21世紀以來我國嬰幼兒托育政策工具選擇：問題與建議*

董 梅 張 晶

(1.安徽師范大學皖江學院學前教育系， 安徽蕪湖 241008；2.常州工學院師范學院學前教育系， 江蘇常州 213022)

一、問題提出

近年來，隨著我國社會經濟發展以及人口結構及其趨勢的變化，嬰幼兒托育問題日益成為全社會關注的重要民生問題。當前，我國嬰幼兒托育服務總體上既存在量的缺口，也存在質的不足。研究者們普遍將這些問題的原因歸于托育服務發展政策體系不健全[1]。回顧我國托育政策發展的70余年，托育政策發展經歷了多個特征鮮明的發展階段。不過，正如有研究者所指出的，新世紀之前的托育政策的價值取向主要是福利性質，和當前公共服務取向的托育政策截然不同[2]。2001年國務院發布的《中國兒童發展綱要(2001—2010年)》提出，要發展0—3歲兒童早期教育，給予兒童必需的保護、照顧和良好的教育，優化兒童成長環境，逐步完善相關法律法規體系，依法保障兒童權益。這意味著嬰幼兒托育和照護政策走出了福利性質，走向兒童權益保護的新階段[3]。2010年國務院發布的《關于當前發展學前教育的若干意見》進一步提出要建構0—3歲嬰幼兒公共服務體系。不過，其中提到的主要是教育和家庭指導體系。2019年國務院辦公廳發布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)明確提出建構0—3歲嬰幼兒托育服務體系，我國托育服務體系建構進入了快速發展的新階段[4]。2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，將“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數”列為20項主要指標之一，與GDP增長率、常住人口城鎮化率、人均壽命等共同作為“預期性指標”。在“十四五”期間有關“一老一小”的服務項目中，在普惠托育服務擴容方面，明確了“支持150個城市利用社會力量發展綜合托育服務機構和社區服務設施，新增示范性普惠托位50萬個以上”。為了比較深入地研究21世紀以來我國嬰幼兒托育政策工具使用狀況，本研究以政策工具類型為橫向維度，以政策內容的要素為縱向維度，運用麥克唐納爾和埃莫爾的政策工具分類理論，分析21世紀以來托育服務的相關政策，以期挖掘這當中存在的主要問題，分析其對嬰幼兒托育服務發展的影響，進而為今后托育政策優化和完善提供參考。

二、分析框架的建構與確定

關于政策工具分類的理論有很多種。比較重要的有豪利特和拉米什根據政府介入公共物品與服務提供的程度，將政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強制性工具[5]。顧建光等依據使用方式將政策工具劃分為管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具3種[6]。麥克唐納爾和埃莫爾根據工具所要達成的目標將政策工具分為命令工具、報酬工具、職能拓展工具、權威重組工具、勸告與勸誘工具5種，并且對每一種政策工具都提出了最適合的應用情境、使用成本和在使用中應注意的問題[7]28-31。由于該分類較為細致，且對每一種政策工具有明確的邊界和清晰的認定，因此也是當前關于政策工具分析中運用最廣泛的分析框架。

1.橫向維度：政策工具類型維度

本研究采用麥克唐納爾和埃莫爾的政策工具分類理論。麥克唐納爾和埃莫爾政策工具理論中各類政策工具內涵如下：命令工具是為了達到政策目標而使用的支配個人和機構行為的規則，其所期待的結果是服從，追求行為與規則保持一致；報酬工具認為個體追求效用最大化，若不受到鼓勵或者懲罰的制約，個體則不會積極地采取政策期待的行為，因此，需要通過真實的報酬來吸引個體或機構產生所期望的行為；職能拓展工具是政府轉移資金用于硬件、智力和人力資源以期產生長效結果，即為實現政策目標給個體或機構提供信息、技術或其他資源，讓其產生相應職能的能力；權威重組工具是在個體或機構中進行權利轉換，期待通過組織結構的變化提高效率；勸告工具是一種信號，它假定目標群體的信念如果與所要求的行為一致，就更傾向于采取這種行為，即通過改變人們的觀念、偏好從而鼓勵個體或機構采取與政策目標保持一致的行為[8]337-341。在本研究中，以麥克唐納爾和埃莫爾分類理論的命令工具、報酬工具、職能拓展工具、權威重組工具、勸告工具5個具體工具作為分析框架的橫向維度。

