城市軌道交通政府和社會資本合作(PPP)項目的委托運營模式

宋達寬 叢 軍

(大連公共交通建設投資集團有限公司, 116001, 大連∥第一作者, 工程師， 經濟師)

城市軌道交通(以下簡為“城軌”)具有建設投資大、資金回收周期長、盈利困難等特點。政府和社會資本合作(PPP)模式的引入，極大地緩解了地方政府的籌資壓力[1]。為保障城軌PPP項目社會資本方履行運營責任，財政部相繼出臺了《財政部關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，規范了PPP項目運作模式。

面對政策環境的變化，社會資本方組成的項目公司與成熟的城軌運營商如何選擇合適的委托運營模式進行合作，提高管理效率和運營服務水平，是保障城軌健康發展的關鍵。本文結合城軌線網成熟度、客流規模、票價水平等因素，探討委托運營常見合作模式的合規性、適用性和可實施性，為城軌PPP項目的委托運營模式選擇提供參考。

1 城市軌道交通PPP項目發展背景

PPP指政府部門與社會資本簽訂協議，授權社會組織代替政府進行基礎設施的建設與運營管理，并向公眾提供服務[2]。我國自2005年起有多個項目陸續采用了PPP模式進行運作并投入運營[3]。隨著《國家發展改革委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》的下發，城軌領域內掀起了一陣推廣PPP模式的熱潮。然而，在國內PPP項目快速發展的同時，一些隱性風險和亂象也伴隨其中：部分項目存在明股實債、承諾固定回報或保底收益、建設運營責任脫鉤等突出問題[4]。

為推動PPP項目的規范發展，財政部出臺的相關文件，對進一步加強項目規范管理和風險防控工作提出了更高要求。對于城軌PPP項目來說，社會資本方應承擔的運營責任更清晰明確，社會資本方必須具有足夠的城軌運營管理能力。然而，由于國內城軌PPP項目的總投資額極大，導致社會資本方的門檻極高，社會資本方主要由大型建筑施工企業、金融企業、城軌裝備制造企業構成，專業城軌運營企業較少。據財政部政府和社會資本合作中心披露的信息可知，大多城軌PPP項目的主要出資方缺乏城軌運營相關經驗。由社會資本方組成的項目公司選擇完全自主運營的模式，雖然具有良好的合規性，并有可能通過控制成本進一步增加盈利空間，但是仍面臨兩大問題：①在運營經驗不足的情況下，項目公司完全自主運營很可能達不到規定的運營服務標準，進而影響政府對其的考核，得到適得其反的結果；②城軌PPP項目特許經營協議中的特許運營期往往只有15～25年，社會資本方企業將面臨運營期結束后員工的安置問題。

因此，對于項目公司來說，委托有經驗的運營公司進行線路運營管理，可充分利用受托方的運營管理經驗和人才隊伍，既能夠使各項工作安全、迅速、穩定地開展，又能夠降低勞動關系復雜性，從而達到高質量、高效率、低風險地完成運營任務的目的[5-6]。

2 委托運營模式

2.1 委托運營模式分類

根據項目投資方資質和實際需要，目前PPP項目的委托運營模式主要可分為以下三類：

1) 整體委托模式。項目公司委托城軌運營商承擔全部城軌項目運營板塊的業務，包括調度、客運、票務、乘務、維保及備件采購等；運營商保留票款收入并通過商業開發獲得非票務收入。此外，基于線路客流、票價體系和商業價值，綜合評估預測項目的運營盈虧狀況，還可進一步考慮由運營商支付項目公司線路承包費用，或由項目公司支付運營商委托運營補貼。

2) 專業分包模式。項目公司委托運營商依照合同中所規定分包專業的業務范圍提供服務，并根據分包專業經營成本核算結果來支付委托費用。業務范圍可涵蓋全部運營板塊，也可只包括調度、客運及車輛維保等部分運營板塊，委托費用包括人力成本、材料成本、技術成本、管理成本等，以及運營商應獲得的合理利潤，通常同票款及其他來源收入無關。

3) 團隊外委模式。項目公司自行組建運營核心管理層，并與運營商簽訂團隊派遣合同，由運營商根據項目公司實際需求進行人才招聘、選拔、培訓、組建團隊，并負責薪酬發放、代辦社保、職稱評審等一系列人事工作。該模式下，項目公司能在迅速配置到標準化運營團隊的同時，享受到運營商成熟的規章制度、管理機制、技術方案等隱性價值。項目公司根據核定的用人結構和數量向運營商支付服務費。服務費通常根據人力成本按比例支付。

2.2 基于委托-代理理論的分析框架

隨著生產復雜化和社會分工細化，權利主體由于知識和能力的局限性，往往會尋找具有專業知識的代理人，代為行使權力，委托代理關系隨之產生。基于非對稱信息博弈論，委托-代理理論用以分析委托人與代理人利益沖突下的合作問題。

