我國跨區域水污染治理的困境及應對策略探究

王曉梅 鄭玉鳳

（安徽省宣城生態環境監測中心 安徽宣城 242000）

引言

水資源在國民經濟發展、提升人們生活水平等方面具有積極的意義，保護水資源是實現生態平衡的必要保障。經濟的發展使得水污染治理愈加困難，加之水資源的流動性較強，在實際的治理過程中，往往涉及多個行政部門、行業領域之間的合作與互動，治理難度隨之加大。為有效解決水污染問題，需要重視法律法規體系的建立、加強各區域間的交流和合作，進一步提升跨區域水污染治理的科學性、合理性。

1 跨區域水污染治理的困境

（1）區域間行政溝通不暢

跨區域水污染治理（如圖1 所示）中面臨的主要問題在于各參與主體因治理經費分配不同而發生爭論、配合不到位的問題。其主要原因在于各行政區域之間存在行政壁壘，各自以自身利益為中心，加之缺乏統一的領導，使得雙方或多方在協調過程中的難度不斷增大。受到各自為政的傳統行政治理理念的影響，在跨區域水污染治理進度始終較為緩慢。水污染流動性強、擴散速度快、影響范圍廣，因而在水污染的治理過程中，如果缺乏地方政府之間的有效配合，則會導致水污染治理難度加大。例如，某市的環境保護部門和水利部門能夠對當地水污染治理進行保護和治理，一旦遇到跨區域污染問題，則往往無法進行有效的管理和執法。除此之外，治理主體的不同，治理能力也存在一定的差異性，從而在實際的跨區域水污染治理中的治理效果存在差異。多數的治理主體僅將各方的協作關系簡單的理解為政府主導、社會組織協作、公眾參與，在此背景下，則容易降低跨區域的治理效能，造成水污染治理效果不高[1]。

圖1 跨區域水污染治理

（2）法律法規不健全

水資源發生污染后，各地依據的主要法律僅為現有的幾部較為寬泛的法律，但當前的法律重點在于對政府行為的規范，而缺乏對政府跨區域治理的有效規范，進而忽視各區域主體間的作用和聯系。原則較多但具體規范細則較少，進而導致實際操作性較差。在進行跨區域水污染治理中的立法缺失，直接影響了我國水污染治理長時間因缺乏有效依據而加劇治理難度，無法建立更有效的框架和結構。不同區域之間在進行污染治理過程中，重工業發達地區污染嚴重、經濟水平高但缺乏科學的環保意識，相關法律法規缺失。為追求經濟發展指標，企業排污問題缺乏重視程度，忽視環境保護措施的建立。而經濟、文化以及社會發展水平都相對較高的地區，環保意識強烈，作為地方政府能力較強，能夠在環境保護方面投入更多的人力、物力和財力。更能在立法、法律法規的建設方面發揮突出作用，從而能夠有效保證跨區域水污染治理工作的推進。經濟發展、立法建設也成為水污染治理效果的重要影響因素。除此之外，不同地區的專業法規治理人才也各不相同，相較于京津冀等發達地區和區域，經濟發展水平落后地區的污染等級精細化程度不足，應急預案缺乏針對性，內容也更寬泛，使得各區域間在實際的水污染治理中相關規范標準也并不相同[2]。

（3）缺少統籌協調機制

跨區域的水污染治理需要各地區的統籌與協調配合，區域不同、權力分配、治理成本以及利益分配也存在一定的差異性。當前，我國在進行跨區域水污染治理過程中依然存在統籌協調機制不健全問題。主要表現在：

第一，污染治理模式落后。當前，我國現行的污染治理模式較為落后，由于缺少相應的統籌協調機制，使得污染治理水平較低，加大了水污染的治理難度。一些地區為降低本地污染，采取硬性規定使得污染企業不得不向外搬遷，造成其他地區污染加重，污染范圍進一步擴大。如果無法建立統一的規范化體制機制、實行統一化的管理和調度，則無法進行跨區域水污染的有效治理，從而無法打破各自為政的局面，加之信息不通暢、缺乏有效合作機制等問題，使得跨區域水污染治理缺乏聯防控制能力。

第二，缺乏相應的生態補償機制。在進行跨區域水污染治理過程中，實現各區域之間的互利互惠必不可少，利益也是提高水污染治理效果的必要保證。若缺乏相應的補償機制，則容易造成各主體在利益分配、權利分配和使用方面出現一定的變動，當任意主體提出異議時，都將無法保證治理工程的順利落實。同時，補償標準不統一、客體不明確以及方式不合理等問題都會影響生態補償機制效益的有效發揮[3]。

（4）治理缺乏系統性

地方區域的政府往往各自為政，對工業企業的整體布局缺乏客觀性、合理性的規劃，嚴重污染企業容易出現在流域的上游位置，為后期的水污染治理埋下較大隱患問題。在我國實行相關稅制改革后，給予地方政府更多的管理權限和自主權，為進一步提升自身區域內的經濟效益，過度對本區域內的資源進行開發和利用，造成地方產業布局不合理，在環保壓力逐年上升的背景下，各地政府也僅是開展小范圍的產業調整，而未能從長遠、整體的角度進行產業的科學布局，水污染問題無法從根本上進行解決。除此之外，一些地區的水量分配并不均勻，因而為有效解決水資源分配不均問題，通常采用興建水利的方式，但水利工程則對水污染治理產生了不利影響，降低流域的自凈能力，為跨區域水污染的系統性治理帶來阻礙。