2.縱向維度：托育政策內容的要素維度

政策本身具有內在的體系性。僅從政策工具類型單一維度分析不能較為全面地呈現政策工具的使用狀況[9]。因此，本研究選取托育政策內容的要素作為分析的縱向維度。綜合當前我國嬰幼兒托育服務的政策體系，以及當前學界對嬰幼兒托育政策的分析框架，本研究在政策內容的要素維度選擇以下5個方面：一是家庭指導，主要是對家庭提供科學養育指導、對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務的相關規定；二是普及普惠，主要是指調動社會力量發展嬰幼兒照護機構、財政投入、制定相關優惠政策支持等方面的相關規定；三是安全健康，主要是指保障嬰幼兒的安全和健康、加強安全管理等方面的政策；四是科學規范，主要是遵循嬰幼兒的成長特點和規律、促進嬰幼兒全面發展、保障嬰幼兒的根本權益方面的政策；五是綜合管理，即加強組織領導，加強托育機構安全管理、準入標準、規范管理等。因此，本研究以家庭指導、普惠優先、安全健康、科學規范、綜合管理這5項內容作為政策分析框架的縱向維度。

三、21世紀以來我國嬰幼兒托育政策工具選擇的基本狀況

在我國，政策主要是以文件為主要形式。因此，分析托育政策的選擇狀況可以通過分析這一時期的政策文本來呈現。

1.政策文本的選擇

為了比較系統和全面地收集21世紀以來與我國嬰幼兒托育服務發展相關的政策文件，本研究逐一查閱了這一時期中共中央國務院以及衛健委、教育部、發改委等相關部門發布的政策文件。通過內容研判、專家評判等方式最終形成了本研究的政策文本，共21件。文件以國務院出臺為主，教育部、衛健委等也是出臺較多的部門。同時，還有一部分文件是由多部門聯合發布，詳見表1。

表1 21世紀以來我國托育政策文本一覽表

2.21世紀以來我國托育政策工具選擇基本狀況分析

本研究以政策文本的具體條款為分析單位，對前述的21件文本首先進行編碼，形成編碼表。如，“ZC1-1-命令-普惠”表示第一個政策文件中第1條采用命令工具，所指向的內容是普惠優先。在完成編碼之后，根據前面建立的二維分析框架，通過逐一比對政策文本條款采用的政策工具，進行歸類，最終形成托育政策工具分布表，詳見表2。

表2 托育政策工具二維分布一覽表

量化分析21世紀以來我國托育政策工具選擇，其狀況如下：

第一，從政策工具類型分析，5種政策工具均得到不同程度的運用。從表2可以發現，我國托育政策工具使用中，命令工具、報酬工具、職能拓展工具、權威重組工具、勸告工具都有選擇和使用。在政策內容的要素方面，政策工具選擇和使用則存在比較大的差異。政策工具選擇和使用主要集中在安全健康、普惠優先、科學規范3個方面，而家庭指導和綜合管理方面的政策工具選擇和使用較少。

第二，從橫向維度，即從政策工具的類型選擇和使用上分析，21世紀以來我國托育政策工具選擇和使用呈現明顯的集中性特征。選擇和使用最多的是命令工具，選擇和使用頻次高達836次，占整體政策工具選擇和使用頻次的59%，占比近六成。第二是勸告工具，選擇和使用頻次為276次，占比20%，總體上占五分之一。第三是職能拓展工具，選擇和使用頻次為199次，占比14%，約為七分之一。第四是報酬工具，選擇和使用頻次為63次，占比約為5%。第五是權威重組工具，選擇和使用頻次為33次，占比約為2%。總體上，從橫向維度分析，報酬工具和權威重組工具使用頻次較低，遠低于命令工具、勸告工具以及職能拓展工具。

