韓國農(nóng)田整治對我國丘陵山區(qū)宜機化改造借鑒與啟示*

吳萍， 曹光喬

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部南京農(nóng)業(yè)機械化研究所，南京市，210014)

0 引言

2020年我國農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平達到了71%，小麥、玉米、稻谷三大主糧已經(jīng)基本實現(xiàn)了機械化，但是不同作物、不同區(qū)域農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展還很不平衡，丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機械化整體發(fā)展水平仍然不高。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)機械化管理司的調(diào)查數(shù)據(jù)表明2019年我國1 429個丘陵山區(qū)縣農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平比非丘陵山區(qū)縣低33.87個百分點，假如所有平原縣農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平都達到100%，而丘陵山區(qū)縣農(nóng)業(yè)機械化水平不提高的情況下，全國農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平最高也僅僅只能達到81.41%[1]，同時丘陵山區(qū)還是我國重要的糧食、油料作物、蔬菜瓜果，煙草等重要生產(chǎn)基地，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部南京農(nóng)業(yè)機械化研究所丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機械化水平監(jiān)測團隊2020年對全國100個丘陵縣4 905戶農(nóng)戶的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，水稻、玉米、蔬菜、馬鈴薯和油菜的種植占比分別為19.64%、15.96%、14.54%、8.35%和7.30%，茶園、果園面積分別占比為6.48%和12.69%，可以看出茶園、果園兩者面積可以比肩蔬菜、玉米等大宗作物，這一比例也遠大于全國平均水平的1.80%和7.16%，因此沒有丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機械化就沒有我國農(nóng)業(yè)全面全程機械化。

當(dāng)前國內(nèi)關(guān)于如何發(fā)展丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機械化問題，專家們大多數(shù)都認為需通過農(nóng)田宜機化改造為大中型農(nóng)機提供作業(yè)條件[2-4]。2018年國務(wù)院頒布《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，該意見中也明確提出“重點支持丘陵山區(qū)開展農(nóng)田“宜機化”改造，擴展大中型農(nóng)機運用空間，加快補齊丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機械化基礎(chǔ)條件薄弱的短板?！鄙轿?、重慶等地近幾年探索性地開展了農(nóng)田宜機化工作，使得農(nóng)機作業(yè)基礎(chǔ)條件持續(xù)改善，打破了限制農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的瓶頸[5]。不過我國丘陵山區(qū)宜機化改造時間尚短，出臺的《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造工作指引(試行)》也相對比較簡單，對實踐指導(dǎo)作用有限。且在現(xiàn)行指導(dǎo)地方開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的各項標(biāo)準(zhǔn)中，其參數(shù)更多從農(nóng)藝角度出發(fā)，沒有充分考慮現(xiàn)代農(nóng)機裝備技術(shù)的應(yīng)用條件[6]，需加快建立健全丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造技術(shù)體系[7]。而同為丘陵山區(qū)占國土面積的三只之二的韓國通過新村運動，經(jīng)過30余年的發(fā)展，韓國農(nóng)業(yè)機械化達到了先進國家水準(zhǔn)[8]。韓國在農(nóng)田整治方面的經(jīng)驗做法能夠?qū)ξ覈鹆晟絽^(qū)宜機化改造提供重要參考。

本文通過文獻梳理對韓國宜機化改造背景、政策措施與成效等進行詳細闡述，并總結(jié)提煉出對我國當(dāng)下開展宜機化工作的啟示。

1 韓國農(nóng)田宜機化改造背景與農(nóng)業(yè)機械化成效

韓國屬于多山國家，人多地少，山地面積占國土面積的67.2%[9]，2018年耕地面積僅為1 595 khm2，水稻是最主要的糧食作物，戶均耕地面積1.562 hm2，韓國農(nóng)業(yè)也屬于小農(nóng)體制下的家庭農(nóng)業(yè)[10]。韓國統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，自1970年起，韓國農(nóng)戶數(shù)從1 442萬下降至232萬，且65歲以上農(nóng)戶占比從4.94%上升至2020年的42.5%，如圖1所示。在農(nóng)村勞動力下降和老齡化加劇的背景下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出沒有降低反而大幅度上升，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率從1970年的121韓元/h增加至2019年的16 912韓元/h，如圖2所示。在過去的50年間，韓國的勞動生產(chǎn)率年均增長率高達10.6%。這背后離不開機械化的發(fā)展，20世紀90年代末韓國水稻生產(chǎn)就已經(jīng)基本實現(xiàn)機械化。1995年水稻生產(chǎn)機械化水平為82.9%，2000年水稻生產(chǎn)機械化水平為87.2%，自此韓國進入了一個基本實現(xiàn)機械化的階段，2018年水稻生產(chǎn)機械化水平高達98.4%，如圖3所示。

