主要創新型國家政府研發經費配置結構分析及啟示

王 婷，藺 潔，陳亞平

(1.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190；2.中國財政科學研究院，北京 100142)

0 引言

當前，關于R&D經費配置的研究主要集中在R&D經費配置的描述性分析和R&D經費配置結構對創新的影響等方面。其中，定性研究主要是根據政策文件、文獻、報告等材料對R&D經費配置的科技體制、財政體系、協調機制、科技政策、配置模式等方面進行總結分析和比較[1-6]。定量研究主要從R&D經費投入的總量結構、來源結構、執行結構、投入領域等多個方面展開。除了對本國R&D經費投入進行分析之外，還有一些文獻采用國際比較的方法進行分析，這些研究普遍認為我國R&D經費投入規模已經世界領先，但是R&D經費投入強度還有待提升，投入結構有待優化，配置機制需要進一步完善[7-14]。

關于R&D經費配置結構對創新影響的已有研究，既有微觀層面的分析，也有宏觀層面的分析。Thorwarth等[15]和陳德智[16]實證分析發現，研究費用對專利產出的貢獻是開發經費的2～4倍。研究經費投入占R&D經費總投資的比例越高，企業創新績效越好[17]。趙玉林等[18]從省級層面出發，發現基礎研究和應用研究均顯著促進區域高質量創新，而試驗發展沒有發揮作用。需要關注的是，近年來學術界普遍開始提出增加基礎研究投入的觀點，主要從解決國家戰略需求、科學的前沿性以及國家競爭力等方面展開。孫悅等[19]提出以滿足國家戰略需求為導向的前沿突破基礎研究的戰略意義凸顯，已經成為破解我國 “卡脖子”核心技術的關鍵。李衍達[20]、王林[21]分別基于美國 《科學：永無止境的前沿》和 《無盡前沿法案》延伸出我國加強基礎研究的必要性和迫切性。基礎研究是人類文明進步的動力，是國家競爭力的重要組成部分[22-24]。也有學者認為基礎研究投入并不是越高越好，基礎研究只有和應用研究需求互動才能產生良好的經濟績效[25]。還有學者[25-29]認為研發投入中存在最優基礎研究占比，基礎研究發展與技術創新之間呈倒U形關系，當基礎研究占比達到一定程度后，技術創新產生的損失越多。

當前關于R&D經費配置的研究已經具有一定的基礎，但這些文獻很少單獨從政府角度對R&D經費配置進行研究。一方面，政府作為創新資源配置的重要主體，其R&D經費配置結構對一國 (地區)的科技創新戰略方向具有重要指導意義。另一方面，涉及到政府主體的研究主要從整體投入規模、科技活動類型等單一的維度來考慮其配置效果，而沒有將主體、配置模式、活動類型等方面綜合起來進行多維度分析。為此，本文選擇美國、日本、德國和英國等主要創新型國家為分析對象，分別從央地政府R&D經費投入結構、競爭與穩定性經費結構、政府R&D經費活動類型分布以及來自政府資金的R&D經費部門分布等方面進行梳理、比較和特征總結；然后從中央與地方的關系、研究與開發的關系、穩定與競爭的關系、政府與市場的關系等方面提出進一步完善政府R&D經費配置結構的啟示與建議。

1 主要創新型國家政府R&D經費配置結構分析

政府R&D經費投入是支持一國研究發展的重要基礎。本文從央地R&D經費投入結構、競爭與穩定性經費、政府R&D經費活動類型、R&D經費部門分布等方面分析主要創新型國家政府R&D經費的配置結構情況。

1.1 央地政府R&D經費投入情況

美國聯邦政府 (相當于中央政府)和州政府 (相當于地方政府)R&D經費投入都處于穩中有升的趨勢。2010—2018年，美國聯邦政府R&D經費投入從1266億美元提升至1272億美元，州政府R&D經費投入從43.03億美元提升至47.26億美元。從央地投入結構來看，美國以聯邦政府的R&D經費投入為主，聯邦政府的R&D經費投入占96.5%左右，地方政府的財政研發投入經費僅為3.5%左右。

日本政府的R&D經費預算增長緩慢，2013—2018年保持在3.6萬億日元左右，2019年增長至4.2萬億日元。2013—2019年，日本中央政府的R&D經費預算先下降、后增長，2019年投入達到3.7萬億日元的投入。地方政府的R&D經費預算則穩步增長，從0.4萬億日元增長到0.5萬億日元。從央地投入結構看，日本政府R&D經費主要以中央政府投入為主。中央政府R&D預算占日本政府R&D預算總額的比例一直維持在90%左右。

