涉河建設項目防洪管理新形勢探討

張鳳英

（河北省水利工程局集團有限公司，河北 石家莊 050023）

1 問題背景

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，非防洪建設項目越來越多，其中涉河建設項目不勝枚舉。按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》要求，非防洪建設項目只要涉及河道管理范圍，特別是涉及防洪區(qū)域和防洪設施，必須編制建設項目防洪評價報告或建設項目洪水影響評價報告。涉及行洪河道的建設項目，編制防洪評價報告；涉及蓄滯洪區(qū)的建設項目，編制洪水影響評價報告（兩者統(tǒng)稱為評價報告）。其出發(fā)點在于，項目建設不能對防洪體系的安全和洪水調(diào)度產(chǎn)生重大影響，不能對防洪保護區(qū)的安全產(chǎn)生重大影響，不能讓建設項目自身處于防洪不安全狀態(tài)。評價報告要完全按照《河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價報告編制導則》（SL/T808-2021）要求編制，同時針對建設項目自身的規(guī)模、布置、結(jié)構(gòu)、材料以及施工方式要嚴格符合流域管理機構(gòu)或地方水行政主管部門制定的“技術(shù)審查規(guī)定”。按照防洪管理程序，評價報告編制完成后，報相應水行政主管部門審查批準。歷經(jīng)多年的工作實踐，在評價報告編制和上報審查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)了一些難以回避的新情況，直接關系到防洪管理工作，有待深入研究探討，統(tǒng)一認識，以便促進防洪管理工作的日臻完善。現(xiàn)就新形勢的不同表現(xiàn)做一歸納和探討。

2 洪水水文成果的新變動

開展防洪評價工作所依賴的最基礎數(shù)據(jù)就是洪水水文數(shù)據(jù)。由于河北省平原絕大部分處于海河流域，因而我們十分關注海河流域的水文變化情況。據(jù)了解，海河流域主要水系、河流、水文站的洪水賬發(fā)生了很大的變化。海河流域的各個河系，其不同頻率的洪水洪峰數(shù)值和洪量數(shù)據(jù)以往都有傳統(tǒng)的批復成果，使用起來十分方便。采納最多的是上個世紀測算的洪水賬，一直延續(xù)使用到本世紀初的流域防洪規(guī)劃。而目前出現(xiàn)了新的情況，各河系洪水賬都有了不同程度的變化，原因是海河流域自1963 年的“63·8”洪水以后僅出現(xiàn)了1996 年的“96·8”流域性中小洪水和幾次局部性洪水，將近60 a 基本沒有出現(xiàn)過流域性大洪水。經(jīng)歷了近幾十年的防洪管理，相應增加了幾十年的實測水文數(shù)據(jù)，使流域洪水水文系列具備了延長的條件，延長后的洪水水文系列更加具有代表性、更加符合現(xiàn)實情況。為此，權(quán)威部門組織有關單位，以延長后的水文系列為基礎，對各個河系的洪水賬開展了復核計算。該項工作現(xiàn)已完成。其結(jié)果是各個河系的不同頻率所對應的洪峰流量（瞬時最大流量）和洪量（如6 d 洪水總量）都比以往成果有所減小，但減小幅度不盡相同。如50 a一遇洪水，海河南系某重要水文站洪峰流量下降約15.09%，6 d 洪量下降約25.47%。相比之下，北系相對變化較小，但減小的性質(zhì)基本是一樣的。經(jīng)過復核后的部分新成果，不久前得到了相關部門的批復，并要求以后有關防洪方面的工作要采納使用新成果。可見，以現(xiàn)行規(guī)劃為基礎，以批復后的新成果為條件，以防洪體系建設方案與洪水調(diào)度方案為技術(shù)依據(jù)，進行非防洪涉河建設項目防洪評價報告編制和水行政防洪管理工作審查批復，才能與現(xiàn)實防洪狀態(tài)相符，才能保證合理調(diào)度流域洪水，才能確保建設項目的防洪安全。

