賀州市城市戶外廣告管控思路淺談

文＿李 霞（廣西壯族自治區城鄉規劃設計院，分院總規劃師，正高級工程師） 陳 磊（賀州市城市管理局，辦公室主任，碩士） 譚 聰（廣西壯族自治區城鄉規劃設計院，分院院長助理，高級規劃師）

目前，我國城市進入內涵式高質量發展新階段，城市更新成為當代城市存量發展的必要改建行動。戶外廣告是城市經濟、文化的視覺媒介，是城市空間和景觀的重要組成元素，是地域文化的重要載體，體現著城市形象和人文精神，屬于城市更新改造的重要考慮要素。而隨著城市經濟的不斷發展，商業利益主體對城市空間資源爭奪日漸激烈，戶外廣告也逐漸成為城市空間治理的焦點、難點。本文以《賀州市戶外廣告設置專項規劃（2018—2035年）》的編制及實施經驗為例，探討面對賀州戶外廣告當前管控缺位、設置無序等問題，如何更有針對性和特色性地提出戶外廣告設置管理的思路和規劃編制成果構成，破解賀州市當下“千城一面”“特色缺失”等城市發展共性難題，完善戶外廣告管理制度，為主管職能部門開展管理工作提供重要依據和指導，并有效補齊賀州城市魅力空間品質的短板，提升城市空間價值。

一、項目概況及現狀分析

（一）賀州市基本城市特色

賀州市位于廣西壯族自治區東部，背靠大西南，面向粵港澳，處于湘粵桂三省（區）的交界處，為三省通衢，是大西南連接粵港澳大灣區的重要通道和廣西面向粵港澳大灣區開放的前沿和窗口，也是瀟賀古道起源地、嶺南文化的最早發源地之一，山水特色和文化底蘊深厚。賀州市區地貌以丘陵山地為主，賀江穿城而過，建設用地主要沿賀江兩岸布置，城市用地條件決定了其為帶狀形城市。城外兩側多以自然坡地為主，呈現出“水在城中、城隨山轉、綠網相融、和諧共生”的帶狀形、多組團山水城市空間格局。

（二）賀州市戶外廣告設置規劃的編制對象

規劃管控的戶外廣告包括在城市建（構）筑物、移動工具等載體的外部空間，城市道路和各類公共場地，城市之間的交通干道邊設置（安裝、懸掛、張貼、繪制、放送、投映等）的各種形式的戶外廣告和戶外標識設施。《賀州市戶外廣告設置專項規劃（2018—2035年）》參照國內戶外廣告管理較先進城市的經驗并結合賀州市的實際情況，將賀州市戶外廣告分為戶外廣告和戶外標識兩大體系，并將各類戶外廣告及戶外標識（以下簡稱“戶外廣告”）進行整合歸類，形成“賀州市戶外廣告分類”（見圖1），后續將以此分類為基礎，分別對各戶外廣告類型提出管控要求。

圖1 賀州市戶外廣告分類示意圖

（三）賀州市戶外廣告設置現狀情況分析

開展精細化摸底分析的現狀評估，實現對問題的精準研判和支撐規劃的科學決策。主要通過建立評估指標體系，先行開展賀州市戶外廣告現狀摸底分析和容量承載情況評估專題研究，結合建成區戶外廣告設置現狀、功能結構和風貌特色，綜合判定戶外廣告設置的容量結余情況和主要存在的問題（見圖2）。

圖2 賀州市戶外廣告現狀問題示意圖

1.管控失衡問題

戶外廣告內容的重點和主題不突出，整體設置缺乏正向引導，此問題普遍存在于賀州市建成區。如商業中心區的戶外廣告以依附建筑的板塊式廣告及立桿式廣告居多，沿街商業建筑設有大量戶外廣告和店面標識。道路兩側的戶外廣告大多材質較差、款式陳舊、總體檔次偏低，色彩、尺度不統一，且設置密集，整體較為雜亂，存在較大消防安全隱患。

2.設置超載和安全問題

由于老城區戶外廣告設施設置密度過大，致使廣告牌堆積且整體凌亂，再則戶外廣告設施新舊交雜，侵占部分公共空間；而在新城區較大型的建筑和路口，大型戶外廣告都依附于建筑設置，包括大型立柱式廣告牌、獨立式廣告牌、獨立式LED顯示屏、依附式LED顯示屏及屋頂廣告，其中部分立柱式廣告牌占據城市道路上方空間，LED顯示屏設置未考慮道路通行安全（行車視距三角形、光污染等），不僅遮擋了建筑的采光，還干擾司機視線，影響交通安全，存在安全隱患。