德國聯邦政府 (相當于中央政府)和州政府 (相當于地方政府)的R&D預算資金總額持續增長，從2005年的167.61億歐元增加至2018年的306.70億歐元。德國聯邦政府的R&D經費投入高于州政府，兩者的比例大約為6:4，且差距不斷拉大。1997—2015年，聯邦政府R&D經費投入從81.48億歐元增加至150.12億歐元。同期，州政府R&D經費投入從74.74億歐元增加至113.45億元，兩者的比例從52.2:47.8變為 57:43。

2018年，英國政府的科學、工程與技術投入 (SET)為128.7億英鎊。這里的政府科學、工程與技術投入與我國的研究開發經費 (GERD)基于研究主體執行的R&D經費估算不同，是基于凈投入估算，政府SET投入是政府執行的R&D經費、政府對外資助的R&D經費 (包括貢獻歐盟的經費)、收入的研發經費與知識轉移經費的凈投入值。英國科學、工程與技術的部門R&D經費投入 (包括政府民用及國防部門、研究理事會和高等教育撥款委員會)為117.2億英鎊，占政府SET經費的91.1%；為歐盟貢獻的R&D經費為8.7億英鎊，占政府SET投入的6.8%。此外，知識轉移經費為2.8億英鎊，占政府SET投入的2.2%。

英國政府SET投入近十年來呈現波動增長趨勢，受2008年全球金融危機影響，在2010—2012年有所回落，2013年恢復增長并一直保持平穩的水平，2018年較2017年增長7.0%，是近五年內最高的增幅。從結構變化來看，部門R&D經費投入的比例呈波動下降，但除了2012年和2015年外所占比例均在90%以上。為歐盟貢獻的R&D經費從2006年的4%震動增加至2015年的8%，隨后又下降至7%。

英國政府SET投入占GDP的比例從2012年以來一直徘徊在0.6%左右。其中，政府內部執行 (包括政府部門和研究理事會)的R&D經費占GDP的比例在0.11%左右，政府對外資助的R&D經費約為政府內部執行R&D經費的5倍。

1.2 穩定性與競爭性經費構成情況

美國聯邦政府內部資金由聯邦政府劃撥，無需采用競爭性方式獲得，列為穩定性經費投入 (如對美國各大國家實驗室的資助)。美國聯邦政府外部資金列為競爭性投入，外部資金主要集中在聯邦部門以外的研發主體，如高等學校、科研機構和企業等 (如美國國家科學基金會對高校各學科領域基礎研究的資助)，經費通常采用競爭性方式獲得。需要說明的是，外部資金不都是通過競爭性方式獲得，有些項目沒有通過競爭直接授予研究機構或企業。按照上述分類原則對照梳理，在聯邦政府層面，2006—2018年聯邦政府研發穩定性與競爭性經費的對比如圖1所示。2006—2013年聯邦政府穩定性和競爭性經費基本維持在4:6左右，2014年以后有逐漸向5:5發展的趨勢。

數據來源：美國科學與工程指標2018.TABLE 6.U.S.R&D expenditures,2017年、2018年為初步統計結果。

日本政府采用由非競爭性和競爭性R&D經費 (見表1)構成的二元化經費資助體系[30]，兩者之間的比例大概是3:1。非競爭性經費在科學技術相關預算中占75%，主要包括國防相關研發、航空航天相關研發、原子能相關研發等必須由國家從整體上組織和采取研發措施的研發活動費用，還包括為大學等機構提供的維持正常運營、保證研究人員開展基礎性研發活動的運營費。競爭性R&D經費一般維持在政府總研發投入的25%。競爭性R&D經費中包括 “競爭性資金”，主要指特定的競爭性經費制度以及由此制度直接支配的經費，大約占整個競爭性R&D經費的3/5。競爭性資金會根據使命、發展重點進行調整。2000年競爭性資金制度為22項，2020年為24項，總預算合計4354億日元。競爭性R&D經費還包括由文部科學省高等教育局、第三局和綜合科學技術創新會議 (CSTI)分配的競爭性資金以外同樣需要通過競爭來分配的R&D經費，占競爭性經費總額的2/5。