3 地面沉降現(xiàn)象造成平原河道防洪指標的新變化

從20 世紀80 年代初開始，華北平原持續(xù)干旱，水資源嚴重匱乏，造成河北省平原區(qū)地下水資源嚴重超采，地下水位下降，從而引起該區(qū)域的地面下沉。特別是沿津浦鐵路的東西兩側(cè)區(qū)域，地面下沉現(xiàn)象已持續(xù)存在多年。2010 年前后，有關部門花了幾年時間，以國家85 基準為統(tǒng)一標準，針對海河流域各個河系，自東向西布設了多條水準點復核測量線路，對以往日常使用的內(nèi)陸區(qū)域水準點的標高進行復核測量。結(jié)果是，自20 世紀80 年代以來，到2010 年，部分日常采用的水準點的標高與原來采用的標高比較，最嚴重的累計下沉量在1.9 m 左右，沉降量最大的水準點下沉量超過2 m。而這些下沉最嚴重的水準點，恰恰位于蓄滯洪區(qū)周邊。以此基準點為起點，開展蓄滯洪區(qū)的地形測量，所引測的區(qū)域地形通過比較，發(fā)現(xiàn)還存在局部下沉量的現(xiàn)象。這表明蓄滯洪區(qū)下沉量包括兩部分，即局部相對沉降量與通過水準點沉降量形成的絕對沉降量。最近十多年，地沉現(xiàn)象仍在繼續(xù)，但趨勢有所減緩。

流域各河系的骨干入海河道的河口出流水位，宏觀上是相對穩(wěn)定的，不會隨著內(nèi)陸區(qū)域地沉而降低。內(nèi)陸區(qū)域地面下沉，使蓄滯洪區(qū)在同樣滯洪水位條件下的滯洪容積和滯蓄洪水能力將相對增加很多。因此，本世紀編制流域防洪規(guī)劃和蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃時，將部分主要蓄滯洪區(qū)的滯洪設計水位做了相應的降低調(diào)整，比如某滯洪區(qū)的設計滯洪水位從原來的6.44 m 調(diào)整為5.94 m。水位向下調(diào)整后，其滯洪容積與原來采用的容積相比，仍然不小于原來設計值。

流域防洪通常采用的是蓄泄滯兼籌策略，因此滯洪區(qū)容積的加大或許會出現(xiàn)防洪體系的行洪骨干河道因多滯而少泄的現(xiàn)象。這是涉河建設項目防洪評價所面臨的另一種新的形勢。

4 流域防洪格局基本形成，防洪體系趨于完善

海河流域按照“上蓄中疏下排適當?shù)販钡闹卫矸结槪拘纬闪恕胺謪^(qū)防守、分流入海”的防洪格局，逐步建成了以河道堤防為基礎、大型山區(qū)水庫為骨干、平原蓄滯洪區(qū)為依托的防洪工程體系。然而，平原蓄滯洪區(qū)的設置基本是以“63·8”洪水在下游平原洼地的實際淹沒區(qū)域而界定的。當時的經(jīng)濟社會發(fā)展還不發(fā)達，絕大部分區(qū)域都是農(nóng)田，要求的防洪標準很低，并且屬于洼地，澇堿災害相對嚴重，因而作為預留滯洪區(qū)考慮，當?shù)厝罕娨材芙邮埽懿⒉煌怀觥６壳扒闆r與歷史狀況截然不同。

“63·8”洪水的主要暴雨中心在子牙河系的山區(qū)迎風坡。由于當年流域分區(qū)防守的骨干堤防沒有形成，分流入海的河道也不存在，子牙河巨大的洪水涌入周邊水系，淹沒了周邊水系的平原洼地，造成了當年淹沒面積巨大的情況。

經(jīng)過半個多世紀的防洪體系建設，特別是子牙新河的新辟和左大堤的填筑，使子牙河達到了將洪水防守在本河系單獨入海的目的。由此可見，當年因子牙河洪水造成的淹沒范圍增量，現(xiàn)實再遭淹沒的風險小之又小，目前仍然按滯洪區(qū)性質(zhì)考慮，似乎牽強，因此有關部門正在深入研究蓄滯洪區(qū)布局調(diào)整問題。這一新的形勢，在開展建設項目防洪評價和洪水影響評價報告編制時，應該給予適當考慮。

