突發性公共衛生事件中的大數據治理：現實困境與路徑優化
——以新冠肺炎疫情防控為例

范倉海，施 思

(河海大學，江蘇 南京 210024)

大數據作為新時代的重要資源，在公共管理、國家治理能力和治理體系現代化建設等多方面發揮了積極作用。面對新冠肺炎疫情防控，習近平總書記強調：“要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好地發揮支撐作用。”然而，在實際應用中，突發性公共衛生事件的大數據治理也存在諸多困境。所以，如何最優程度地將大數據技術嵌入治理之中，是應急治理現代化的重要課題。

1 基本概念

1.1 大數據

所謂大數據(Big Data，Mega Data)，亦稱“巨量資料”，是指以多元形式搜集而來，并且難以通過常規軟件工具在一定時間范圍進行捕捉和處理的數據集合。學術界一般將大數據的特征概括為“4V”，即規模性(Volume)、多樣性(Varity)、高速性(Velocity)和價值性(Value)。規模性是指其數量大，能夠容納大量人員和物資信息。多樣性表示數據來源及數據形式的多樣化。如：當前微博、微信、各大門戶網站和軟件的信息以文字、圖片和視頻的形式廣泛傳播。高速性反映了信息在時間維度上的即時即達。不同于廣播、報紙等傳統媒體，云端技術的發展讓甄別有效信息、丟棄無效信息等工作變得高效便捷。價值性體現為價值密度低，能夠從不同來源的海量信息里抓取到有價值的細節。

1.2 大數據治理

所謂大數據治理，是指對數據進行持續管理和應用，從而利用數據進行系列治理活動。大數據治理的工作重心在于與大數據相關的數據優化、隱私保護與數據變現的政策，其主要特點在于治理對象和治理結構的復雜性。治理對象的復雜性是指數據以規模化、多樣化的形式出現在各類信息平臺，需要進行篩選、處理和傳達。治理結構的復雜性是指主體的多元化，部門之間、部門上下級之間形成縱向集權和橫向協作應急治理網絡結構。

1.3 突發公共衛生事件

在我國《突發事件應對法》中將突發性公共衛生事件界定為：“突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。”

本文借鑒上述定義，將“突發公共衛生事件”認定為由于缺乏準確預測和有效預防而發生的某種突發性衛生危險事件和危險狀態，對不特定人群的生命財產構成巨大威脅，明顯危及公共安全，政府需要采取緊急措施加以應對。新冠肺炎疫情屬于國際重大衛生事件，影響范圍廣，影響時間長，嚴重威脅了人民的生命健康和社會安全。因此，本文以新冠肺炎疫情防控為例，識別大數據在公共衛生事件應急管理中的運用困境，探究大數據治理效能優化路徑。

突發性公共衛生事件的主要特點為：①突發性、緊急性和不確定性。突發性強調突然發生，出乎意料。在事件前期，治理主體對事件起因、發展軌跡和處理經驗所知甚少，難以做出準確預測和科學決策。但是，事件的緊急性又要求政府迅速地作出決策。突發公共衛生事件的不確定性在于，一方面，其發展軌跡難以捉摸；另一方面，衛生事件的傳染性易帶來連鎖反應。②多主體性和社會影響性。突發公共衛生事件的應急管理涉及了政府、企業、社會團體和公眾等多個主體，其影響具有社會性。重大突發公共衛生事件的發生會對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅。這不僅影響危機發生的初始部門或行業，而且會迅速蔓延，殃及整個地區或國家甚至傳播到其他國家。③全過程性。突發公共衛生事件應急管理是一個包括監測與預警、預防與準備、處理與救援、恢復與重建的全過程動態管理。突發公共衛生事件的特點增加了危機治理的復雜性和棘手性。這要求政府部門在應急管理中及時收集、整理、分析突發公共衛生事件的相關信息，并運用于全過程應對，以提升突發事件的治理效能。

1.4 突發公共衛生事件對大數據治理的訴求

毫無疑問，信息是進行突發公共衛生事件有效應急管理的基礎和前提。一方面，大數據運用軟件和硬件設施相結合，采集事件的相關數據，為突發公共衛生事件的應對提供了管理方法和技術支持；另一方面，突發公共衛生事件應急管理的復雜性，要求匯集眾多信息作為科學決策的支撐，對大數據的依賴性和訴求愈益凸顯。