圖1 主要年份韓國農(nóng)戶人口變化情況Fig. 1 Changes of farmers’ population in Korea in main years

圖2 1970—2019年韓國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率變動情況Fig. 2 Changes in agricultural labor productivity in Korea from 1970 to 2019

圖3 韓國主要年份水稻生產(chǎn)機械化水平Fig. 3 Mechanization level of rice production in Korea in main years

但是如果沒有以“新村運動”為契機的農(nóng)田宜機化改造，也無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化的快速發(fā)展?！靶麓暹\動”初期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)改造是重點，包括田埂整理、耕地整理、農(nóng)業(yè)用水設(shè)施、以及適宜農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)改造等。1972年韓國首次建立《農(nóng)業(yè)機械化五年計劃》，以進一步促進農(nóng)業(yè)機械的普及使用。當(dāng)前韓國水稻機械化率已經(jīng)很高，但是旱田農(nóng)業(yè)機械化仍然不高，2019年旱田作物機械化率為60.2%。從其他作物不同環(huán)節(jié)機械化水平看，在防治和塑料覆膜環(huán)節(jié)機械化水平較高，播種環(huán)節(jié)的機械化水平普遍較低。部分作物的除草和收獲環(huán)節(jié)機械化水平不高，如土豆、紅薯、白菜、辣椒的除草機械化和蘿卜、大蒜和洋蔥的收獲機械化水平不高，具體見表1。其中重要原因是農(nóng)田傾斜度較高，地塊面積較小、缺乏合適的機耕道路。根據(jù)2019年2月韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部最新發(fā)布的《第八次農(nóng)業(yè)機械化基本計劃》，推動旱田宜機化改造(降坡、排水、整理區(qū)劃)是重點，同時需制定配套水田利用旱田作物栽培技術(shù)體系等。截止到2018年，韓國累計旱地整備118.5 khm2。為了更好地因地制宜推動宜機化改造，宜機化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)自2020年轉(zhuǎn)移到地方實施，由地方自治團體自主推進?？傮w看，當(dāng)前韓國旱田宜機化改造是提高旱田作物機械化水平、提高旱田農(nóng)產(chǎn)品競爭力的重要措施。

表1 2017年主要作物機械化水平Tab. 1 Mechanization level of main crops in 2017

2 韓國農(nóng)田宜機化改造主要措施

2.1 完善的法律法規(guī)體系

自1949年頒布實施《農(nóng)地改革法》后，韓國自耕農(nóng)比重大幅度提高，從1945年的13.8%增加至1965年的69.5%，韓國真正進入了小農(nóng)經(jīng)濟時代。1961年韓國頒布《土地改良法》，依法成立土地改良協(xié)會和土地改良協(xié)會聯(lián)合會，正式推進灌溉排水設(shè)施、農(nóng)業(yè)道路、農(nóng)田保護和利用所必須的設(shè)施新建、管理、變更等區(qū)劃整理；以及開墾、重建農(nóng)田和設(shè)施、交換和分離土地、用水相關(guān)權(quán)利等土地改良事業(yè)。1968年制定《農(nóng)地改革事業(yè)整理特別措施法》，依靠行政力量農(nóng)地改革才算得以完成[11]。1972年頒布《農(nóng)田保護和利用法》，建立農(nóng)田保護制度；1975年12月對該法進行了全面系統(tǒng)性修訂。1986年又出臺《農(nóng)地租賃管理法》，為了合理利用農(nóng)地和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，制定了有關(guān)農(nóng)地租賃及其管理事項。《農(nóng)田保護和利用法》經(jīng)過11次修改后于1994年被廢除。同年5月修訂《農(nóng)地租賃管理法》，12月制定《農(nóng)地法》，放寬了先前關(guān)于農(nóng)田所有權(quán)和交易的規(guī)定，確定有關(guān)農(nóng)地所有權(quán)使用和保護的必要事項，有效地利用和管理農(nóng)田，從而通過管理的穩(wěn)定和生產(chǎn)力的提高來增強農(nóng)業(yè)競爭力并改善國民經(jīng)濟。目前已經(jīng)過56次修改，最新修訂于2020年2月，共由六章六十二條以及附則構(gòu)成。最新修訂的內(nèi)容主要包含耕地所有權(quán)的上限、耕地租賃合同期限、禁止開展土地利用活動、耕地改建通知、農(nóng)田數(shù)據(jù)綜合管理等相關(guān)內(nèi)容。2000年新實施的《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》，在第三章第四節(jié)、第五節(jié)都涉及到“農(nóng)田的保護和使用”、“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的維護”等有關(guān)農(nóng)田改造相關(guān)內(nèi)容。