3.風貌協調問題

主要道路戶外廣告的形式、位置、尺度、材質、顏色等設置不當；部分戶外廣告存在破壞建筑立面設置的情況，導致建筑物的采光、通風等使用功能喪失，對稱、均衡、節奏、韻律等形式美感受損，影響公共空間安全及城市品位。

4.氛圍營造問題

一是在新城建設時，未能考慮戶外廣告設置的氛圍烘托及營造，導致整體效果不協調。二是現階段戶外廣告設置的技術、媒介形式落后，一些現代形式的廣告元素應用不當，破壞歷史風貌。

5.文化延續斷層和公益廣告缺位問題

廣告設置中缺乏對本土傳統文化的傳承及延續，導致廣告設置缺乏記憶點、鮮明性、吸引力，破壞城市特有的文化空間；重點部位公益廣告缺失、覆蓋率不足，缺少人文關懷，與賀州市推進創文工作的濃厚氛圍不相稱。

二、規劃構思

（一）自上而下完善賀州市戶外廣告規劃層級體系

規劃強調適應國土空間規劃體系變革新要求，將戶外廣告作為城市風貌和人居環境的重要因素考慮，全面踐行規劃新理念和創新編制新方法。

一是踐行底線思維。將戶外廣告涉及的安全、綠色等問題擺在首位，并考慮文脈要素分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，合理提出戶外廣告的總體布局。重點關注現存數量較多的高立柱等大型戶外廣告的設置，主動避讓賀江沿岸、將軍山、大鐘山等山水空間，營造良好的山水視線通廊，打造山水養生“壽城”（見圖3）。二是落實以人為核心的管控思路。關注戶外廣告對人居環境和人民群眾生活品質的提升，挖潛賀州“一江納九川、半山繞城郭”的多元文化特色，滿足居民對藝術化、鄉愁化的生活品質訴求；細化到生活圈單元的管控，實行廣告設置精致化、減量化策略，減少對人居環境的不良影響。三是積極創新編制方法。借助城市設計、大數據、三維數字模型等技術手段的輔助支撐作用，模擬不同尺度多元化、可視化生產生活空間場景，推導出最佳設置區段，輔助規劃精細化編制和精準化管控（見圖4）。

圖3 賀州市戶外廣告設置風貌與安全管控示意圖

圖4 借助城市設計的精細化管控示意圖

（二）兼顧“頂層設計+精準治理”進行雙重考量

規劃既體現從宏觀層面制定戶外廣告的總體設計指引，也推動藍圖型轉向治理型規劃，著重專項規劃向下引領和精準治理，從微觀層面提出戶外廣告設置的導則，制定廣告設置底線，并推動“三維立體空間”加“時間線”的四維空間治理思路。多維多層次的控制體系利于后期制定各種特定類型廣告的專項規劃、重要路段重要節點的戶外廣告詳細規劃，考慮城市不同發展階段和時期的需求變化，強化戶外廣告設置的時代特性，實施戶外廣告的精細化管理，實現統籌規劃編制、實施和監測評估預警全過程管理需要。

（三）采取“目標+問題”的雙重導向

突出問題導向，從賀州實際出發，聚焦城市更新空間治理，深入分析現狀存在的主要問題，并在規劃中針對破解；響應賀州發展訴求，積極聽取當地部門和群眾意見，構建切合實際需要的管控體系。契合目標導向，從城市的高水平規劃、高質量建設的目標出發，注重對戶外廣告分類布局、美觀文化、安全協調的全方位規劃和兼顧整體、分批、單體審查的管控機制。

三、規劃主要內容

（一）構建規劃管控和實施整治技術導則兩大體系

1.以規劃管控體系構建引導性內容

根據現狀分析建立的問題清單，進行戶外廣告設置密度分區劃定和風貌控制指引，依據城市活力、文化特色、山水格局、功能結構、社區生活等要素，將規劃用地分為限制設置、嚴格控制、集中展示3個分區，對應制定管控清單，提出不同區域廣告服務對象、數量等總體控制指引，解決戶外廣告整體布局不合理、設置比例失衡等問題。再依托地域、功能和歷史風貌劃分7大主題區，包括高鐵商務金融風貌區、生態宜居風貌區、旅游小鎮風貌區、現代產業風貌區、生態田園都市風貌區、八步地域風貌區、歷史風貌區，從形式、色彩、材質、燈光照明、內容等方面提出管控要求，解決戶外廣告設置特色缺失的問題；并按照風貌差異有針對性地制定負面清單，進行限制管理。

2.以實施整治技術導則支撐規定性內容

依據現狀分析梳理形成的“賀州市戶外廣告分類”，對2種類9大類廣告設置形式和20小類標識類型采取“一類一表一圖”模式，規定詳細的分類、基本設置要求及禁止情形。每一類廣告對應一個專屬設置控制表（見表1）及一張設置示意圖（見圖5），從位置、數量、尺度、材質、照明、文化等方面進行控制，并達到直接指導主管部門對戶外廣告開展行政審批和管理的細度。同時，從融合賀州本土文化特色及人文歷史的角度出發，在廣告類型、尺寸、形式、風格、色彩、材質等方面為戶外廣告設置提供了參考模板。

