我國農業生物安全的立法完善

王浩然，徐小雨

（上海政法學院 上海 200000）

1 農業生物安全概述

1.1 農業生物安全的定義

農業生物安全是指有效防范由各類生物因子和生物技術誤用濫用對農業生產和生態環境所造成的威脅與傷害，具體而言，是有效預防與控制農業動植物疫病與毀滅性病蟲害、農業外來有害生物入侵、農業轉基因生物危害等所帶來的潛在風險。我國農業生物安全是不斷變化的：早期關注農業轉基因技術及其產品的安全問題，規避技術開發、產品投放、進入市場、擺上餐桌等環節的潛在風險的風險；隨著農業轉基因技術的在農業生產領域的大量應用，技術改良的農作物品種可以達到高產與高質、可以抗除草劑害蟲。但是，這些作物又存在環境污染問題和發展風險。需要通過立法，緩解轉基因作物對農業環境質量、生態系統或生態平衡和人體產生不利影響。在中國加入世貿組織后，廣泛的經濟流通使外來農業物種、人獸共患重大烈性疫病原入侵我國農業領域，突發的農業動植物疫情、農業恐怖襲擊風險加劇，使我國農業生物安全問題成為了一種綜合性的生物安全問題。廣義的生物安全說認為，生物安全要防范和規制所有生物危害與潛在風險。因此，保護我國的農業生物安全就是要消除威脅農業生物安全的極大風險，消除包括農業入侵生物、毀滅性動植物疫病和病蟲害和農業轉基因生物的危害與風險。

1.2 我國農業生物安全的具體表現

1.2.1 農業轉基因問題 轉基因生物技術是將已知功能性狀的基因，運用現代科技轉入目標生物體，使受體生物增加新功能特性的技術。它存在著對人體健康和生態環境的風險。轉基技術可能將對人體健康有害的基因轉移到人體中產生非預期的效果；轉基因生物依靠生存優勢會壓抑非轉基因物種，導致物種單一化；部分人造的基因雜交漂移到至他物種形成污染，破壞生態環境等。截至目前，對農業轉基因風險的判斷主要依據動植物實驗室的研究結果，這種風險處于一種不確定的狀態，學界仍不能完全把握轉基因技術與生態環境和人體健康危害的因果關系。此外，轉基因生物產品的風險雖然在學理上具有可能性，但是危害的發生未必具有實證上的必然性。

1.2.2 農業生物入侵問題 生物入侵是指生物物種向不曾分布的區域永久性擴張，并在新的地域自由繁衍和生殖，在自然條件下建立種群并對本地生態系統構成威脅的現象。隨著國家和地區間經濟交流的加快和交通工具的改善，我國農業生物入侵的形式也日益嚴峻，農業入侵生物以人為引進（有意或無意）和自然飄落的方式進入我國。截至2019年，我國已發現660多種外來入侵物種，有71種已經對我國的自然生態系統已造成或具有潛在威脅。2019年4月下旬，全國各省遭遇草地貪夜蛾入侵，初步統計受害面積108萬畝。在農業生態系統中，優勢的農作物群落通常只有一種或數種，農業入侵生物憑借自身較強的生存能力和繁殖能力會導致的單一物種蔓延、其他物種滅絕，嚴重破壞農業物種多樣性和遺傳多樣性。

1.2.3 動物疫病與毀滅性病蟲害問題 因農耕制度的變更、生態環境破壞與全球氣候變異等諸多因素，我國動植物疫病和毀滅性農業重大病蟲害致害變異與暴發成災風險的機率不斷上升。僅2019年，我國農作物重大病蟲害累計發生面積約48億畝次。氣候和環境變化增加了疫病和病蟲害突發性和暴發頻率增加，疫病生理上也存在著變異，加重農業經濟受害損失；疫病的蔓延又不斷加深農作物受害面積；防治不力又會出現為危害食品安全和人體健康的后續問題。

2 我國有關農業生物安全的立法現狀

2.1 我國農業生物安全的法律體系

我國農業生物安全的法律體系以《生物安全法》為核心，與其他法律法規、部門規章共同組成。《生物安全法》是我國生物安全領域基礎性，綱領性的原則性立法，也是生物安全領域的特別法，與其他管制性立法共同構成我國生物安全法律體系，為維護我國農業生物安全提供綱領性的法律指引和方向指導。相關管制性立法如《農業轉基因生物安全管理條例》、《植物檢疫條例》、進出境動植物檢疫法實施條例》管理具體領域的農業生物安全，并有和《食品安全法》《野生動物保護法》等其他法律配合適用。