為了更好地推動耕地整理，1990年韓國政府制定《農(nóng)漁業(yè)發(fā)展特別措施法》，目的是以農(nóng)水產(chǎn)業(yè)機構(gòu)改善來提高農(nóng)漁業(yè)生產(chǎn)力，通過設(shè)立公社、管理基金等規(guī)范化的組織來引導(dǎo)農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展，間接地提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理能力。為了促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，1999年制定《農(nóng)漁村公社及農(nóng)地管理基金法施行令》，設(shè)立韓國農(nóng)漁村公社，并設(shè)立農(nóng)地管理基金，實行農(nóng)漁村整頓事業(yè)和農(nóng)地銀行，綜合管理農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

為了加強土地利用，振興優(yōu)良土地的地區(qū)發(fā)展，韓國于1992年12月實施《農(nóng)業(yè)振興地域法》。農(nóng)業(yè)振興地域包括完成施行或者正在施行耕地調(diào)整事業(yè)或農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)整備事業(yè)的地區(qū)，通過實施改造主體聯(lián)合并法人化后，將細碎土地集合成改造規(guī)模下限(平原是 10 hm2以上，中間地是7 hm2以上，山間地是3 hm2以上)之上，然后進行改造?？傮w而言，農(nóng)業(yè)振興地區(qū)是按照地形(平原、中間地、山地)，以農(nóng)業(yè)集團化與土地生產(chǎn)性為基準(zhǔn)劃定的合適地域?qū)ο蟆?/p>

1994年韓國政府制定《農(nóng)漁村整備法》，將耕地整治設(shè)定為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)整備事業(yè)的一個項目，全面系統(tǒng)地實施以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的養(yǎng)護工程，通過有效利用耕地和用水來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；該法最新修訂時間是2021年4月，其中涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)整頓事業(yè)的是該法第三章，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)整備工作的實施、維護管理和農(nóng)田換地、交換、分離、合并等46條條款。

2.2 完備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

為了全面統(tǒng)一管理農(nóng)田整治標(biāo)準(zhǔn)，推進國家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)代碼化改編，韓國現(xiàn)已形成了13種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、12種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施工程實施規(guī)范，18種韓國農(nóng)漁村專門施工書。

韓國的農(nóng)地整治事業(yè)主要是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施(包括耕地區(qū)劃、用水、排水、農(nóng)路等)整備和耕地集中規(guī)模化的綜合整備事業(yè)，以提高高性能農(nóng)業(yè)機械使用效率和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田生產(chǎn)條件來整頓農(nóng)地，進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和擴大經(jīng)營規(guī)模。歷年來耕地整理事業(yè)都有完備的一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，見表2，適宜機械作業(yè)都是這些標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的重要考量因素。

表2 農(nóng)地改良事業(yè)計劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)修訂歷史Tab. 2 Revision history of design standards of agricultural land improvement business plan

