北約介入印太事務的前景分析

王 鍇

冷戰后，北約于1991年、1999年、2010年相繼提出三個戰略概念，即北約由一個地區性軍事政治聯盟轉型為全球化的政治軍事聯盟，不僅政治意味更加濃厚，而且開始在歐洲以外執行“域外行動”任務。2006年，第42屆慕尼黑安全政策會議上，北約首次提出完整的亞太戰略，隨后幾年里，北約雖然與澳大利亞、新西蘭、日本、韓國等相繼建立伙伴關系，但是對亞太地區的政治、安全事務并不熱情。直到2020年6月，北約秘書長斯托爾·滕貝格發布《北約2030年綱要》，明確指出北約與四個亞太伙伴的接觸尤其重要，必須加強合作與對話，以維護歐洲-大西洋地區和亞太地區的安全并加強基于規則的國際秩序。同年12月，澳、新、日、韓首次參加了北約外長會議，并討論了全球力量平衡的轉變和中國崛起。當前北約介入印太地區事務明顯受多種因素影響，尤其是美國的推動。

北約介入印太的原因

國家安全是二戰后由美國提出的概念，其內涵隨著時代的發展而不斷豐富，早先的國家安全側重于生存安全，集中體現在政治安全和軍事安全上。冷戰結束后，世界主要國家對國家安全的普遍認識逐漸擴展到經濟安全、科技安全、文化安全、信息安全、生態安全等方面。比如，美國歷年的國家安全戰略報告把“促進國內繁榮”“領導世界”“推動海外民主和人權發展”等作為重要內容。北約安全理念的轉型，起步于1999年提出的戰略概念，該戰略概念強調“以廣義的安全定義為基礎，承認除國防方面外，政治、經濟社會和環境因素的重要性”，并把北約面臨的安全威脅擴展到恐怖主義、種族沖突、人權問題、經濟脆弱性、核生化武器擴散等領域?；诎踩笇Ю砟畹霓D型，北約各國相繼參加了美國主導的科索沃戰爭（1999）、阿富汗戰爭（2001）、伊拉克戰爭（2003）及戰爭后續的培訓、維穩、重建等行動，還組織了軍事打擊利比亞（2011）、非洲維和（2007）、地中海“海上衛士”（2016）行動。由此可見，北約安全理念的變化，是在蘇聯構成的傳統軍事威脅消失的情況下，主動適應世界安全形勢變化、保持北約存續和活力的需要，也是美國鼓動北約為其全球戰略服務的理論誘導。當前，北約更是把安全的內涵擴展到科技安全、供應鏈安全和規則安全，從而為介入印太事務找到了充足理由。

印太地區人口占世界一半以上，經濟總量占世界的60%，政治穩定、經濟繁榮，是全球最有希望的地區之一。拜登在主持印太峰會時表示“整個世界的未來都依賴于一個自由開放且能夠持久繁榮幾十年的印太。”隨著美國印太戰略逐步推進和中美博弈加劇，印太地區日益成為世界政治舞臺的中心，對世界其他地區的地緣政治和安全動態構成巨大影響。正如布魯塞爾管理學院教授路易斯·西蒙所說，歐洲-大西洋地區逐步成為世界政治以及美國地緣戰略背景下的“次要戰場”，北約需要制定更加全球化的方法以應對印太地區的地緣政治變化及其對歐洲-大西洋安全的可能影響。20多年來北約一直秉持“不出區，就出局”的對外干涉理念，對于如此重要的印太地區當然不會輕易錯過，甚至某些北約智庫還提出“不入局，就入坑”的口號，支持北約深度介入印太事務。

2002年，北約與中國正式開始官方接觸，長期以來，北約對華政策比較溫和且務實，雙方盡力回避體制、價值觀及意識形態等方面的分歧，積極尋找共同利益所在。2016年以后，隨著美國對華態度日趨強硬，北約也開始越來越多地批評中國。2019年，北約峰會首次提到中國并把中國崛起定義為“挑戰與機遇”。短短兩年后的2021年，北約峰會便把中國作為重大威脅來對待，稱中國“對基于規則的國際秩序和與聯盟安全相關的領域構成了系統性挑戰”。當前鼓吹中國對北約威脅的主要是與美國和北約關系密切的專家、智庫，如北約防務學院、跨大西洋領導力網絡、新美國安全中心等。歸納起來他們的觀點主要包括六個方面：一是損害北約的凝聚力和團結，比如中國與中東歐國家開展的“17+1”合作、“一帶一路”倡議等，深刻影響希臘、黑山、意大利等部分北約國家，使北約在對中國不利的問題上難以形成共識；二是危及北約的“互操作性”，北約將“互操作性”定義為“一致、有效和高效地共同行動以實現盟軍戰術、作戰和戰略目標的能力”，認為互操作性對其“至關重要”，并為此進行了70多年的標準化建設，而中國5G、人工智能等新技術在歐洲的推廣使用會對北約的互操作性構成威脅；三是侵蝕北約的軍事優勢，中國在半導體和機器人技術等領域的應用，以及其在關鍵技術領域的投資，使得中國軍隊逐步獲得軍事優勢；四是威脅北約的機動性和行動，中國大量投資歐洲港口、鐵路等將威脅美國與歐洲成員國的相互聯系；五是構成信息風險，中國在歐洲海域的行動，華為5G技術在歐洲的使用，可能給歐洲信息安全帶來風險；六是中俄合作不斷深化，增強了俄羅斯實力。