5 對管理條款和尺度的正確理解與辨析

按照《河北省河道管理范圍內(nèi)建設項目管理辦法》（冀水河湖〔2021〕54 號）規(guī)定，“有關水行政主管部門或行政審批部門按照河道審查權(quán)限及建設項目規(guī)模，對申請的建設項目實施分級受理和審查批準”。河北省范圍內(nèi)的建設項目，不僅涉及本省水行政管理，還涉及流域管理機構(gòu)水行政管理。作為從事防洪評價的單位，面對流域水文和地形發(fā)生較大變化的新形勢，進行評價報告編制前，必須充分研讀本省與流域管理機構(gòu)的兩個管理辦法，即《河北省河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價技術(shù)審查規(guī)定》（以下簡稱《省規(guī)定》）和《海委審批權(quán)限范圍內(nèi)涉河建設項目技術(shù)審查規(guī)定（試行）》（以下簡稱《流域規(guī)定》）。

5.1 正確理解對橋梁斜度夾角限制的不同

研讀兩個規(guī)定，不難看出存在局部條款的差異。比如，橋梁與河道交角。《省規(guī)定》跨越河道橋梁軸線應與河道水流方向垂直，確實難以布設時，與骨干及主要行洪（排澇）河道交角應控制在75°，與一般河道交角應控制在70°；而《流域規(guī)定》跨越河道應使橋梁軸線與中高水流方向垂直，偏差不超過5°，也就是說控制在85°。那么，是不是《流域規(guī)定》比《省規(guī)定》要嚴格得多呢？這個問題，常常引起人們的疑惑。這里做一簡要辨析。

新建跨河橋梁，兩個規(guī)定都要求橋梁軸線盡可能與水流方向垂直，確實出現(xiàn)布置困難時，允許存在一定的角度。河道兩岸管理范圍屬于公共岸線資源，針對岸線資源的有限性質(zhì)，水主管部門有責任對岸線資源進行管理，以便社會各行業(yè)能夠高效利用。兩個規(guī)定以集約理念對橋梁角度提出要求，其指導思想是在滿足社會正常需求情況下，盡可能使交通部門的單項建設項目節(jié)省岸線資源。

如果新建橋梁軸線能與水流方向垂直，那么橋梁所占岸線資源是最小的。若不垂直，便會有所加大，產(chǎn)生“附加占用”。仔細研讀對照發(fā)現(xiàn)，兩個規(guī)定所限制的交角存在差異，《流域規(guī)定》為85°，而《省規(guī)定》為75°。

橋梁對岸線資源的占用長度（沿河流方向）取決于3 個參數(shù)，即：①橋梁自身寬度，由橋面設置車道數(shù)量決定；②橋梁長度；③橋梁與河流的夾角角度。橋長與夾角將形成“附加占用”長度。占用岸線資源長度的計算公式為：

式中：Z是橋梁占用岸線資源長度（m）；W是橋梁寬度（m），即基本占用長度；L是河流寬度對應的橋梁投影長度（m）；β是橋梁軸線與河流方向的夾角（°）

式（1）中右側(cè)分為兩項，一項是橋梁寬度，屬于對岸線資源的基本占用長度；另一項是“附加占用”長度，屬于因交角變小而產(chǎn)生的附加長度。

由式（1）不難看出，當角度為90°時，Z與W相等。存在小于直角的傾斜角度時，就會產(chǎn)生附加占用長度，其數(shù)值為橋長與角度余切的乘積。

兩級管理部門負責的河流重要程度存在差異。其差異與以上規(guī)定的交角限度密切相關。水利部針對涉河建設項目的管理有明確分工，規(guī)定了各級管理部門的權(quán)限，要求各部門遵循涉河建設項目確有必要、無法避讓河湖管理范圍的原則嚴格審查。從權(quán)限劃分來看，流域管理機構(gòu)分管的河流相對地方水主管部門分管的河流，無論是河流重要程度還是河流寬度等方面，大部分比較重要，特別是河道的寬度大多要寬得多。這就決定了兩級管理在角度方面有差異是必要的。盡管夾角限度不同，而附加占用長度相差并不大。比如，河寬500 m 的河流交角85°與河寬160 m 的河流夾角75°所形成的附加占用岸線長度是基本一致的。