根據(jù)最新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，在耕地整理計劃中，一般可分為農(nóng)區(qū)、圃區(qū)和耕區(qū)。土地區(qū)劃整理的形狀和大小根據(jù)以下幾個條件進行考慮：一是農(nóng)業(yè)機械工作效率等技術(shù)條件；二是地形傾斜度及土壤等地理條件；三是強化地力、排水系統(tǒng)的修復(fù)條件；四是考慮社會經(jīng)濟條件，即土地所有權(quán)狀況、耕作規(guī)模、集體化的可能性和換地的難易程度。一般來說，普通農(nóng)田整理中長邊100 m，短邊30～40 m，面積為0.3～0.4 hm2，而區(qū)劃耕地的長邊和短邊都在100 m左右，面積為1 hm2。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)看，一般情況下，田塊的形狀以長方形為原則，但是在傾斜處可以考慮切線或者曲線。田塊大小主要從導(dǎo)入農(nóng)業(yè)機械的工作效率、地形坡度、排水便利性等方面考慮，普通田塊標(biāo)準(zhǔn)形狀和大小見表3。

表3 普通田塊標(biāo)準(zhǔn)形狀和大小Tab. 3 Standard shape and size of ordinary fields

大區(qū)劃規(guī)劃耕地整理以傾斜度1/200以下的平坦地、排水通暢良好地區(qū)、耕地集體化和可通用的土地利用型農(nóng)業(yè)地區(qū)為優(yōu)先對象。傾斜度在1/200以下的平坦地區(qū)的形狀和大小以表4為基準(zhǔn)。

表4 大型水田的形狀和大小Tab. 4 Shape and size of large paddy fields

2.3 高效的工作推進機制

根據(jù)最新修訂的《農(nóng)漁村整備法》，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)整備事業(yè)由國家、地方自治團體、韓國農(nóng)漁村農(nóng)社或土地所有者實施，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)整備實施計劃都必須告知土地所有權(quán)者，并經(jīng)過三分之二農(nóng)戶同意或者該地區(qū)受益面積的三分之二以上農(nóng)戶同意。從圖4可以看出，除了由國家或者地方自治團體實施的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施整備，韓國農(nóng)漁村公社是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施整備事業(yè)的主要主體，從預(yù)算申請、項目實施、項目報告都由農(nóng)漁村公社負責(zé)，在整個事業(yè)實施過程中，涉及到的部門和主體也較少，這樣可以大大提高事業(yè)的推進效率。

而以宜機化改造為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)整備一般實施主體都是韓國農(nóng)漁村公社，如大區(qū)劃耕地整理、機耕道擴建、農(nóng)產(chǎn)品加工流通農(nóng)路擴建及旱地整備等，地方補助100%，受益農(nóng)戶基本不負擔(dān)費用。當(dāng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)整備工作完成后，由農(nóng)漁公社實施的實施一般轉(zhuǎn)移給當(dāng)?shù)刈灾螆F體進行維護管理。

整體看，韓國宜機化農(nóng)田改造事業(yè)由農(nóng)漁村公社負責(zé)實施，涉及的部門除了市(郡)、農(nóng)林畜產(chǎn)食品部，整個項目實施過程效率較高。

圖4 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施整備事業(yè)推進體系Fig. 4 Promotion system of agricultural infrastructure preparation

2.4 持續(xù)多年的大力投入

“新村運動”最初停留在基礎(chǔ)生活環(huán)境改善上，但從1973年開始將重點放在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提高農(nóng)民收入上，重要內(nèi)容就是建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，主要是扶持農(nóng)戶興建小型堤壩、橋梁、溝渠、整治農(nóng)地、修筑農(nóng)田道路等[12]。新村運動期間農(nóng)民自發(fā)參加運動熱情非常高，農(nóng)民負擔(dān)比重較大，1971—1980年新村事業(yè)的總投資為34 251億韓元(表5)。其中，農(nóng)民負擔(dān)為16 912億韓元，占49.4%；政府支援金為17 339億韓元，占50.6%。在政府投資中，國家經(jīng)費為4 887億韓元，占14.3%；地方經(jīng)費為4 636億韓元，占13.5%；其余7 816 億韓元(占22.8%)為融資及其他機關(guān)支援投資。總的來說，政府實際預(yù)算的投資費用僅為27.8%。另外，農(nóng)民負擔(dān)中現(xiàn)金占34.1%，勞動力占51.6%，材料占11.8%，土地占2.1%，其余占0.4%?？梢钥闯?，農(nóng)民勞動力負擔(dān)比重最大，現(xiàn)金也超過了總額的三分之一(34.1%)[13]。