第三，在縱向維度即托育政策各要素的政策工具選擇和使用上，同樣具有鮮明的類別化特征。總體可分為3類，第一類是政策工具使用頻次較高的要素，主要是安全健康要素，政策工具選擇和使用頻次為542次，占比39%，近四成。第二類是政策工具使用較高的要素，主要為兩個要素，一是普惠優先，二是科學規范。其對應的政策工具選擇和使用頻次分別為313次和259次，占比分別為22%和18%。第三類是政策工具選擇和使用涉及較少的要素，主要是指綜合管理和家庭指導兩個要素。其對應的政策工具的選擇和使用頻次分別為181次和112次，占比分別為13%和8%。值得一提的是，在21世紀以來，我國嬰幼兒托育政策工具選擇和使用中，普惠優先中命令工具使用80次，報酬工具使用57次。在安全健康要素中命令工具使用449次，報酬工具只有3次，甚至在科學規范和綜合管理要素中命令工具都在百次左右，而報酬工具使用頻次均為0次。

綜合上述分析，21世紀以來我國通過一系列政策初步建構起了托育服務體系的基本框架。從政策工具的角度分析，在政策建構過程中綜合使用了各類政策工具，政策工具組合的效能也初步顯現。不過，在對上述政策工具選擇和使用狀況進行的計量分析后，我們發現這一時期我國嬰幼兒托育政策的工具選擇也存在一些不足。

四、21世紀以來我國托育政策工具選擇存在的主要問題及其影響

1.政策工具類型單一，導向依賴過高

在《指導意見》中提出要按照政府引導、家庭為主、多方參與的總體思路，建立健全托育服務工作管理的體制機制，促進托幼一體化發展，支持社會以多種形式提供托育服務，構建托育服務體系。這是對0—3歲嬰幼兒托育服務體系的總體規劃和發展路徑的明確要求。在推進托育公共服務體系建設的進程中，由于地方文化及經濟發展的差異，由于地方政府或者社會機構在較多方面不完全具備解決問題的能力和落地所需的各類資源，在一定程度上出現了缺乏主體能動性、被動地消極完成各類指標等情況，形成了托育機構模式單一、缺乏多元化的供給發展。同時，由于當前建立起來的服務體系整體比較脆弱，一旦政策焦點發生轉移，嬰幼兒托育服務體系建設的進度和規格就會受到影響，托育服務體系的可持續性就難以保障，因此，政策導向依賴過高。

2.報酬工具使用不足，普及普惠可持續發展艱難

報酬工具主要是通過資源供給或者物資的配置，讓政策主體為政策目標服務。報酬工具的政策成本較高，需要上級政府給予實質性的政策資源投入。嬰幼兒托育服務作為一種社會性公共服務需求類項目，政府在供給中應履行主體責任，必須對托育服務供給發揮兜底性功能，為實現“幼有所育”履行其應盡職責。當前，我國嬰幼兒托育服務的基本原則是“政策引導，普惠優先”。為了將這一原則落到實處，在政策建構中，政府通過資金投入、補貼、稅費優惠政策以及專項行動等降低托育機構的服務成本，擴大其托育收益，體現在政策工具中就是報酬工具的選擇和使用。不過，由于受各地文化及經濟等因素的影響，優惠支持政策落地較難，對市場化運營的托育機構并不適用或其作用基本可以忽略不計。同時，政策雖多，但目前還缺乏體系與相關評估系統。另外，主管部門缺乏執法權力導致監管不到位，導致嬰幼兒托育機構運營不穩定，高素質托育服務人員資源稀缺，服務質量良莠不齊。因此，多數托幼機構難以真正享受到政府的報酬工具的支持，難以最大限度地激發其積極性，最終影響托育服務的供給規模、結構及可持續性發展。

3.家庭教育指導傳統、薄弱，綜合管理領域政策工具選擇滯后

由21世紀以來我國托育政策縱向各要素分析可知，安全健康領域政策工具使用頻次最高，家庭指導和綜合管理領域的政策工具選擇使用較少。增強家庭照護能力，依據基層力量提供育幼家庭科學育兒指導服務是當前我國托育政策中家庭指導的基本路徑，在托育服務體系中具有重要地位，直接關系到托育服務的水平及其結構。從托育工具選擇的角度分析，家庭科學育兒指導服務涉及的內容非常少，政策工具使用嚴重不足，難以對家庭托育服務提供良好的支撐和保障。同時，在對嬰幼兒托育發展的過程中有關綜合管理領域的相關政策工具選擇和使用出現嚴重滯后的情況，導致目前托育行業缺乏相關的體系與評估系統，監管不到位，機構發展良莠不齊，缺乏高素質托育服務人員，運營不穩定。