表1 日本競爭性和非競爭性R&D經費類型

2009—2013年實施的最尖端研究開發支持項目 (FIRST)、最尖端下一代研究開發支援項目 (NEXT)等，從2014年開始實施的戰略性創新創造項目 (SIP)和革新性研究開發推進項目 (ImPACT)，國立大學改革強化推進補助金、世界水平研究基地形成促進計劃 (WPI)，2019年提出的登月型研究開發項目等，均屬于此類經費支持的計劃。

德國聯邦政府穩定性R&D經費與競爭性R&D經費的總量基本相同，穩定性R&D經費主要是指對科研機構的基本資助 (例如馬普學會、弗朗霍夫學會、亥姆霍茲聯合等)；競爭性經費主要是指對項目及一些研究部門的資助 (例如中小企業創新資助、能源研究和能源技術、健康研究和健康經濟等領域資助計劃)。從長周期來看，20世紀90年代德國的穩定性經費占比低于競爭性經費。2000至2018年，除了2010年外，德國穩定性經費比例低于競爭性經費占比，2015—2018年穩定性經費與競爭性經費比例為51:49，基本持平。2018年以后，穩定性經費開始低于競爭性經費，2020年兩者比例為46:54 (見圖2)。

數據來源：BMBF數據庫。

1.3 R&D經費活動類型分布情況

美國聯邦政府的R&D經費預算呈現震蕩增長趨勢，基礎研究和應用研究經費預算總額和比例提高，聯邦政府用于試驗發展的經費減少。2006—2019年，美國聯邦政府R&D經費預算從1217億美元震蕩增長至1415億美元。從研究活動的類型看，用于基礎研究的經費預算總體呈上升趨勢，從265.85億美元增長到396.85億美元，占R&D預算總額的比例由22%提高至28%；應用研究預算總額總體呈上升趨勢，由269.51億美元提高到437.58億美元，占R&D預算總額的比例由22%增加到31%；試驗發展經費預算從681.94億美元逐漸下降至580.58億美元，占比從56%下降至41%。

英國研究理事會的R&D經費投入以基礎和應用研究為主。2017年，英國研究理事會的R&D經費投入中有38.1%用于基礎研究 (包括純基礎和定向基礎研究)，這一比例從2006年 (67.4%)以來持續下降；應用研究 (包括戰略性應用研究和特定性應用研究)的投入比例近十年來上升趨勢明顯，從2006年的18.7%上升至2017年的23.7%，其中戰略性應用研究的投入比例較為平穩 (15%～17%)，特定性應用研究的投入占比在逐年小幅增長。政府民用部門的R&D經費投入以應用研究和試驗發展為主。試驗發展的投入比例從2006年的5.3%上升至2017年的27.1%，是政府民用部門R&D經費投入增長最主要的部分。相比之下，基礎研究 (包括純基礎和定向基礎研究)投入的比例增長不明顯，基礎研究的投入比例從2006年的4.7%增加到2017年的7.7%，其中純基礎研究的投入占比從2006年的2.5%下降至2017年的3.4%。應用研究 (包括戰略性應用研究和特定性應用研究)投入的比例呈明顯下降趨勢，從2006的90.0%下降至2017年的65.2%。

1.4 政府R&D經費部門分布

美國R&D經費主要分布在國防部 (DOD)、衛生與公共服務部 (NIH)、能源部 (DOE)、國家航空航天局 (NASA)和國家科學基金會 (NSF)等政府部門。以2019財年數據為例，DOD、NIH、NASA、DOE和NSF占聯邦政府R&D經費的比例分別為40%、27%、11%、10%和4%，占全部經費總額的92%，農業部、國土安全部、內政部、交通部和財政部均占比1%左右。美國不同政府部門開展研發活動的類型差異較大，NSF主要資助基礎研究，基礎研究經費占其全部R&D經費的87%；NIH主要資助基礎研究和應用研究，兩者占比均為50%；DOE偏向于資助基礎研究和應用研究，基礎研究占比35%，應用研究占比48%；NASA偏重于資助基礎研究和試驗發展，R&D經費中基礎研究、應用研究和試驗發展所占比例分別為35%、25%和40%；國防部、國土安全部主要資助試驗發展，兩者的試驗發展經費占比分別為85%和60%。

日本文部科學省支配政府近50%的R&D經費。2020年，政府R&D經費合計43787億日元，文部科學省R&D經費總額為21224億日元，占比48.5%。在其他部門中，經濟產業省約占總經費的15.7%，厚生勞動省約占總經費的6.0%，農林水產省約占總經費的4.6%。