2.2 農業生物安全具體立法規定

2.2.1 農業轉基因的立法規定 我國對轉基因技術采取嚴格的評估和監測，保證技術產物的安全性。農業轉基因生物安全委員會負責對轉基因作物的加工原料進出口和種植進行安全評價。《農業轉基因生物安全管理條例》規定農業部監管轉基因技術和產物，以行政許可的方式規制轉基因生物的進口與種植行為：境外公司需要在農業部提出申請和安全評價，被批準獲得許可證書后，才可以進出口加工原料；轉基因作物種植申請者需獲得農業部許可才能開展實驗室研究、環境釋放和生產性試驗。在生產性試驗結束后，經農業部組織安全評價合格才能被頒發農業轉基因生物安全證書。由《種子法》負責對轉基因作物的品種審定和批轉商業化種植。

2.2.2 農業生物入侵的立法規定 我國管理農業生物入侵尚未形成完整法律體系。《生物安全法》規定以制定清單名錄和環境監測來控制外來生物入侵風險，并設置了“未經批準不得擅自引進、釋放或者丟棄”的禁止性條款。通過《進出境動植物檢疫法實施條例》《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》等立法規定，構建了起生物入侵的檢疫檢驗制度，名錄清單制度和引種許可制度。但是，由于目前缺乏生物入侵的專項立法，難以有針對性的解決具體問題。《野生動物保護法》《環境保護法》《進出境動植物檢疫法》雖然配合防控農業生物入侵威脅，但這些法律是作為國務院有關部門對外來物種實行監督、控制和管理的法律依據，并非以防治生物入侵為目標，防治農業生物入侵有限。

2.2.3 防治農業動物疫病與毀滅性病蟲害立法規定我國立法形成了比較完善農業動植物疫病和毀滅性病蟲害的聯防聯控制度和監測制度。《生物安全法》規定主管部門在疫病爆發后對病原的主動檢測和消除危害的職責。《重大動植物應急條例》和《動植物防疫法》規定由國務院農村主管部門制定應急預案并公布信息，由動物疫病預防機構負責的監測。《動物防疫法》也強調對重大新發突發傳染病、動植物疫情的監測，通過部門間的協同聯動，建立有序高效的生物安全應急制度。由《人畜共患傳染病名錄》、《人間傳染的病原微生物名錄》指導部門防疫工作。我國檢疫及檢疫監督的權力由縣級動物衛生監督所，但在實際工作中，也出現縣動物衛生監督所防治在行使具體檢疫工作時執法權缺乏的問題，影響了疫情處置的高效性。

3 國外農業生物安全立法比較研究

3.1 域外轉基因安全立法

歐盟轉基因立法重視對轉基因食品的安全保障，相關立法包括《轉基因食品和飼料管理條例》（1829/2003/EC）、《轉基因生物追溯性及標志辦法以及含轉基因生物物質的食品及飼料成品的追溯性管理條例》（1830/2003/EC）等。立法構建了比較完善的監管體系。農業轉基因產品在經過對健康和環境的風險評估后才可以投入市場；通過轉基因食品標簽制度保障消費者知情權；并對已經上市的轉基因作物進行追溯。美國沒有設置規制轉基因生物與產品的專項法律或政府機構，卻也取得了良好的管理效果。美國對轉基因技術和產品的規制可以適用《食品、藥品和化妝品法》、《殺昆蟲劑、殺真菌劑和殺嚙齒類劑法》、《有毒物質控制法》等。美國更關注轉基因技術的最終產品而非技術，可經科學證實的風險才可以禁止轉基因技術或產品的應用或設置管理措施。美國食品藥品監督管理局（FDA）負責對農業轉基因食品、食品添加劑等產品的審批和許可，美國農業部（USDA）主管轉基因作物的環境釋放。美國對整個轉基因產品生產過程的追溯和標識，保證了對農業轉基因食品的安全保障和可追溯。

3.2 域外農業生物入侵立法

美國以《國家入侵物種法》作為防控生物入侵的專項立法，與美國《非本土水生有害物種預防和控制法》、13112號總統令《入侵物種法令》共同構建了防范農業生物入侵的法律制度，包括風險評估、監測預警與管理控制制度。評估已知的有意或無意引進入侵物種的途徑、全面的監測系首次有意引進的外來物種、控制的水生有害物種，并由政府若干部門入侵物種咨詢委員會來統一管理。日本通過《關于防止特定外來生物致生態系統損害的法律》確立外來物種指定制度、行政許可制度監管制度進項監管。包括對特定外來生物實行一般禁止，對飼養、繁殖、販賣、轉讓等行為予以管制。對于未判定外來生物，則實行進口申報與限制。