但是自1997年起，韓國的農(nóng)田整治費用由國家承擔(dān)80%，地方承擔(dān)20%，受益農(nóng)戶不承擔(dān)相應(yīng)費用。從表6中看出，2013—2019年國家承擔(dān)的費用比例逐年增加，地方承擔(dān)的比例在逐年減少，農(nóng)戶不承擔(dān)相應(yīng)費用。

從韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部總支出(圖5)看，自2013年起，總支出呈現(xiàn)增加趨勢，但是農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村總支出占農(nóng)林畜產(chǎn)食品部支出的比重呈現(xiàn)顯著下降趨勢，從2013年的91.6%下降到2020年的48.6%，支出比重減少了近一半(46.9%)。

表5 1971—1980年新村運動資金投入情況Tab. 5 Capital investment of new village movement from 1971 to 1980

表6 2013—2019年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)整備事業(yè)支出Tab. 6 Expenditure on basic servicing of Agricultural infrastructure in 2013—2019

圖5 2013—2020年農(nóng)林畜產(chǎn)食品部支出與農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村總支出Fig. 5 Expenditure of the ministry of agriculture, forestry, animal products and food and total expenditure of rural areas from 2013 to 2020

雖然農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村總支出占農(nóng)林畜產(chǎn)食品部總支出比重顯著下降，但是在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村總支出中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)維護支出比重有上升的趨勢，2013年農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)維護支出占農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村總支出比重為16.9%，2020這一比重上升到20.1%，漲了3.2個百分點，具體見圖6。

圖6 2013—2020年農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)維護支出情況Fig. 6 Expenditure on agricultural basic maintenance from 2013 to 2020

綜上可見，農(nóng)田整治等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)維護支出一直是韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部支出的重點，且比例有增加的趨勢。在農(nóng)田整治投入中，目前主要由國家承擔(dān)相當(dāng)大部分的費用，農(nóng)戶基本上不需要承擔(dān)相應(yīng)費用。

3 韓國宜機化改造成效

韓國從20世紀70年代在全國范圍內(nèi)開展“新村運動”，其中以宜機化改造為重點的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是建設(shè)初期的重點任務(wù)，將分散的農(nóng)地集中化，不規(guī)則形狀的農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化，修建農(nóng)道、灌溉及排水等水管理措施，并盡可能最大面積種植同一作物，利于農(nóng)業(yè)機械作業(yè)。同時對不適合農(nóng)作物生長的農(nóng)地進行改良，提高地力。1970年初步設(shè)定耕地整理588 khm2，1980年又調(diào)整至706 khm2，1993年調(diào)整至902 khm2，1997年調(diào)整增至915 khm2(其中水田面積800 khm2，占全部水田面積的70%)。

截至2004年末，累計耕地整理面積為783.5 khm2，占目標(biāo)面積的85.6%，參與耕地整理的地區(qū)數(shù)累計達到10 887個，具體見表7。

表7 40年耕地整理項目Tab. 7 40 years of cultivated land consolidation project

當(dāng)前韓國農(nóng)田改造的重點是水旱田通用化改造、大區(qū)劃耕地整理和農(nóng)田綜合信息化改造等。根據(jù)2021年韓國農(nóng)漁村社基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部工作計劃，加強水利用體系重組，灌溉、排水、農(nóng)道等基礎(chǔ)設(shè)施改造，以及良好的機械化耕作條件、營造便利的農(nóng)田基礎(chǔ)條件是重點，具體見表8。可見，當(dāng)前宜機化改造仍然是韓國農(nóng)田改造的重要內(nèi)容。

表8 2021年韓國農(nóng)漁村社主要宜機化改造工程Tab. 8 Main mechanization transformation projects of Korean agricultural and fishing village society in 2021

如圖7所示，韓國歷經(jīng)40多年的農(nóng)田整治，耕地面積小于0.5 hm2和3 hm2及以上的農(nóng)戶占比都有顯著增加，其中2019年耕地面積不到0.5 hm2的農(nóng)戶有47.9萬戶，占全體農(nóng)戶的47.5%；耕地面積超過3公頃及以上的農(nóng)戶有7.7萬戶，占全體農(nóng)戶的7.7%，較1974年增加了6.1個百分比。隨著農(nóng)田通用化事業(yè)的實施，種植水稻的農(nóng)戶比重有顯著下降，種植水稻的農(nóng)戶比重從1985年的82.9%下降至2019年的39.1%；相反，種植蔬菜的農(nóng)戶比重從1985年的6.5%增加至2019年的22.8%，種植果蔬的農(nóng)戶比重從1985年的3.7%增加至2019年的16.9%。旱地作物機械化率得到了顯著提高，1996—2019年旱地農(nóng)業(yè)機械化率年均增長率為1.7%，近20年的旱地作物農(nóng)業(yè)機械化率從2000年的45.9%增加至2019年的60.2%。