德國聯邦教研部支配聯邦政府近60%的R&D經費。2020年，德國聯邦政府R&D經費預算總額為202.9億歐元，聯邦教研部為114.0億歐元，占全部經費總額的56.2%。其他十余個聯邦部門的支配比例約為40%，其中聯邦經濟事務和能源部負責創新政策和產業相關研究，管理能源和航空領域的科學研究以及面向中小企業的科技計劃，占總經費的22.6%；聯邦國防部管理本國國防事宜，約占總經費的7.8%。

英國政府SET經費的四類主要部門包括七個研究理事會、四個高等教育撥款委員會、政府民用部門 (包括地方政府)以及國防部門。近年來，這四類部門的SET經費所占比例基本保持穩定，其中民用部門所占比例略微上升，七個研究理事會經費所占比例最高，其次是政府民用部門、高等教育撥款委員會和國防部門。2018年四類部門占SET經費總量的比例分別為37.8%、22.8%、19.8%和12.8%。英國研究理事會SET投入呈現波動性增長，2014—2016年經歷連續三年下降后，在2017年提升了約11個百分點 (達到37.7億英鎊)，其中工程與自然科學研究理事會 (EPSRC)的經費占比最高。2006年以來，高等教育撥款委員會SET經費相對穩定，規模在22億～24億英鎊之間浮動 (2009年為最高點)。政府民用部門SET經費呈現持續增長趨勢，至2017年達到36.8億英鎊，其中商業、能源與工業戰略部 (BEIS)和國民健康系統 (NHS)的占比超過70%。相比之下，國防部門由于多個項目團隊從開發轉向制造階段，2011年之后SET經費有所下降，近年來較為平穩。

2 主要創新型國家政府研發經費的配置結構分析及特征總結

2.1 政府研發經費投入主要以中央財政為主

政府R&D經費投入是政府按照國家目標對科技發展給予的直接資金支持。由于發達國家央地科技事權劃分中明確規定了中央政府要對國家層面的科技需求提供資金保障，因此主要創新型國家政府R&D經費投入主要以中央財政為主。2006年以來，美國、英國、德國、日本政府R&D經費預算均呈現緩慢上升趨勢，中央政府R&D經費投入比例一直穩定在較高水平。例如，美國聯邦政府R&D經費預算占政府R&D經費預算的96%以上，日本中央政府R&D經費預算占日本政府R&D經費預算的90%左右，德國聯邦政府R&D經費預算占德國政府R&D經費預算的60%左右，且聯邦政府的投入比例不斷增大。

2.2 中央財政主要資助基礎研究和應用研究

中央政府主要支持基礎研究、共性技術研究、公益研究及前沿技術研究，地方政府主要支持成果轉移轉化等對地方經濟社會發展具有直接推動作用的項目。在這種科技事權分配下，中央政府的R&D經費主要投向基礎研究和應用研究。以美國為例，2006—2018年美國聯邦政府R&D經費預算中用于基礎和應用研究的比例由44%提升至59%。其中，基礎研究所占比例由22%提高到28%，應用研究比例由22%提高到31%，用于試驗發展的經費比例不斷降低，由56%下降至41%。

2.3 穩定性和競爭性研發經費相對平衡

主要創新型國家政府穩定性和競爭性R&D經費相對平衡。美國對國家實驗室及聯邦政府所屬研究機構采用穩定性支持方式，由研究機構提出預算方案，報國會批準后由聯邦政府直接撥款。2006—2018年，美國聯邦政府逐漸提高穩定性經費比例，占比由41%逐步提高至46%。德國對研究學會 (馬普學會、弗朗霍夫學會、赫姆霍茲聯合會等)的資助采用穩定性支持方式，例如德國馬普學會年度預算經費的80%以上來自聯邦政府預算撥款。1991—2018年，德國聯邦政府穩定性經費的比例不斷提高，占比由42%提高到51%，至2020年又下降至46%。英國采用 “雙重資助體系”兼顧穩定和競爭，通過績效評價為高等教育機構按年度予以全額政府撥款，通過同行評議為研究機構提供競爭性項目經費支持。2007—2016年，英國穩定性經費規模基本沒有波動，競爭性經費逐漸增長，穩定性經費占比由45%下降至40%。日本政府R&D經費中穩定性經費一直處于較高水平，保持在75%左右，但是近年來日本在保障穩定性經費的同時不斷增加競爭性經費投入。

