎo)致享受不到合法權(quán)益。其次，建立一套完善的宅基地權(quán)益信息登記系統(tǒng)。第一，婦女在結(jié)婚后如果居住地發(fā)生變化，就要登記她們的宅基地信息。一方面登記宅基地使用權(quán)信息，婦女在新居住地未取得宅基地使用權(quán)的要保留她們?cè)幼〉氐恼厥褂脵?quán)，登記她們對(duì)于原宅基地享有的使用權(quán)份額；婦女結(jié)婚后在新居住地取得宅基地使用權(quán)的要注銷她們?cè)谠幼〉氐恼厥褂脵?quán)，登記新居住地的宅基地使用權(quán)份額。另一方面登記農(nóng)房信息，根據(jù)在農(nóng)房建設(shè)過(guò)程中出資、出力等情況確定所占農(nóng)房所有權(quán)的份額進(jìn)行登記。第二，婦女離婚后也要對(duì)宅基地信息及時(shí)更新，根據(jù)實(shí)際享有的宅基地使用權(quán)進(jìn)行登記，對(duì)于農(nóng)房按照貢獻(xiàn)進(jìn)行登記。宅基地信息明確登記之后，可以有效避免農(nóng)村婦女因婚姻而產(chǎn)生居住地變動(dòng)過(guò)程中宅基地權(quán)益兩頭受損的情況，也可以防止小部分婦女利用政策“漏洞”而從新舊居住地獲得雙份宅基地權(quán)益。現(xiàn)實(shí)中宅基地的征收、征占以及拆遷補(bǔ)償往往會(huì)根據(jù)宅基地、農(nóng)房、人口等方面進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)農(nóng)村婦女享有的宅基地使用權(quán)份額以及農(nóng)房所有權(quán)份額分開(kāi)登記，未來(lái)如果有宅基地征收、拆遷等產(chǎn)生的收益，以及宅基地出租、流轉(zhuǎn)、閑置再利用等產(chǎn)生的增值收益，就可以根據(jù)所登記的份額進(jìn)行分配。如此，不僅能保障農(nóng)村婦女的宅基地權(quán)益，還可以減少社會(huì)矛盾。