2 完善跨區域水污染治理的措施

（1）加強區域行政溝通合作

各流域內的政府需要進一步加強溝通和合作，通過建立統一的水污染治理機構，明確各自職責。舉辦會議及時交流意見，制定統一的治理措施。成立調查小組，對水環境的狀況進行科學調查，對當前治理狀況有更深入的了解，準確把握治理難點，從而制定更具針對性的解決措施，對各流域的污染現狀進行深入分析，整合相關數據信息，建立健全相關治理考核標準制度與評估方式，制定相關準則，促進跨區域水污染問題的科學化、規范化治理。建立合理完善的水污染聯防機制措施，探索新模式和新方法，實現跨區域政府間的科學、有效互動。依據各區域的不同環境資源特點，與實際情況相結合，進行流域污染防治計劃的制定，同時落實相關配套監督、評判機制，通過定期檢查、督促的方式，保證防治規劃的有效落實。加強對上游生態保護區的政策、財政和技術的支持，實現跨企業環境污染的科學治理。建立跨區域的合作平臺，使得各企業能夠協調發展，實現各區域協調發展、互補發展，避免各區域之間進行惡性競爭，推動流域間的健康發展[4]。

（2）完善法律法規

在實際的跨區域水污染治理過程中，首先需要解決法律制度問題。盡管我國在水污染方面具有較多的法律，但卻缺少具有針對性的跨區域水污染方面的法律法規。加之各項法律法規分散、瑣碎，甚至存在交叉、沖突等問題。所以，在進行制定法律法規的過程中，需要通過建立特別立法的方式，從法律層面對現階段存在的治理混亂問題進行合理解決。比如，通過出臺針對性較強的法律，明確和整合不同主體利益之間的行為準則和權限，對各主體在跨區域水污染治理中的責任進一步明確。針對當前流域管理委員會權力小、地位不獨立等問題，需要提升其管理權限，保證在實際工作中能夠發揮自身的優勢作用。確保其具有獨立的監督和懲罰權限，進而改善地方政府僥幸心理，提高跨區域水污染治理效率。因此，需要建立相關流域統籌和綜合管理機構，使其能夠在行政立法的角度對機構的綜合治理權限予以肯定。除此之外，應加強各流域管理委員會的角色定位，使其能夠盡快從相關水利部門中脫離出來，作為流域統籌和綜合管理的執行機構，在制度上予以肯定，使其具有自主治理、行為監督以及行政處罰的權力。在進行權責分配的過程中，應將各流域管理委員會作為實際的執行機關，與各級地方政府在財政和人力方面相脫離，對地方政府的水污染治理行為進行科學監督，進一步改善跨區域水污染治理效率低的問題[5]。

（3）培育壯大社會組織

作為生態文明建設的中堅力量，社會組織具有重要的作用。各地政府在進行跨區域水資源污染治理過程中應加強和社會組織的合作，支持環保組織的成立，采用購買服務的方式，發揮社會組織在環保信息、環保宣傳以及環保教育領域的積極作用，進而形成多樣的生態治理模式。加強社會組織的監管與指導，社會組織通過建立相關的服務標準、行為準則以及信息公開等方式，主動接受媒體、社會監督，提高跨區域水污染治理效能。開展生態環境保護、維護公眾環境權益為目標的社會公益活動，不斷提升公眾的環境保護意識，推動公眾參與環保、參與政策制定等方面發揮出積極作用。

（4）多方參與，增強系統性

當前，市場調節的主要優勢在于能夠滿足跨區域水污染治理資源的合理配置，使其更具靈活性和多樣性。因此，在跨區域水污染治理過程中應重視政府的主導性，發揮市場機制在資源配置中的積極作用，鼓勵各方參與，不斷提高跨區域水污染治理的系統性。當前，我國水污染治理市場尚未成熟，相關產權界定清晰度不夠，但依然可以通過多方參與的方式，實現跨區域的合作和交流。通過積極借鑒相關成功案例，發揮杠桿的調節作用，采取興修水利工程等方式，使得收取的電費作為跨區域水污染治理的補貼費用，擴大跨區域水污染治理的經費來源。除此之外，建立健全相關生態補償機制，不斷提升補償標準核算領域的科學性，進而增強政府治理污染的積極性。在污染治理的主體層面進行制度設計和政策的完善，與多中心自主治理模式相結合，總結相關經驗，進一步發揮企業、公眾等多方主體在跨區域水污染治理中的積極作用，營造多方參與的新格局、新機制。對于企業的參與，重點應在于對市場靈活度的調節，借助經濟和稅收等方式，加強政府和企業的溝通和交流，使其愿意參與到治理過程中，提供相關的生態補貼與稅收優惠政策，使得雙方能夠在平等、自愿的基礎上簽訂相關污染治理協議等方式，進一步調動企業參與跨區域水污染治理的積極性和熱情。改善我國跨企業水污染質量多方參與不足問題。積極引導公眾參與，不斷優化和完善跨區域水污染治理向社會信息公開制度，使其公眾具有較大的知情權，同時流域的統籌和綜合管理機構采取信息登記、公眾查閱以及聽證等方式實現公眾的參與和監督。建立健全相關的激勵政策措施，制定相關獎勵舉報機制和相關舉報平臺，使得群眾能夠通過各種途徑進行水污染治理的有效監督，合理建言獻策。成立專項基金，為在跨區域水污染治理中做出重要貢獻的個人或集體提供物質或精神的獎勵，從而提高公眾的參與積極性。