2.4 政府對企業研發活動間接支持力度增加

政府持續增加R&D經費投入可以釋放積極信號，提高企業開展研發活動的積極性，吸引企業等多元主體增加研發投入。主要發達國家政府對企業研發活動的支持采用直接與間接支持并重的方式，部分國家逐步加大了間接支持比例。OECD最新數據顯示 (見表2)，美國對企業的直接資助額占GDP的比例超過稅收補貼所占比例，但其對企業稅收補貼的比例在不斷增高。德國對企業的支持主要以直接資助為主，2006年來該比例一直維持在0.06%～0.08%之間。英國對企業直接支持和間接支持所占GDP的比例都在不斷提高，2014年英國政府對企業研發稅收補貼占GDP的比例超過其直接經費資助比例。長期以來，日本對企業研發活動的支持主要以稅收補貼方式為主，2006—2016年日本政府用于企業研發活動稅收補貼額是直接資助額的2～5倍。

表2 2006—2016年主要國家對企業研發的直接資助和稅收補貼占GDP比例 單位 (%)

3 完善中國政府研發經費配置結構的啟示與建議

3.1 處理好中央與地方的關系，提高政府研發經費效率

主要創新型國家的政府研發經費配置普遍以中央政府為主。我國中央政府繼續側重支持全局性、基礎性、長遠性工作，包括重大項目的組織、支持自由探索類基礎研究、聚焦國家發展戰略目標和整體自主創新能力提升的相關研究、重大社會公益性研究，以及事關產業核心競爭力和國家安全的重大科學問題等。地方結合本區域特點，布局自主設立的應用研究和技術研發開發科技計劃，支持成果轉化應用。中央政府和地方政府可分別承擔目標導向類基礎研究，從而避免中央與地方政府研發經費的重復投入，提高政府研發經費效率。

3.2 處理好研究與開發的關系，提高原始創新的支持力度

主要創新型國家普遍重視基礎研究和應用研究的投入，注重對原始創新的支持，而我國政府尤其是地方政府研發經費投入目前主要以試驗發展為主。當前我國已進入科技自立自強發展新時期，科技自立自強必須建立在基礎研究和原始創新的深厚根基上，要把基礎研究和原始創新能力建設擺在更加突出的位置。未來既要多部門聯合拓展并完善原始基礎創新研究投入渠道，也要建立基礎研究的財政科技投入穩定增長機制，以保障基礎研究領域財政投入。此外，要推動實現研究與開發的有機銜接，加快推動創新鏈、產業鏈和資金鏈的有機融合，圍繞產業鏈部署創新鏈，將科技創新和產業優化升級統籌聯動，以鏈式融合創新提升產品競爭力和創新話語權。

3.3 處理好穩定與競爭的關系，適當提升穩定性投入力度

要堅持動態競爭與穩定支持相結合的原則，適當提升穩定性投入力度。當國中央財政科技預算 (民口)中穩定支持和競爭支持之比已達到 4.9:5.1 (根據中央財政科技預算的分類情況，穩定性投入包括科研院所運行經費、創新工程、創新基地、社科、高端智庫、科學技術普及等；競爭性投入包括自然科學基金、重大專項、重點研發計劃、技術創新引導專項、基地和人才計劃、國際合作等)，與美國、德國基本持平，但與日本等國家差異較大。即使是穩定支持，在實際執行中也并無 “穩定”之實，研發資助項目化、競爭化、分散化，單位和個人都在爭項目，不利于科研人員安心做研究。未來應當在目標引領下進一步加大穩定支持力度，尤其是對于使命導向型和基礎前沿類的研發項目資助，應該在研究周期內給予研究人員探索的自由度和穩定的經費保障，不對科研過程進行過多干預。但是，這種穩定支持必須以特定創新目標和創新績效為前提。

3.4 處理好政府與市場的關系，有效激發市場主體創新活力

建立創新型國家，推進實現科技自立自強，僅僅依靠政府的財政性資金投入是遠遠不夠的，還必須調動全社會創新投入的積極性，加快形成以政府投入為主、社會投入多元化的機制。政府要把資源配置的決定權交給市場，對于市場能夠有效配置資源的領域財政資金要進行適時的退出，賦予市場更加公平的競爭機會、營造更加有利于公平競爭的創新環境，推動主體特惠政策向行為普惠政策轉變，讓有創新意愿、有創新行為的企業可以在同等條件下公平競爭。