慕尼黑安全會議是有關國際安全政策的年度會議，自1963年以來已召開58屆

北約現任秘書長延斯·斯托爾滕貝格，曾擔任挪威首相

一個國家是否構成威脅，需要從“實力、意圖、歷史記錄”三個方面來評估，而這些專家和智庫對中國威脅的評估大部分屬于“實力”范疇，中國既沒有威脅北約的意圖也沒有威脅北約的歷史記錄，極力鼓吹中國威脅，其背后有著更深層次的目的。威脅消失或者威脅不夠聚焦，將導致聯盟變得松散甚至消亡。大肆鼓吹中國威脅，在北約內部塑造中國威脅的共識，為北約干涉印太事務提供了充足理由。

北約介入印太事務的制約因素

北約由30個主權獨立的國家組成，包括英、法、德、意等地區大國，其內部并不是鐵板一塊，在利益訴求上并不完全一致。以波蘭、羅馬尼亞、波羅的海三國為代表的東歐國家傾向于將北約主要精力用于應對俄羅斯威脅；以意大利、巴爾干半島國家為代表的南歐國家希望北約能更多地應對恐怖主義擴散、地區沖突；而法、德兩大歐洲強國以及歐盟傾向于歐洲防務自主，不愿為美國做“嫁衣裳”。從冷戰后北約歷次對外干涉行動來看，北約各國中除英國、加拿大愿意跟隨美國“出生入死”以外，其他國家參加域外行動的積極性并不高，這反映出北約在介入域外事務時形成統一決心的難度以及責任分擔方面的分歧。在印太事務上，法國總統馬克龍在2021年6月11日的新聞發布會上說“我們在印太戰略方面的方針是不與任何人結盟，并且提醒北約，要知道自己真正的敵人在哪里，中國并不是最大的威脅，對華的戰略需要盡快調整?！边@說明北約內部在介入印太事務上也難以形成共識。

新冠疫情以來，歐洲經濟始終低迷，各國經濟下行風險增大，導致國內社會矛盾突出，政局不穩，再加上俄烏沖突引起的能源、糧食短缺風險和通貨膨脹，歐洲各國在經濟上的承受力大為降低，需要謹慎處理好發展與安全之間的關系。2011年至2021年，中歐貿易年均增速達到6%，2021年中歐貿易額達到6950億歐元，中國已成為歐盟最大的進口市場和第三大出口市場。同時，北約有一半的國家加入了“一帶一路”倡議，中國與中東歐國家開展的“17+1”合作成果豐碩，中國在歐洲承建的第一條鐵路——匈塞鐵路，中國在歐洲承建的首條高速公路——E763高速公路，均在中東歐國家。歐中之間巨大的經濟依賴，使北約將經濟問題政治化的傾向面臨重重阻力。

2019年是北約峰會70周年，也正是在這次會議上首次正式提及中國“挑戰”

2008年金融危機后，歐洲各國國防開支逐年下降，直到2014年以后才逐年提升，2020年歐盟國防開支總額1980億歐元，占GDP比重為1.5%，仍處于相對較低水平，大多數國家沒有達到北約2%的比例要求。歐洲主要盟國英、法的國防開支幾乎停滯，十年僅增長2.7%和4.7%，德國增長率略高，為24%，但其年均增長也只有2.2%左右。而且歐洲各國大部分新增軍費用于增加軍事人員待遇，導致用于國防科研的經費不足、武器更新換代較慢，嚴重限制了各國軍隊發展。另外，歐洲各國長期以本土防御為主要目標建設軍隊，在域外行動中以反恐、維穩為主要作戰樣式，缺乏戰略投送等在域外應對大國沖突的軍事能力。

