鄉村振興戰略下農村集體經濟組織成員權的優化路徑
——以特別法人制度的構建為切入點

劉珉婧，段雯玥，吳翠婷

（華中師范大學法學院 湖北，武漢 430079）

1 引入

鄉村振興戰略在黨的十九大報告中首次被提出，強調要將保障農民財產權益和壯大集體經濟放在我國現代化經濟建設之首位。2020年底，習近平總書記在中央農村工作會議上亦指出“深化農村改革，加快推進農村重點領域和關鍵環節改革”。同時，2017起每年中央一號文件均涉及對農村集體經濟組織的地位進行明確的總指導性要求。可以看出，在農村集體經濟的發展和農村改革中，“農村集體經濟組織”這一基本載體是必不可缺的，其地位的確立對鄉村振興困境的突破有著巨大的影響。

2020年實行的《民法典》中關于農村集體經濟組織法人地位的規定，是新形勢下解決“三農”問題的重要路徑，為鄉村振興戰略的持續發展提供主要動能和途徑。因此，在特別法人制度構建和范圍劃分的背景下，農村集體經濟中關于治理機構的類型設置、人員構成和權利行使等方面的規定，對于成員權制度的完善以及進一步推動鄉村振興戰略具有理論和現實意義。

2 農村集體經濟組織成員權糾紛

通過文獻收集和實地調研，現存的成員權糾紛可分為以下三類：

首先，農村集體經濟組織成員資格認定作為基礎與前提，在標準和程序方面均存在問題。一是不同地區認定標準不統一、不合理以及不穩定。“戶籍制”雖然被大范圍的使用，但隨著農村人口流動，單一、僵硬的認定標準已很難適應新的形勢需要；二是有關成員資格的村規民約與國家強制性規定相矛盾，完全的村民自治將損害組織成員的權益；三是因缺乏有效監督和制約，村委會有時會利用其特權作出與村民意志不符的決定，造成民主表決濫用。

其次，組織成員權的構成存在的具體問題。一方面，現行對成員權做出解釋的法律法規分散且混亂，不同規定之間存在交叉重復，未能形成條理清晰的法律規范系統。另一方面，已有法律規范對成員權內容規定不夠具體化，如對宅基地使用權流轉的規定不明晰導致大量土地資源浪費；在程序性權利如參與管理、決策、表決權、知情權等方面，對于決議的程序以及參與管理、決策、表決權受到侵害時的救濟途徑等并未有明確規定。

最后，對于成員權的救濟，主要存在的爭議糾紛一是村委會解決糾紛途徑中，村干部政經不分導致組織民主權利被剝奪；二是農村土地承包機構受案范圍狹窄導致糾紛得不到充分解決；三是司法途徑中管轄權和裁斷標準問題。

3 特別法人制度的設立

3.1 規定農村集體經濟組織為特別法人

1982年《憲法》最早提出了農村集體經濟組織這一概念，但對其內涵及類型的界定始終是模糊不清的，且學術界也常無法厘清“農村集體經濟組織”與“農民集體”“成員集體”之間的區別。為解決這一難題，黨中央自十八大以來出臺了一系列規范政策，均著重強調明確農村集體經濟組織法律地位的重要性。經過了不斷的探索與討論，2020年我國《民法典》對農村集體經濟地位的創新，不僅解除了農村集體經濟組織“憲法上有法律地位，民法上無法律人格”的尷尬困境，而且穩固地奠定了其民事主體資格，使農村集體經濟組織取得法人資格“有法可依”。特別法人制度的設立，既彌補了法人制度僅有兩類主體的適用空白，同時又向當下我國市農村集體土地制度改革、鄉村振興等供給私法援助，特別法人制度的實用性得到了強化。

除此之外，特別法人制度對成員權完善的重要意義也體現在以下兩個方面，其一，農村集體經濟組織在法律定位的明確在一定程度上消除了集體土地所有權主體虛置的現象——強調農村集體經濟組織雖為實施主體，但農村集體仍對土地以及以土地為基礎的權益享有所有權。其二，農村集體經濟組織治理結構的不足也因其法人身份的確立得到了彌補，促進組織和政府有關部門對集體土地的經營管理和救濟途徑的完善，是推進組織高效且規范運轉的一項有效制度供給。

3.2 特別法人制度下成員權糾紛的破解

3.2.1 以股份合作制解決成員身份的固定與流動矛盾 農村集體經濟組織的地域性，決定了其成員只能是特定范圍內具有擁有該地戶籍、長期居住并且以該地域農民集體所有的土地為生活保障等封閉性特征的農民。然而，組織內的成員并非恒定不變，成員因生育增加的人口、婚喪嫁娶、戶口遷移以及外出務工等因素均體現了成員變動性的特點，這也因此引發了許多糾紛——一些并未對農村集體經濟組織做出貢獻、并未在該土地生活的人，卻因種種原因具有成員身份、享有成員權利。

農民股份合作、折股量化政策的實施在一定程度上解決了上述糾紛，所謂折股量化，是指將農村集體資產按股分配給集體經濟組織成員的過程，而具體的分配方案可由特別法人制度下組織所制定的章程決定，具有自治權。成員以其所享有的土地所有權“出資”給集體組織，收回的股權可表現為對土地的經營性收益的分紅和農村土地的“三權”，這對農村人口流動糾紛具有現實意義。經過不斷的改革，如今的農民可大致分化為“進城務工農民”與“新型職業農民”兩類，且前者的占比較大。但這一群體因工作長期離開農村甚至在城市落戶之后，仍享有村民的權益，這不僅不利于保護進外出務工人員的利益，而且土地權利的空置導致農村土地利用效率的低下，使組織中的流動人口以及固定人口產生矛盾糾紛。在實施的股權量化后，成員權利與戶籍將不再一一對應，有效解決農村集體成員的流動所產生的問題，對保障進城農民的財產收益權、防止人走權失以及提高股東的積極性有重要意義。

