淮北市建設項目臨時用地全生命周期監管方案研究

劉 偉 李 鵬

（安徽省土地勘測規劃院，安徽合肥 230601）

臨時用地管理制度是《土地管理法》規定的重要制度之一。臨時用地是建設項目施工和地質勘查需要臨時使用的國有土地或者農民集體所有的土地。近年來，淮北市在加強臨時用地管理、保障建設項目施工方面發揮了積極作用，取得了一定成效，但也存在監管機制不完善等問題，主要表現在重審批輕監管、重使用輕復墾，臨時用地審批后日常監管措施不到位，不履行土地復墾義務等方面，影響了土地管理的正常秩序。

全生命周期模型著力解決臨時用地監管問題，它是利用土地管理數據、遙感監測影像等多源數據來構建臨時用地監管動態數據庫，發現變化，統計分析后形成動態監測報告，以便對臨時用地實施科學、精細、動態的全生命周期管理。

本文以淮北市為例，依據2021年臨時用地審批、復墾情況清查專項行動數據，研究利用全生命周期模型，摸清建設項目的臨時用地使用及復墾情況，監測臨時用地監管中存在的問題，實現“查清存量臨時用地現狀、壓實臨時用地恢復責任、提升臨時用地監管水平”的管理目標。

1 臨時用地數據概況

淮北市位于安徽省北部，地處蘇、魯、豫、皖四省交界，全市土地總面積2 741 km2。農用地所占比重最大，以耕地為主；建設用地中城鄉建設用地比重偏大；其他土地面積最小，目前土地利用率較高。淮北市采煤塌陷地規模較大，分布較廣，采煤塌陷損毀土地嚴重，造成土地資源統籌利用嚴重受限，耕地保護形勢嚴峻。以淮北市為例，開展臨時用地監管研究具有很強典型性。

建設項目臨時用地清查范圍包括2011年3月《土地復墾條例》頒布實施以來淮北市在用（續期）臨時用地、到期未復墾的臨時用地。本次共收集到64個建設項目的臨時用地數據資料，包括審批材料、臺賬表格及矢量數據等三類資料。其中審批材料包括臨時用地申請書、建設項目審批文件、勘測定界報告及勘測定界圖、臨時用地協議書、臨時用地批準備案文件、臨時用地土地復墾方案及評審意見、土地復墾保證金繳納的憑證、有關部門的證明文件（林業、水利、交通等部門）等；臺賬表格包括項目的用地位置、項目名稱、建設業主單位、用地施工單位、用地面積、耕地面積、批準用途、用地截止時間、土地復墾方案編制及備案、土地復墾保證金繳納、主體工程是否完工等信息[1]；矢量數據是臨時用地項目地塊范圍線，采用2000國家大地坐標系，存儲格式為ArcGIS平臺shapefile文件。

2 建立全生命周期模型

全生命周期本質是從產生到死亡，是針對具體客觀對象提出的，有明確的“起點”和“終點”[2]。筆者認為將臨時用地的監管周期劃分為批準期正常使用、待復墾、已復墾、異常等4個全生命周期，能夠清楚反映臨時用地監管狀態。淮北市2020年土地變更調查遙感影像的拍攝時間為2020年9月，臨時用地土地復墾周期一般為1年，因而全生命周期類型劃分的使用截止日期為2019年9月。

淮北市臨時用地使用及復墾監管的重點內容主要有兩類：在使用期限內的臨時用地，監測超出批準的臨時用地規模、改變批準的臨時用地用途、興建永久性建（構）筑物；在使用期限屆滿臨時用地，未按土地復墾方案進行復墾。臨時用地項目使用截止時間為2020年9月至2021年9月，判定為批準期內正常使用；臨時用地項目使用截止時間為2019年9月至2020年9月，判定為待復墾；臨時用地項目提交土地復墾驗收通過材料或者該臨時用地已經報批為建設用地，判定為已復墾；臨時用地已到期未復墾、改變批準用途、超批準范圍、新建永久性建筑，判定為異常（表 1）。

表1 全生命周期模型

3 全生命周期模型分析結果

本研究需要將多源異構的數據融入臨時用地全生命周期動態數據庫中，基于空間位置進行承載，并統一集成加載到GIS應用平臺中[3]。將臨時用地圖層矢量數據與2018年土地利用現狀數據庫、2020年變更調查遙感影像等數據進行空間疊合分析是全生命周期智慧監管的核心功能[4]。識別出項目區影像特征后，通過影像監測臨時用地項目使用及復墾情況，并結合建設項目臨時用地的審查材料、地方自查情況，綜合判定臨時用地項目地塊的全生命周期類型。