圖5 戶外廣告設置示意圖

表1 戶外廣告（樓名招牌）設置控制一覽表

（二）提出規劃分期與過渡期戶外廣告的整改措施

按照“循序漸進、突出重點”的原則，提出三個規劃分期的安排，確保規劃能夠順利實施。一是存量整改階段，要求增量與存量戶外廣告管理雙管齊下：對全市戶外廣告進行全面摸底和登記，建立問題清單，根據問題清單對存量問題進行有序整改，可以對整改給予適度的彈性執法空間；增量戶外廣告仍需按照要求嚴格執行，避免增加新的問題。二是重點示范階段，根據戶外廣告摸底情況，選取問題突出、有整改需求和條件、有典型示范意義的路段或片區編制戶外廣告詳細規劃，作為直接指導依據開展具體路段或片區的戶外廣告綜合整治與風貌提升示范工程，并打造為全市的范例，為下一步全面提升積累經驗。三是全面提升階段，將進一步完善增量廣告的管控，以及全面有序推進戶外廣告綜合整治與風貌提升工作。

四、戶外廣告設置管控策略

（一）“彈性指引、剛性管控”雙層級的審批治理模式探索

通過構建“規劃控制+技術導則”的雙控技術體系，探索提出“彈性指引、剛性管控”的雙層級管控的審批治理模式。規劃控制構建了戶外廣告設置的頂層設計藍圖，技術導則分類分級提出戶外廣告設置的具體技術管控要求。新區發展型區域通過城市設計在管控空間中同時落實控制和導則雙體系，可支持詳細規劃分批和整體的審批。城市更新型區域以存量整改的訴求在導則中細化至單體建筑空間，更方便單個廣告直接審批。在審批前先依據面向所有廣告類型的通則進行首輪審查，再判定屬于哪類廣告，找到對應的表格、圖示逐條對照是否滿足，由此簡化戶外廣告行政審批及整治工作，最終形成“雙考量雙管控”的創新廣告管控技術體系和精準治理、精細管理審批模式。

（二）“多方共同締造”的沉浸式統管模式探索

以“共商共審共編共治共享”為目標，探索研究對“多方共同締造”的沉浸式統管模式。規劃管控思路充分體現公共政策與工程技術的屬性融合，將技術邏輯與政策要求、行政管理結合，通過與消防、用途管制、營商、交通等相關政策的銜接，有效提升規劃綜合層次。同時探索建立由多部門聯合工作協同機制，形成治理合力；落實“放管服”改革精神，積極聽取企業商家建議；積極引導群眾沉浸式參與廣告樣式設計工作，實現多方參與，全面提升規劃的科學合理性和實施性。

（三）對推動規劃動態監測評估預警和監管的探索

通過構建“編管監”全周期全閉合環路，探索規劃動態監測評估預警和監管的路徑。建立戶外廣告實施情況定期體檢評估機制，將規劃涉及空間管控的內容納入賀州市國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上進行監管。

五、結語

從專項規劃的實施情況來看，編制成果具有條理清晰、分級傳導、指向明確、可操作性強等特點，所提出的對戶外廣告的管控思路能在一定程度上破解城市風貌混亂、公益宣傳不足、安全隱患、審批周期過長等問題，構建的“專項規劃﹢詳細規劃”垂直管理審批體系，進一步完善了城市風貌管理制度，為戶外廣告設置管理提供制度保障。特別是技術團隊與職能部門聯合開展的導則宣講，加大了普及力度，有效推動戶外廣告整治行動取得實際性進展，包括對商務辦公中心、重要景觀路段、社區樣板等區域，開展整治戶外廣告超過500處（見表2），改善了賀州市城區內戶外廣告設置多、亂、雜、破的現狀，有效推進市容市貌綜合提質三年行動，維護城區街道風貌。同時，賀州城區增設了多處公益廣告，并在重點商區形成精品戶外廣告，由此歷史街區等傳統街巷和新區的廣告設置更美觀、更彰顯文化底蘊。而針對實施審批工作中出現的非法戶外廣告判定等重點關注問題，職能部門也多次和技術團隊討論，補充形成“戶外廣告設置導則實施管控指引”資料。在國土空間規劃體系下，應該關注和落實空間治理精細化、精準化導向下對規劃提出的能用、好用、管用要求。城市風貌規劃與管控工作，也需要在不斷的探索中逐漸完善，切實維護人民群眾利益和城市文明形象。

表2 賀州市戶外廣告拆除效果一覽表