圖7 主要年份不同耕地面積的農(nóng)戶占比情況Fig. 7 Proportion of farmers in different cultivated land areas in main years

4 對我國丘陵山區(qū)宜機化改造的啟示

4.1 健全的法律法規(guī)政策體系是宜機化改造的重要先決條件

韓國于1961年頒布《土地改良法》，依法成立土地改良協(xié)會和土地改良協(xié)會聯(lián)合會，正式推進農(nóng)地整備。為了更好推進農(nóng)田改造，韓國還制定了《農(nóng)田保護和利用法》《農(nóng)地法》《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》等一系列法律法規(guī)。特別是1990年韓國政府制定《農(nóng)漁業(yè)發(fā)展特別措施法》，通過設(shè)立公社、管理基金等規(guī)范化的組織來引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展。為了推進丘陵山區(qū)農(nóng)地改造，韓國于1992年制定實施《農(nóng)業(yè)振興地域法》，對不同地形條件的農(nóng)田進行改造。當(dāng)前1994年制定的《農(nóng)漁村整備法》是農(nóng)田改造的重要法律依據(jù)，該法旨在全面、系統(tǒng)地整備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，提高農(nóng)漁水產(chǎn)業(yè)競爭力。可見，在不同時期韓國的農(nóng)田改造工作都能夠做到有法可依，并且根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)外部環(huán)境的變化，不斷修訂法律法規(guī)，如《農(nóng)漁村整備法》自1994年起已經(jīng)歷經(jīng)93次修改，并且適時調(diào)整政策目標(biāo)。

4.2 宜機化改造需要完備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

當(dāng)前我國的宜機化改造主要依照《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》中的土地平整改造工程相關(guān)內(nèi)容進行，但是由于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則中對丘陵山區(qū)宜機化改造缺乏相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致很多改造過的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田也無法完全適宜機械化作業(yè)。如重慶市農(nóng)委的普查數(shù)據(jù)表明，已完成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中大約只有30%能夠滿足宜機化要求。反觀韓國，現(xiàn)已形成了13種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、12種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施工程實施規(guī)范，18種韓國農(nóng)漁村專門施工書，其中適宜機械化作業(yè)是重點考慮因素，如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)KDS 67 50 10耕地整理計劃中第二節(jié)中專門提到“機械及設(shè)施利用計劃”。因此，我國應(yīng)該盡快出臺完備的一整套宜機化改造技術(shù)規(guī)范、相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)等。

4.3 宜機化改造需要政府的持續(xù)投入

從韓國的農(nóng)地改造史看，20世紀70年代初的“新村運動”中農(nóng)戶負擔(dān)較重，接近總費用的一半，其中現(xiàn)金承擔(dān)了約3成。自1997年后，作為公共工程的農(nóng)地改造項目，受益農(nóng)戶不再承擔(dān)相應(yīng)費用。從2020年韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部的支出看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)維護支出占整個農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村總支出的比重為20.1%，占比較高。政府是重要的農(nóng)田建設(shè)投資主體。而我國自2004年以后高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入標(biāo)準(zhǔn)為22 500元/hm2，其中三分之一費用由地方政府承擔(dān)。但是當(dāng)前丘陵山區(qū)宜機化改造實際單位成本為30 000～45 000元/hm2，因此仍需要持續(xù)加大投入。

4.4 宜機化改造是農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的重要保障

從韓國的發(fā)展經(jīng)驗看，農(nóng)田整治是一項基礎(chǔ)工程，也是農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的重要保障。隨著農(nóng)田改造的推進，韓國種植結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大變化，如蔬菜等旱作物種植面積逐年增加趨勢，而當(dāng)前韓國的旱田農(nóng)田改造也考慮到了良好的機械化耕作條件、營造便利的農(nóng)田基礎(chǔ)條件是重點，進而提升旱作物農(nóng)業(yè)機械化水平。