淮北市64個項目，占用土地面積128.194 7 hm2，占用耕地面積70.080 7 hm2。全生命周期模型分析結果：5 個項目已復墾（YFK），6 個項目異常（YC），53 個項目批準期內正常使用（PZQNZC）。其中6個項目異常（YC）有3種情況：1個項目疑似興建永久性建筑，1個項目疑似用地超批準范圍，4個項目到期未復墾（圖1）。淮北市朔西湖環境治理項目在臨時用地范圍內興建了磚混結構的公園廊亭，淮北至蕭縣北客車聯絡線、濟南至祁門高速公路濉溪段等4個工程項目到期未復墾、超期繼續違規使用，年產8 000萬塊粉煤灰環保技改項目超批準范圍有0.3 hm2農用地違規使用。臨時用地異常項目共損毀土地面積13.276 2 hm2、損毀耕地面積9.668 2 hm2。全生命周期模型分析結果可以直接應用于外業核查工作，督促項目建設單位整改。

4 存在的問題

《土地管理法》明確規定臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物；《中華人民共和國土地管理法實施條例》強調土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾，使其達到可供利用狀態，其中占用耕地的應當恢復種植條件。法律法規都強調了臨時用地具有臨時性、附屬性、可恢復性等基礎屬性。全生命周期模型分析結果為異常的項目主要有到期未復墾、改變用途興建永久性建筑和超批準范圍使用等3種情況。具體表現在以下4個方面。

4.1 到期不履行復墾義務

2018年以前為加快建設用地報批效率，在臨時用地復墾方案尚未通過省廳審查或方案尚未編制的情況下，按照《國土資源部關于加快做好報國務院批準單獨選址建設項目用地審查工作的通知》規定，項目單位采取出具土地復墾承諾書的方式進行組卷報批。這種方式造成了重點工程項目完工后，項目單位未編制土地復墾方案、未履行土地復墾義務。

4.2 土地復墾保證金不繳納

一些項目單位向所在地縣（市、區）政府出具臨時用地復墾承諾書后，緩繳土地復墾保證金，這不利于復墾責任的落實。

4.3 土地復墾驗收不規范

縣級自然資源主管部門作為項目復墾驗收主體，沒有根據《土地復墾條例》實施辦法及土地整治項目驗收標準進行驗收；項目單位沒有采用耕地耕作層土壤剝離再利用等工程技術，申請驗收時既無驗收調查報告及相關圖件，也無質量評估報告。

4.4 臨時用地監管不到位

在臨時用地復墾過程中，項目單位重使用、輕恢復，市、縣自然資源主管部門重審批、輕監管。臨時用地管理中，普遍存在用地手續不完善，用地范圍、面積等發生變化不辦理復墾方案變更手續，土地復墾保證金不繳納，使用期限屆滿的不按時復墾或者不辦理延續審批手續，技術監管手段落后等現象。

5 對策

5.1 規范土地復墾方案編制

嚴格按照土地復墾方案編制規程編制復墾方案，落實耕地耕作層土壤剝離再利用。縣級自然資源主管部門對土地復墾方案組織專家評審，并出具審查意見書。若臨時用地占用永久基本農田，要嚴格落實市級自然資源主管部門備案制度。

5.2 嚴格臨時用地審批監管

臨時用地土地復墾義務人必須提交臨時使用土地合同、臨時用地復墾協議、土地復墾方案、臨時使用土地補償費用及土地復墾保證金支出憑證等資料，縣級自然資源主管部門辦理臨時用地的供地手續。沒有辦理供地手續的，項目單位不得進場施工。縣級自然資源主管部門要加強供地批后監管力度，核實臨時用地實際的使用四至范圍、面積、現狀、建（構）筑物建造情況、用途等。對超出規定范圍、違法變更臨時用地用途、超出批準有效期的臨時用地，縣級自然資源主管部門要及時查處。

5.3 加強復墾驗收管理

臨時用地使用期限屆滿，土地復墾義務人應當在一年內落實土地復墾責任，嚴格按照經審查后的土地復墾方案來履行土地復墾義務。復墾后的土地達到復墾標準的，其中復墾為耕地的應符合《安徽省土地開發整理工程建設標準》的要求，編制土地復墾竣工報告書并附上相關圖件，土地復墾義務人申請驗收，縣級自然資源主管部門會同農業農村等有關部門組織驗收，驗收合格的出具臨時用地復墾驗收合格確認書。

5.4 加強臨時用地審批至復墾全程監管

進一步完善自然資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，可利用土地利用變更數據、影像等技術手段，建立基于全生命周期模型的土地復墾監管系統，對臨時用地復墾情況進行有效監管，并加強對重點建設項目的跟蹤督導，加強臨時用地審批至復墾全程監管。進一步健全土地執法聯動協作機制，嚴肅查處違法違規用地行為。壓實縣級自然資源主管部門監管責任，督促其規范土地復墾方案審查、臨時用地審批及報備、復墾驗收等程序。進一步形成上下合力，督促項目單位切實履行復墾義務，及時、科學編制土地復墾方案，繳納復墾費用，簽訂協議，辦理審批手續，嚴格按照批準的復墾方案和臨時用地手續使用臨時用地，落實復墾和申報驗收。