國土空間規劃背景下土地利用與城市發展的協調

趙文成

（天水三和數碼測繪院有限公司，甘肅 天水 741000）

本研究在國土空間規劃的背景之下，重點關注土地利用與城市發展之間的關系，從實際生活中的現象出發，結合部分政府采取的措施和相應城市的發展情況，分析目前土地資源利用與城市經濟發展的不足之處，合理協調兩者的發展，這對于個人、社會乃至國家都是急需應對的難題，很有必要分層次、多角度地進行分析。

1 土地利用與城市發展的協調現狀

1.1 土地利用與城市發展仍存在一定的脫節現象

國土空間規劃編制工作的首要目標是要實現“多規合一”，各地既有空間類規劃成果要按照新的規劃編制要求，融入同級國土空間規劃中，盡可能避免土地利用與城市發展脫節。對城市發展和土地利用進行優化和調整，努力解決困擾土地規劃和城市規劃方面的難題[1]。

1.2 土地利用與城市發展不夠成熟

城市與土地的協調發展是一項長期而艱巨的工程，難以通過短時間的改造實現穩定的協調發展，因而需要成熟的理論進行指導，并根據成熟的方案進行改造[2]。但目前我國的土地利用與城市發展并未有完整的統一思路，往往只是部分地區的政府突然想到要協調兩者的發展而臨時頒布相關法律法規，或是應對上級部門的檢查以及基層群眾的反饋而采取的短期政策，即所謂的“面子工程”。這些都是地區土地利用與城市發展不夠成熟的具體體現[3]。

2 土地利用與城市發展的共性與個性

2.1 土地利用與城市發展的共性

2.1.1 法律規范上的相似性

土地利用以及城市發展都是關乎國家社稷的核心工程，必然會在相關的法律法規的支持下予以實行。目前，我國的相關法律法規有很多，無論是土地利用還是城市發展，近幾年來都頒布了相當多的法律法規，為兩者的協調發展提供了一定的指導[4]。而在這些法律法規中，有不少的內容其實是兩者通用的，見表1。土地利用中的《中華人民共和國土地管理法》就會經常運用在城市建設的過程中，用以約束城市中部分土地的使用規范。而城市發展的《土地利用總體規劃管理辦法》也可以單獨運用于土地利用的管理中。諸如此類的法律案例還有很多，說明我國土地利用與城市發展在法律的適用規范上有一定的共性。

表1 土地利用與城市發展的相關法律法規

2.1.2 規劃內容上的相似性

在規劃的內容上，土地利用和城市發展之間更是有不少的相似之處。城市發展主要包括城市內村鎮的規劃、建筑工程施工、住宅用地商用地的劃分、公共設施建設等內容，土地的利用就是其中的一部分，在進行城市發展的規劃時經常會對相關土地的使用情況進行規范。而土地利用雖然看似只是指全國范圍內的土地使用，但是實際上國家在進行土地利用總體規劃時，會明確地對土地的用途、類型、位置進行統計，比如會將土地分為農用地、建設用地和未利用地，對此國家會嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。這樣相似的規劃內容使得土地利用與城市發展有了更多的協調機會，能夠為對方的實際使用提供參考和借鑒，互相補充，互相完善，具有內容上的顯著共性。

2.1.3 規劃目的的相似性

總體來看，土地利用的目的是更好地對土地進行分配，按照我國的按勞分配等相關制度進行統籌規劃，合理地將有限的土地運用于農林牧漁等各個行業，并且在相近的情況下優先考慮將土地用于農業，以保證我國糧食的穩定供給[5]。而城市發展則是為了通過對城市內部包括土地在內的各項內容進行合理地安排，包括建筑的位置，公共區域的設置，交通線路的修建等，為城市的發展提供更良好的物質基礎，進而實現以人為本的初衷，為人們的生活提供一個更舒適的環境，推動我國全面建成小康社會的步伐。因此，城市的發展與土地的利用的方案可能不同，但是階段性目的乃至最終目的其實都是為了豐富和提高人們的生活質量，建設一個更加和諧的幸福社會[6]。

2.2 土地利用與城市發展的個性

2.2.1 數據統計的差異性

在個別的差異上，土地利用與城市發展的區別首先就在于數據的統計上。在土地類型的分類中，《中華人民共和國土地管理法》將土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中農用地又分為耕地、園地、林地、草地等8 類；建設用地分為商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水域設施用地和其他土地共8 類。而城市的土地類型則會考慮整體功能和區域的協調，《中華人民共和國城鄉規劃法》將城市土地分為建設用地和非建設用地兩大類，其中建設用地又分為8 類，即居住用地、公共管理與公共服務用地、商業服務業設施用地、工業用地、物流倉儲用地、交通設施用地、公用設施用地和綠地。由于劃分土地的方式和依據不同，導致不同分類標準下統計出來的用地面積差異非常大。另外土地利用的數據統計一般都會實事求是，采用最精確、最直接的方法去測量，以數據為標準，不考慮其他因素；而城市發展的數據統計則會綜合考慮人文因素，比如周圍環境，居民區的影響等，會與實際結果有一定的偏差，但更具真實性。