五、對今后我國托育政策工具選擇的改進建議

綜合21世紀以來我國托育政策工具選擇和使用的基本狀況，針對政策工具選擇的問題，筆者對今后我國嬰幼兒托育政策工具選擇提出以下改進建議。

1.聚焦多元價值引領，注重政策工具與內容要素的耦合

隨著政府轉變職能，治理范式也從一元向多元發展，命令性政策工具已不再是推動政策的唯一手段。在嬰幼兒托育政策中，政策的制定應遵循和凸顯兒童的發展規律，依據“兒童優先”原則，重視托育政策的育人目的，以“普惠”為導向，體現托育服務的公共性質，提升托育政策工具的多元化與適切性。在選擇政策工具時，應結合政策具體內容要素來選擇適合的政策工具。嬰幼兒托育的復雜性要求選擇政策工具時應對政策問題進行準確診斷，然后才能確定政策目標。政策目標不僅規范了工具選擇的方向，而且為政策工具決定了標準[10]。在政策工具選擇中，亟須從關注單一的政策工具價值走向價值整合。對嬰幼兒個體而言，托育服務有助于促進嬰幼兒身心的全面健康發展；對經濟而言，托育服務能有效解決就業，擴大和保障人力資源供給；對政策而言，托育服務能有效回應廣大民眾“幼有所育”的民生需要，提升政府公共服務和社會治理水平，進而助力社會的和諧與穩定。因此，應結合當前我國實際情況規劃托育服務發展政策體系，以問題與需求為導向，從政策工具類型與內容要素兩個維度，系統衡量政策問題與政策工具的耦合，從廣度與深度兩個層面增強托育政策發展的科學性與系統性，從而實現公共利益最大化。

2.優化政策工具組合，推動政策執行的公平，提高效率

基于社會經濟發展的新形勢以及兒童托育需求的新特征，綜合考慮國家、社會、家庭等方面權利與義務的平衡，我國嬰幼兒托育服務政策工具選擇和使用亟須強化組合配置。托育服務作為“幼有所育”的重要支撐，不僅保障兒童的權益，減輕家庭的照顧壓力，更重要的是其涉及民生保障。因此，嬰幼兒托育政策需要從各個方面和角度來綜合考慮。近年來，托育服務體系建構的成效主要來自命令工具的使用。如前所述，命令工具的使用的確保證了這一時期托育服務體系建構的速度和規模，但這也讓整個體系整體缺乏可持續發展的機制和保障。理想的政策工具選擇是各類政策工具根據其成本、功能等進行合理的配置和組合，進而最大限度地發揮其效用。當前，嬰幼兒托育服務政策已經到了必須從命令工具為主，轉向多種工具組合配置的階段，只有將命令工具、勸導工具、報酬工具、職能拓展工具和權威重組工具等重新組合配置，優化政策工具的結構，才能推動新時期嬰幼兒托育服務的進一步發展，才能真正實現托育服務中公平與效率的兼顧。

3.強化動態評估，推動政策短期效果與長遠效益的最優化

堅持改革創新，突出問題導向，完善體制機制，健全政策保障體系是黨的十九屆五中全會提出的完善普惠性公共服務供給的基本要求。當前，嬰幼兒托育服務關注的仍是服務的可及性、價格的可接受性等，而有質量、多層次等目前尚處于政策的倡導階段。從倡導階段到政策實施需要建立健全政府職能、行業標準、監管機制等，重點在于解決準入標準、從業人員標準、培訓考核體系、服務運行機制等方面。在政策執行過程中，要對政策工具進行動態的評估和監管，根據政策工具效果進行實時持續優化，結合政策運行以及反饋來綜合調整。建立嬰幼兒托育服務體系既要解決當下問題，也要注重未來托育服務的可持續發展，這就要求政府在政策制定與執行中動態評估政策工具的選擇和使用，動態協調不同主體的利益與目標，實現托育政策效果短期與長遠效益的最優化。