PPP項目公司和城軌運營商共同參與項目決策。運營商更了解市場規模和運營成本情況，而項目公司大多僅通過運營商的運營狀態和能夠觀測到的外生隨機因素，如政策、經濟、衛生等社會環境因素，制定委托費用及激勵機制等。項目公司基于計劃運營狀態進行測算，并設計委托合同，以保證項目公司期望效用的最大化。即：

(1)

式中：

e——委托運營的計劃運營狀態，e∈E；E為項目投入運營后運營商可選擇的運營行動的集合；

w——項目公司支付給運營商的委托費用；

ui——項目公司的效用；

r——項目運營的貨幣收入；

σ——外生隨機變量；

f(σ)——外生隨機變量的概率分布。

項目投入運營時的隨機變量和運營狀態共同決定了項目運營的貨幣收入。從項目公司的角度來看，積極的運營狀態也會帶來更高的收益。項目收益是關于運營狀態的單調增函數，故有：

?r/?e>0

(2)

然而，在城軌項目投入運營后，運營商的運營水平越高、服務質量越好，則運營狀態越積極，運營成本越高。故運營商的運營成本關于實際運營狀態的一階導數為正，即：

?c/?e>0

(3)

式中：

c——運營商的運營成本。

實際運營狀態受限于運營商基于外生環境要素、激勵機制等綜合考量的自主決策。由于項目公司和運營商的運營目標之間存在沖突，故實際運營狀態可能與計劃運營狀態之間存在偏差。項目公司在決策時，需考慮運營商期望效用。由此產生2個約束條件：

(4)

(5)

式中：

uj——運營商的效用；

uj,b——運營商的保留效用；

et——其他運營狀態,et∈E。

式(4)是運營商的理性約束條件，即運營商從委托合同中得到的期望效用不會低于其保留效用。式(5)是運營商的激勵相容約束，即運營商選擇按照合同中約定的計劃運營狀態提供運營服務所得到的期望效用高于選擇其他運營狀態而得到的期望效用。激勵相容約束能夠有效解決項目公司和運營商之間的目標沖突問題。

2.3 委托運營模式對比

在不同委托運營模式下，項目公司和運營商的收益和風險有顯著區別。選擇制定合理的委托運營方案有助于分擔運營風險、應對環境的不確定因素。不同委托運營模式下，運營成本、運營收益、運營風險的分配如表1所示。

表1 不同委托運營模式的成本、收益及風險分配

整體委托模式適合于票價體系穩定且預測客流較高的地鐵線路。當地鐵線路客流量較大、票務收入較高、車站物業商業價值較大時，整體委托模式可以最大限度地拓寬運營商的收入來源，項目就能充分吸引運營商的興趣。對于項目公司來說，整體委托模式可以最大限度地降低管理難度和管理責任。在交通發展水平及經濟發展水平高度發達的城市，整體委托模式是一個雙贏的選擇。

專業分包模式是各方平衡成本風險和收入風險的最佳模式。特別是在線網不成熟城市的新開地鐵項目，此模式能夠合理地分配雙方的風險：項目公司代表的社會資本投資人在PPP項目投標時期就已經對城軌項目收益進行了深入評估，做好承受收入風險的準備；運營商熟悉城軌運營或維護過程，有能力掌控運營成本風險。可見，采用此模式可充分發揮雙方自身的專業知識特點和經驗優勢，有利于項目的成功實施。但專業分包模式的管理難度較大，對工作界面和責任的劃分是管理工作的難點，需要較強的項目管理能力和科學的管理體系才能勝任。

團隊外委模式適合于項目公司在項目所在地有多條線路自主運營，但部分專業存在較大的專業人才缺口的情形。此模式下，項目公司需在建設期結束前的運營籌備期間組建運營核心管理層，再根據實際需求，與運營商簽訂合同，委托運營商招聘、抽調、培養相關人才。由運營商提供高水平的運營管理團隊和先進成熟的管理制度，由派遣的團隊負責專項運營管理工作，由項目公司負責采購、分配勞動資料、備品備件等，由項目公司運營核心管理層作出主體運營決策。

3 應用案例

本文以大連地鐵5號線為應用案例對城軌項目的委托運營模式進行分析。

3.1 項目基本情況

大連地鐵5號線是大連首次采用PPP模式進行建設的城軌線路，采用BOT(建設-運營-移交)運作方式。大連地鐵5號線于2017年8月正式開工建設，長24.48 km，共設18座車站，預計2023年3月建成通車，總投資約為188.45億元，特許經營期為25年。