3 國內跨區域水污染治理實例分析

（1）污染狀況

以某跨區域河流為例。該條江跨越廣西和廣東兩省，全長181 公里，主干流長度為101 公里，主要有42條支流，流域面積4887 平方公里，集雨面積2014 平方公里。常年徑流量65.03 億立方米。其中，廣西境內12.03 億立方米，廣東境內53 億立方米。為該流域的三市四縣提供產生和生活用水。在該流域中多以養殖業為主，養殖戶較為分散，缺乏相應的環保設施，采用粗放式的經營模式，使得養殖污染較為嚴重，成為該流域的主要污染源之一。隨著當地人們生活水平的提高、經濟的高速發展，工業與生活污染排放量不斷增加，使得該流域水質污染也較為嚴重，呈現典型的有機污染特征。從環保部門監測結果中可以看出，該流域的水質氨氮為Ⅴ類水質、總磷為Ⅳ類，個別時段甚至可達劣Ⅴ類水質。2018 年至2021 年該流域水質情況如表1所示。從表中可以看出，該流域水質總體呈向好趨勢，水質年均值可達Ⅲ類標準。與此同時，通過調研得出：近年來該流域的水質月達標率由原有的18.9%上升至99.8%，但近一年的水質達標率依然有一定的浮動，可以得出該流域的水質還未形成穩定的達標趨勢[6]。

表1 2018年至2021年該流域水質情況

（2）治理歷程

對于該流域來說，不僅是水污染治理問題更是兩省區域協調發展的政治性問題。因此，兩省通過簽訂相關合作協議的方式，共同制定水污染防治規范和具體防治方案，從而進一步明確水污染的整體治理目標，深入貫徹落實水污染具體整治內容。明確在未來三年內，兩省政府分別出資2 億，設立專項流域保護基金，用于養殖場環保設施安裝、環境保護基礎設施建設。明確補償條件和補償標準，推動水污染治理工作的落實。一、建立統籌協調平臺，成立領導辦公小組，下設不同小組，各小組負責水污染的針對性整治，加強各小組間的溝通和交流。二、采取生態治理模式。通過科學規劃、合理布局以及分區管理等方式，探索新的養殖模式，使其能夠在環境凈化能力內保證適量的養殖增量。嚴禁養殖直排。積極推廣立體生態養殖模式，實行干濕分離，防止因大量沖刷造成養殖污染問題。三、發揮規劃和引導作用。采用生態補水工程，建立小型水庫，進一步提升水體水質。重視河道的清淤、生態修復，科學改善支流環境。種植經濟林15.8 萬畝，實施產業轉型升級，與當地流域水質和土壤相結合，科學規劃中藥材種植區，藥材種植面積超過16.2 萬畝，年產值可達3.6 億元。建立健全制度體系。提升水污染治理水平，重視臺賬的建立和整理，建立相關問責機制，杜絕推諉、不作為問題。建立跨區域聯合執法制度，累積聯合執法308 次。做好水污染治理、水環境保護以及法律法規制定等方面的工作，為提升水污染治理水平提供制度保障和法律依據。

（3）治理經驗

在實際的水污染治理中，兩省政府部門通過舉辦聽證會的方式，認真聽取相關專家、群眾以及專業部門的指導性意見，進行治理方案的調整和優化。發揮當地的企業資源優勢作用，建立相關生態養殖基地和生物防治基地，舉辦以環保為主題的親子公益互動，與幼兒園、各小學合作，將環保宣傳教育與生態農業體驗相結合，營造良好的社會氛圍。發揮社會組織的帶動作用，增強市民的參與感，成立相關合作社，制定科學的農業生態方案，積極利用公益組織等社會資源進行合作社的資金流轉，使得當地村民能夠最大程度降低自身風險。

結語

總而言之，經濟的發展給生態環境帶來威脅和挑戰，跨區域水污染問題隨之嚴重，進一步提高了水污染治理的難度。為保證跨區域水污染問題得到有效的治理，需要各區域地方管理部門、地方政府加強彼此間的交流和合作，增強協同治理的能力，發揮各界的積極作用，不斷提高水污染的治理水平。在此過程中，進一步協調不同主體之間的利益，解決不同主體在跨區域水污染治理中所必須承擔的責任，實現多方聯動。避免因生態價值理念、法律法規缺失以及資源整合不到位而降低跨區域水污染治理效率和水平。