如式（1）所表達的，總占用長度（Z）等于基本占用長度（W）即橋?qū)捈由细郊诱加瞄L度。前例中，如果前者橋梁為雙向4 車道，而后者為雙向2 車道，那么前者總的占用岸線資源長度并不一定比后者小，即便后者河道寬度更寬一些。

當然，河道寬度相差不大或者橋梁寬度相同時，二者確實存在差異。

5.2 管道穿堤的評價需綜合考慮兩個規(guī)定

關于管道下穿河道堤防的規(guī)定，兩個規(guī)定確實存在一定的差別。經(jīng)仔細研讀發(fā)現(xiàn)，差別在于一方規(guī)定得比較具體，而另一方規(guī)定得比較宏觀。編制防洪評價報告時，怎樣彼此借鑒參考，有必要進行研討。

在以往的防洪評價工作中，因遇到一些具體問題而著重辨析了兩個規(guī)定的差異。現(xiàn)做一歸納分析，以便更好遵循。

《流域規(guī)定》第四章第十九條穿河（穿堤）建設項目埋深控制參數(shù)部分，“（一）埋深。建設項目穿越河道主槽及灘地段管頂埋深應在最低沖刷線2 m 以下。穿越堤防及堤身管理范圍段管頂埋深應在堤基線6 m 以下。”該條規(guī)定沒有指明施工方式，因而評價時無論采取哪種可行的施工方式，都可以用以上限制參數(shù)去考量。

《省規(guī)定》則是針對兩種不同施工方式規(guī)定了限制參數(shù)：①開挖方式，“穿越河道主槽、灘地，管頂埋深應不小于沖刷線以下1.5 m；穿越堤防及堤防管理范圍管頂埋深應在堤基線6 m 以下”；②定向鉆施工方式，“穿越河道主槽管頂埋深應在最低沖刷線6 m以下；穿越1、2 級堤防最小管頂埋深應不小于堤基線以下15 m，3 級及以下堤防應不小于堤基線以下10 m。”

評價報告編制過程中，偶爾遇到定向鉆方式施工，管頂位于地基線以下6～15 m 的情況。此時，往往產(chǎn)生困惑。

6 建議

涉河建設項目管理具有明確分工，大致分為流域管理機構(gòu)管理、省級水利廳（局）管理和地（市）及以下水主管部門管理。評價工作所依賴的根據(jù)，主要是《流域規(guī)定》和《省規(guī)定》。《省規(guī)定》已經(jīng)廢除了2016年的試行版本，開始啟用2021年正式版本；《流域規(guī)定》仍然是試行版本，也面臨著修訂出臺正式版本。為此，提出以下建議。

（1）擴充管理條款，完善管理規(guī)定。《流域規(guī)定》已經(jīng)試用多年。在多年的管理工作中，曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)并解決了大量各類問題，積累了很多的經(jīng)驗。為此，有必要抓緊修訂《流域規(guī)定》為正式版本，并盡可能吸收地方正在使用的條款，以使二者盡可能一致、減少分歧；同時，對管道穿河穿堤的不同施工方式給出不同的埋深限制指標，包括大開挖、頂管、定向鉆以及盾構(gòu)等常用施工方式，為評價報告編制提供相對嚴謹?shù)募夹g(shù)支撐。

（2）借助數(shù)字流域建設契機建立各河系洪水演進模型。評價所依從的河流防御洪水方案發(fā)生了較大的變化，原因在于地面下沉使各河系蓄滯洪區(qū)的容積明顯加大，從而使各個河系“蓄泄滯兼籌”的防御策略發(fā)生改變。為此，建議對各個河系不同標準洪水進行模擬演進分析，即利用目前數(shù)字流域建設工作中所取得的新地形圖數(shù)據(jù)，建立河系完整洪水演進模擬數(shù)學模型。以現(xiàn)實河道縱坡和滯洪區(qū)新地形為基本條件，以泄洪控制構(gòu)筑物水位流量關系為約束，以新復核批準的洪水水文數(shù)據(jù)為輸入，針對不同的洪水調(diào)度方案進行模擬計算，研究適于新形勢的流域、水系防洪格局，為未來修訂規(guī)劃提供參考方案，同時為涉河建設項目的防洪評價報告編制、審查與批復提供統(tǒng)一、可靠的技術(shù)依據(jù)。