3.3 農業動植物疫病和病蟲害立法

美國的《美國聯邦法典》中的第七卷《農業》和第九卷《動物和動物產品》、主要負責對農業動植物疫病和病蟲害的防治。立法將防控網絡設置為“發現－控制－預防”三個方面，由農業部（USDA）組織各州政府完成對疫情的排查和處理，立法規定各州的食品健康部門和農業部門負責檢查和收集數據，并對農作物、動物和食物和人員進行隔離檢疫。美國各地政府在接到疫情報告后,政府的官方獸醫會立刻處理將疫情匯報給州政府和美國農業部，并及時對動植物疫情進行相關處理。在出現重大的動物疫情，美國農業部會派人員和當地政府共同應對。歐盟在歐盟《農業法典》第二部分和第六部分的一些章節內規定了疫病的管控的內容，關注動物公共衛生和植物保護，管制的重點在于動物和動物產品的防護和流通、疾病和衛生控制，并保護受疫病影響的食品安全。

4 農業生物安全的立法完善

4.1 完善農業生物安全問題法律體系

4.1.1 保障其他法律與《生物安全法》的銜接適用《生物安全法》是農業生物安全問題最基礎的法律依據，承擔著預防和化解重大農業安全風險、處置各類農業生物事故的職責。農業生物安全現階段學界上對農業生物安全法律體系完善的重點在于在《生物安全法》的配套農業生物安全法律法規體系建設、執法實效、生物安全能力建設和科技支撐、生物安全法治宣傳教育和社會公眾參與等領域，就必須以《生物安全法》為依據，修訂配套農業生物安全法律規。修訂、更新相關法律規范來完成，加強立法層面的協調力度。執法層面，有必要執行以新的生物安全法為核心的所有相關法律法規，完善現有的管理制度和運行機制，借鑒國外經驗，提高管理效率，取得實際成果。

4.1.2 建立農業生物安全的專項預警法律制度 我國應通過立法建立農業生物安全專項預警制度。應當在現有的風險預警和監測體系內，建立起專業的預測分析系統機構，快速全面及時的收集起農業信息，做出快速反應。還需要建立農業安全預警系統的專業機構，在發生農業生物入侵、以及重大農業動植物疫病后充分發揮各種層次的預警系統的作用。比于公立的預警體系，代表的不同層次的民間研究機構，經常發布各種研究報告，來自民間的預警可以更加及時的反應農業生物安全的事件，轉準確的認定風險發生的地點，來自民間的體系有其全面、及時、市場化更強和相對獨立的特點。在產業安全預警中往往能夠起到更加積極的作用。

4.2 完善農業生物安全各領域立法

4.2.1 加強農業疫病立法與《生物安全法》的銜接《野生動物保護法》《傳染病防治法》等立法從目的來看，不以動物疫情疫病所致重大新發傳染病的公共衛生安全為主要宗旨，而《生物安全法》則以維護國家生物安全為總體要求，立法定位更高、規范更全面、要求更具體。筆者認為，在《生物安全法》出臺后，《生物安全法》應作為解決國家生物安全法問題的核心，為我國解決動植物疫情問題提供全面的引導。在《動物防疫法》、《食品安全法》的修訂后，解決了以往與《生物安全法》的不協調和滯后的問題，但是與《生物安全法》的聯系和銜接仍有欠缺。生物安全法是新法也是生物安全領域的特別法，所以在法律適用上應當優先適用。對此，立法機關應當就設計與相關法律的轉致條款，加強與《傳染病防治法》《動物防疫法》等相關立法妥當銜接、相互配合。進而在法律的實施和執行時與其他立法有更好的配合，法律執行機關也更有明確的指引。同時，也應當繼續完善相關立法，發現和修訂與《生物安全法》相抵觸的法律規定。

4.2.2 加快農業生物入侵的專項立法 首先，必須加快農業生物入侵領域的專項立法。以專項立法實現相關立法與《生物安全法》的統一，轉變在當前農業生物入侵立法關注經濟效益和維護人體健康外，加強對農業生態利益和環境利益的關注。可以從有意引進和無意引進兩種方式設置管制規定；在其他立法疫病檢疫規定的基礎上，關注農業寄生蟲病和雜草等傳入或者傳出國境；最后立法也要設置針對有意引種的風險評估，評估水生野生動物外來物種以及野生植物外來物種的有意引進的風險最后，加強法律責任的約束，加強法律的實施效果，通過其設定授權或設定禁止性義務，改善我國農業生物入侵的現狀。