具體而言，特別法人模式下的股份合作制賦予成員對其所持有的股份進行處置的權利。雖然《民法典》體系化的安排把集體經濟組織定位為新型法人，但在處置權的行使上仍可借鑒公司等法人的方式進行。在組織內部，股東之間可通過協商等相對自由的方式進行股權的一般性轉讓，若成員的股權無人購買，贖回或增資配股等方式也可很好的促進股權的內部流轉，防止股權流失。對繼承而言，若繼承人是集體經濟組織成員，其權利可不受限制的繼承；若不是，可給予本集體成員有時間限制的優先購買權，如果無人行使該項權利，則可由本組織以不低于股權所代表的資產凈值回贖；在組織外部，在集體經濟改革較為成功的組織中，股份的受讓人可以有限制地突破本集體范圍，有時甚至需要依據村民合意制定的章程，具有濃厚的合作社屬性。

3.2.2 農村集體經濟組織和村民自治組織的區分《民法典》明確將農村集體經濟組織與基層群眾自治組織一齊納入特別法人之列，這一規定是實現農村“政經分離”的主要手段。鄉村振興戰略下的一項重要任務便是實現政經分離——長期以來鄉村治理的支柱便是給予村民較大的自治權，農村集體資產的實際管理大多掌握在村民委員會，其職責不僅包括履行公共服務，還會對村莊或社區的經濟事務進行管理。但隨著時間的遷移，“政經合一”的村民委員會手中“權力”慢慢地得以積累，導致村委會與集體經濟組織的職責劃分不清晰，不利于各方制衡，甚至一定程度上為貪腐埋下隱患。而法人化的集體經濟組織的在職能上與村委會區分，享有獨立參與對外交易的權利，最大程度地保護成員的合法權益。除此之外，現代的特別法人制度有助于明確集體資產運營利潤所有權的歸屬，并對利潤分配程序進行規范，有效避免村民委員會操縱經營與分配而導致農民利益受損的現象，村民轉變為法人成員后，依法享有分紅權和知情權。與過去由集體所有權統領的農村財產權制度相比，這一運行結構將模糊不清的集體所有制明確為具體的“法人—股東”關系，增強了農村利益分配的透明度與可行性，村民作為股東可對管理層行使監督權，進而避免“政經合一”現象的發生。

4 農村集體經濟組織法人制度構建的優化路徑

盡管我國立法上農村集體經濟組織的特別法人地位的明確，在一定程度上解決了成員身份權益的僵化以及村委會與集體組織“政經不分”的問題，但是《民法典》在此方面的規定僅是概括性、原則性和抽象性的。換言之，農村集體經濟組織特別法人制度的構建仍存有不足，亟待專門性的立法和具體措施來完善。

4.1 加快出臺《農村集體經濟組織法》

作為一項具有鮮明特色的本土化制度，我國農村集體經濟組織特別法人制度獨立于大陸法系和英美法系，故很難從現有的制度和理論找來為我國相關立法提供直接的理論參考；此外，不同學者對該制度的存有多種不同的見解，導致我國《農村集體經濟組織》的制定面臨著諸多的難題與挑戰。但為發展我國農村集體經濟、壯大集體實力、解決組織資格認定和成員權糾紛，制定一部《農村集體經濟組織法》無疑是現階段立法者為實現鄉村振興最應采取的舉措。

4.2 區別于一般法人的特別制度設計

在特別法人制度構建后，農村集體經濟組織獲得了自由參與市場經營活動的主體資格，很大程度的滿足了其現實需求。但由于相關制度與法律法規的不夠完善，當下以股份制和股份合作制為導向的做法會引致很多與現行法律規定的沖突，亦存有傷及農村集體所有制及其背后的社會主義公有制的隱憂。因此，農村集體經濟組織實無需一窩蜂地效仿以營利為目的的商業主體，進行現代化股份制和股份合作制改革。從本質和內核上，農村集體經濟組織依舊是民事主體，應重點落足于對農村集體資產的管理。又因其作為集體土地及其他集體財產的管理者，地位類似于國資委，自身不應該公司化，但可通過下設公司的形式參與市場活動，從而實現維護公有制、避免集體資產流失和成員股份流轉的多重目的。

4.3 是否實施“政經分離”應因地制宜

關于村民委員會和農村集體經濟組織是否應該分開設立，即“政經合一”或“政經分立”問題，各界有不少聲音從功能、職責、定位等各方面論證兩者定位不同，應該分開設立，且政經不分也會給組織成員權的救濟帶了巨大的隱患。如果單從理論層面分析兩者的區別，其確實應該分立，但這種純理論層面的結論在面對我國差異巨大的農村地區的現實時，顯得過于單薄和理想化。我國因地域文化，即使同一個省份的農村地區狀況也差異明顯，可謂是“一村一情”，這意味著用單一的理論推演結論去解決復雜且多樣態的農村地區現實問題，無疑會力不從心，且并非正確途徑。各地農村集體經濟組織的功能定位和表現形式都應取決于各地需求，根據各地不同需求分類推行改革才是應對之策。即便在農村集體經濟組織法人化的背景下，仍有很多地區采用的是村委會主任和村股份經濟合作社董事長（或社長）合一的模式，這也證明了無論改革與否，村社人員合一均有其必要性和合理性，硬性要求村社分立欠缺合理性基礎和現實基礎。