北約介入印太事務的方式

由以上分析可以看出，北約介入印太事務的決定過于倉促，既沒有形成完整的印太戰略，也沒有做好充足的實力準備和政治準備，被美國強拉進印太地區，只能是置于美國印太戰略框架之下，服務于美國印太戰略。當前，美國在印太地區的戰略布局已基本成型，以“四邊安全對話（QUAD）”聯合印太地區除中國外最強的四個大國共同制定政治、經濟、科技、價值觀和安全規則，把中國排除在“規則制定者”和關鍵供應鏈體系之外；以美、英、澳三邊安全伙伴關系和美日、美韓、美澳、美菲聯盟為依托，將當下的“輻輳式”聯盟整合成具有統一框架和愿景、針對中國的“網格式”聯盟，對華形成一體化威懾；以印太經濟合作框架（IPEF）、培養安全伙伴、拉攏東盟等手段，進一步“去中國化”。北約只是美國拉入印太地區的域外支援力量，不會是塑造印太秩序的主力?？傮w來看，北約直接介入印太事務的強度不會太大，其形式大于內容，象征性意義大于實際效果。

應對本土威脅，依然是北約的主要任務。因此在傳統安全領域，北約仍將主要精力用于本土防御，同時以少量軍事力量象征性介入印太事務。在介入方法上，未來可能發生三類轉變。一是增加以北約名義開展的行動。在美國倡議且符合北約價值理念的領域，盡量以北約名義開展行動，從而展示北約的團結并在輿論上形成優勢。例如，目前北約仍未以集體名義對南海進行干預，只有英、法、德等部分國家以各自名義在中國南海開展所謂“航行自由”行動，這在未來幾年可能會發生變化。另外，在臺海、朝鮮半島等問題上的表態以及參加地區軍事演習等，都可能冠以北約的名義。二是與印太伙伴進行深度政治協調和軍事融合。當前，北約與印太伙伴已經構建了“北約+4”“北約+1”對話機制，加強了在政治領域的溝通合作。在軍事領域，英、法參加印太地區軍事演習的頻次和規模都在增加。2021年，由9艘艦艇組成的英國伊麗莎白女王號航母戰斗群“遠征”印太，其規模和航行時間均創1982年英阿馬島戰爭以來之最，并在8月份參加了美英日澳聯合軍演。另外，北約亞太伙伴澳、新、日、韓都參與了北約的“互操作性架構”，正在深度融入北約軍事指揮管理體系。2022年5月韓國作為正式會員加入北約合作網絡防御卓越中心，成為首個加入該機構的亞洲國家。未來，北約與印太地區伙伴國家的政治、軍事互動將會越來越深入和頻繁。三是以“意愿聯盟”方式開展行動。鑒于北約各國在“域外行動”時難以形成統一意志，北約將更多以靈活的“意愿聯盟”形式介入印太事務。這種形式在成員數量、合作方式上相對寬容，能夠根據具體任務需求，組建有針對性的聯盟。這實際上，就是把北約作為美國的“工具箱”。

2022年5月14日，“四方安全對話”在東京舉行

雖然北約是一個政治軍事聯盟，在非傳統安全領域發揮的作用有限，但并不妨礙在政治、經濟、科技、氣候等與傳統安全密切相關的關鍵領域實施深度介入，配合美國主導規則制定、統一技術標準、實施貿易保護等，共同維護所謂的“基于規則的國際秩序”。比如把價值觀問題擴展到經濟和技術領域，在經濟上指責中國經濟模式的國家主導方式、非自由市場經濟，污蔑中國對外政策的經濟脅迫、制造腐敗和“新殖民主義”。在技術領域，引入價值觀評判標準，宣揚技術的設計、開發、治理和使用應當由具有共同民主價值觀和對人權尊重的國家來主導。“北約2030”已明確提到，生物技術、太空技術、量子技術等新興顛覆性技術在安全領域的重要性。鑒于北約在科技領域的優勢地位和相似的政治制度、文化基礎和價值觀，北約既有能力又有意愿在科技領域配合美國進行“小院高墻”式管制和關鍵供應鏈的可控“脫鉤”，將會在優勢科技領域采取更嚴密、更大力度的科技封鎖，在關鍵領域投資和聯合科研項目上加強審查，在5G技術標準制定、推廣和使用上自成體系等。

北約是美國主導的非對稱聯盟，名義上是一個多邊安全機構，但一直處于美國霸權的控制下。在應對非直接安全威脅時，北約內部實則較難形成統一意志，即使形成了統一意志，在行動落實上也難免大打折扣。北約對印太地區的介入是美國強行推動的結果，北約內部在是否介入、介入強度上的觀點并不一致，而且北約也不具備深度介入印太地區事務的實力，只能作為美國構建印太戰略的配角和工具。中國與北約大部分國家并不存在直接的地緣政治瓜葛，也沒有較深的利益沖突，我們在保持高度警惕的同時，也要堅持合作共贏，尋找“最大公約數”，力爭與北約關系能夠保持健康穩定。