中鐵大連地鐵五號線有限公司(以下稱為“5號線項目公司”)由中國中鐵股份有限公司(以下稱為“中國中鐵”)牽頭的社會資本聯合體與大連地鐵建設有限公司(政府方出資代表)共同出資組建，負責大連地鐵5號線項目的投資、融資、建設、運營、維護和改造等。5號線PPP項目社會資本聯合體雖有實力自行承擔房建、軌道、供電、通信等專業的投融資、建設及維修維護工作，卻不具備城軌運營相關經驗，故5號線項目公司擬采用委托運營的方式與第三方運營公司展開合作。大連地鐵集團有限公司(以下稱為“大連地鐵集團”)是具有豐富城軌運營經驗的當地企業，具備較好的運營水平和地緣優勢，是該項目委托運營合作的較理想對象。因此，研究5號線項目公司與大連地鐵集團的委托運營模式是十分必要的。

3.2 委托運營模式適用性分析政策背景

2018年4月30日，財政部印發《財政部關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(以下簡為“通知”)，將84個PPP項目剔除出國家級示范項目名單，并要求另外存在瑕疵的89個項目抓緊督促整改。此外還規定，地鐵PPP項目如涉及擬將運營責任轉移給項目所在地國有軌道交通運營商，將被認定為運作不規范，要求限期整改。《通知》第二條規定:“……落實項目風險分配方案，合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設運營責任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足，不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。”2019年3月7日，財政部印發《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》更是明確指出了社會資本方必須承擔投資、建設、運營責任和相應風險。

3.3 委托運營模式選擇

由相關政策規定可知，雙方開展委托運營合作的前提是，不宜采用可能弱化甚至免除項目公司運營責任，分擔運營風險的合作模式。可見，PPP項目整體委托模式的應用范圍及形式受政策限制較多。特別是整體委托給項目所在地國有軌道交通運營商，將視為返包行為被明確禁止。因此，整體委托模式不適用于大連地鐵5號線項目。

作為5號線項目公司主要出資方，中國中鐵僅具備多個設備設施專業的維保能力和資質，缺乏調度、乘務、客運、車輛運用維保等運營經驗，無法儲備相關核心管理人才。此外，中國中鐵在大連地區僅承擔1條城軌線路的自主運營，需單獨采購、儲存其他專業相關物資儲備，還需按單線運營需要來配備人員，難以實現線網運營帶來的規模經濟效益。由此可判斷，專業分包模式優于團隊外委模式。

采用專業分包模式，與一般的外包服務合同本質上相同，且項目運營階段的責任仍由5號線項目公司承擔，不違背法律和相關政策規定。此外，由于大連地鐵集團運營的其余5條本地線路，出于整合線路網源、避免不利競爭的角度，均選擇5號線項目公司作為合作對象，能快速形成一體化的運營格局，促進各線路的統籌、協調、聯動和資源共享。故5號線項目公司與大連地鐵集團采用專業分包模式開展委托運營合作是切實可行的。

3.4 委托運營管理建議

針對大連地鐵5號線委托運營模式，本文提出以下管理建議：

1) 建立動態獎懲機制，充分調動運營商的積極性。在每一年度初期制定列車服務可靠度、客運服務質量、設備維護保障水平等重要運營指標的當年目標，具體合同簽訂的考核指標按委托代理模型確定；在年度中期進行階段性考核，總結運營過程中存在的問題及改進方案；在年度終期進行年度考核，對低于運營目標及發生嚴重事故和運營質量事件的情況進行處罰，對超額完成運營目標及政府和項目公司重點任務等情況進行獎勵。

2) 針對社會環境因素變化，制定風險應對策略。由于城軌項目建設周期較長，故當項目建成投入運營后，實際運營環境與訂立委托運營合同時期的社會環境往往存在一定的偏差。建議在委托運營合同訂立階段，項目公司應充分考慮社會環境因素可能存在的變化，首次委托運營合同訂立期限不宜過長，根據實際運營情況，評估社會環境因素對運營質量的影響，結合委托代理模型確定委托運營管理調整方案。

3) 加強委托運營過程中的監督管理。大連地鐵集團有限公司有豐富的地鐵運營管理經驗，因此5號線項目公司下放運營管理權限更有利于對運營情況變化快速反應，特別是在應對運營突發事件等方面，能夠保證高水平的運營質量。然而，提升運營服務質量往往需要加大運營成本的投入。此外，按政策法規規定，委托運營模式下的項目運營責任主體仍為項目公司。因此，在運營商擁有較大運營管理權限的同時，項目公司也要加強對各環節的監督管理，有效控制運營成本及設備維護成本，控制運營風險。

4 結語

多元化投資建設城軌項目是加快推進城市公共交通路網發展、分擔投資風險的有效方式，也為城軌項目的運營管理帶來了挑戰。本文從項目社會資本方資質、政策環境、項目運營風險等多因素考慮，對比分析了PPP項目的整體委托、專業分包和團隊外委等委托運營模式，并以大連地鐵5號線為案例對委托運營模式進行選擇，分析了專業分包模式該項目中的適用性及優勢，并提出了委托運營管理建議。