2.2.2 指導思想的差異性

上文提及土地利用以及城市發展的規劃由不同的部門負責，因此這兩個部門的指導思想也就會有所不同。其中負責土地利用的國土局考慮的是我國整體的土地分配，講求供需平衡，擺脫過去供過于求以及現在供不應求的現象，采用“以供定需”的指導思想，即先采用國家強制力整合所有的土地資源，再根據實際的需求情況以及其他因素對土地進行劃分。而城市發展的主要負責人是當地政府，考慮的主要是所管轄區域內的整體發展情況，其采取的指導思想正好是“以需定供”，即根據城市內各項用地的需求，由政府統一進行土地分配，以更好地完成土地的合理分配工作[7]。

2.2.3 規劃時間的差異性

我國的土地利用和城市發展的時間軌跡也不太相同，土地利用中比較著名的事件有新中國成立前后的土地改革，土地公有制等歷史節點，而城市發展的相關歷史時間有改革開放時期的城鄉規劃一體化等，他們都與當時的時代特征有一定的聯系。而現代發展中，我國土地利用以及城市發展的相關時間軌跡也不大相同，有時土地利用的工作沒有城市發展得那么迅速，但是相關法律法規的制定中，土地利用的進度就會領先于城市發展。因此，在時間的順序安排中，土地利用與城市發展各有千秋，會因為實際情況的不同而有所出入，一般不會同時進行。

3 協調土地利用與城市發展的策略

3.1 明確協調原則

要想更好地協調土地利用與城市發展，首先需要明確協調原則，確定以人為本的根本方針，將其作為兩者共同發展過程中必須遵守的原則，并且在實際的工作流程和一些工作細節中也應協商一定的原則，確保兩者的協調能在較為正確的發展道路上逐漸推進，比如土地利用過程中要因地制宜，根據不同的位置采取不同的利用方法；而城市發展則更多地應遵守全面發展的原則，在落實整體化的基礎上實現兩者協調發展。

3.2 完善協調制度

明確了原則以后，還需要實現制度的完善，以便為兩者的協調提供充實的制度保障。比如在土地利用和城市發展的實際過程中，政府部門可以出臺相關的法律法規，按照國家標準流程進行貫徹，并就土地利用以及城市發展的相關協調內容進行確認，為其協調發展做好制度上的準備并加以完善，使得土地利用和城市發展的協調更加順利。

3.3 統一協調數據

在數據的測量方面，土地利用以及城市發展會有些偏差，需要進行統一才能更好地協調兩者的發展。比如在進行人口普查時，城市的發展會專門就這一模塊進行數據的收集，而土地的利用就不會進行該步驟，因此需要進行備注和補充。另外城市的發展在進行數據收集時，需要綜合考慮人文因素再進行匯總，可以按照人口的數量對建設用地的指標進行調整。而在數據的協調過程中，需要重點關注人均建設面積等關鍵項目，使得土地利用以及城市發展的協調更加有數據可參考，變得更加科學化、合理化。

3.4 同步協調工作

最后就是實際的工作過程中，為了避免時間等因素對數據的干擾，需要對工作進行同步協調。而且在實際過程中，由于規劃編制工作存在著不同，規劃的期限也會存在著差異，因此土地利用和城市發展的規劃技術差異比較懸殊，需要進一步在實戰中協調[8]。而且許多工作人員在土地或城市規劃相關工作的過程中，也需要對整體的目標進行統一設定。土地利用總體規劃在設定的過程當中，需要了解政府的相關政策行為，由政府帶頭對規劃的內容進行編制，其中的內容主要包括城市未來的發展規劃、環境保護。除此之外，還需要對整體的規劃編制內容進行優化和調整。通過避免城市總體規劃和土地利用規劃出現重疊和交叉的部分，需要對重復性的勞動內容進行調查和研究，盡可能地對所有項目進行同步協調。

4 結束語

綜上所述，國家城鄉統籌改革的步伐逐漸加快，土地利用總體規劃和城市發展總體規劃需要進行全面的優化和調整，彼此之間要起到相輔相成、互相推動的作用。通過實現土地利用和城市發展規劃內容的協調統一，可以進一步對規范的內容進行標準設計，使得管理的各個部門可以共同開展相關的工作，推動城鄉社會經濟穩定可持續的發展。在推動城市發展的過程當中，對生態環境也要起到有力的保護，推動土地資源實現最大化的效益。