1.4.1 主體訴求

突發公共衛生事件的治理需要不同組織和部門的信息共享和主體聯動，大數據讓跨部門協同治理的實現成為可能。傳統的治理主體是以政府為代表的公共部門，而對于突發事件來說，僅靠政府的力量是缺乏凝聚力的。突發公共衛生事件的妥善解決需要引導市場主體和社會公眾參與，提高全社會的危機意識，將廣大群眾納入到危機事件預防和處理的主體中來。大數據技術的加入，可以整合相關主體，集聚社會各方的力量投入衛生事件的應對。如，電子新聞、公眾號等以其宣傳力和引導性，喚醒各主體參與的積極性，整合政府、企業、社會組織和群眾的互動聯系。社會組織及企業在應急管理的過程中能夠提供必要的人力、物力和財力支持。

1.4.2 時空訴求

一方面，數據技術的發展滿足了突發公共衛生事件管理的時間訴求。突發公共衛生事件的突發性和緊急性要求政府在有效時間內認識危機的嚴重性，并迅速作出反應。政府需要在緊急狀態下收集和處理人群流動路線、影響范圍等信息，準確評估突發事件等級，預測事件的下一步發展，擬定突發公共衛生事件應急管理決策。

另一方面，從空間維度分析，突發公共衛生事件具有社會影響性，需要在黃金時間內將信息傳播到可能受影響的各地。國內疫情初始爆發地是武漢，前期信息共享不到位，全國其他地方對疫情的實時進展處于茫然的狀態，加之時處春運，僅僅一周疫情使迅速波及全國各省。這時需要利用大數據技術采集疫情信息，并將感染者、密切接觸者的活動軌跡通知到受影響的各地和關心進展的各方。例如，根據手機定位、車票實名制，武漢政府通過大數據可以查詢到在1月23日“封城”前離開武漢市的各類人員的城市去向。

大數據技術的存在，使得各地的公共部門和當地各個部門之間能夠實時地共享公共衛生事件的相關信息，不同專業背景的部門可以對海量的相關數據進行多方位的解讀，交通運輸部門分析傳染源傳播走向，衛生部門處理病毒傳染路徑，應急管理部門做出更加精準、合理的決策，實現多地多部門實時聯合，智能決策。

1.4.3 過程訴求

突發公共衛生事件應急管理的每個階段(監測與預警階段、處理與救援階段和恢復與重建階段)都需要提高敏感力和洞察力，及時調整決策，實現全過程適應性治理。管理過程需要實時解決信息傳遞過程中產生的扭曲變形、選擇性過濾、組織性隱瞞等問題。大數據技術為解決事件過程中出現的信息扭曲等問題提供了技術保障。為了突發公共衛生事件的科學解決，政府部門需要構建優化識別、評估、處理、傳播的全過程數據處理系統。政府部門需要提高數據收集能力，抓取關鍵性信息，進行信息加工和公開，提高信息的有效性。

2 突發公共衛生事件中大數據的價值

新冠肺炎疫情是全球性重大公共衛生事件，是對國家治理體系和治理能力的一次大考，也是對我國大數據、人工智能等新技術應用程度和實際成效的一次檢驗。根據時間順序，本文梳理了大數據在疫情防控初期、傳播期、處理期以及后疫情時代的主要應用。

2.1 疫情初期——發布疫情信息

隨著智慧生活的深入開展，公共信息平臺作為智慧城市應用的基礎支撐平臺，越來越被人們所重視。各地方政府基于大數據技術，充分整合和共享各類信息，推動聯防聯控機制，實現精準施策。通過公共信息平臺建設，居民可以查詢事件的發展現狀和政策要求。例如，江蘇省各市利用“本地寶”微信小程序(見圖1)，由各縣市區向衛生部門報告確診病例人數，江蘇省衛健委基于疫情發展情況指揮定點醫院救治病人，并通過記者發布會、官媒等向社會公眾公布疫情情況，同時要求“本地寶”配合政策宣傳，居民可以查詢本地的疫情情況和返蘇的政策要求。社區居委會負責基層疫情排查和防控工作，為居民提供必要的物資援助。人們也可通過“支付寶”或“高德地圖”等，以可視化的地圖形式，直觀地看到各區累計確診病例、累計治愈數量及疫情分布情況等，方便居民的生活出行。

圖1 “江蘇本地寶”運作示意圖

2.2 疫情傳播期——追蹤涉疫人員

政府對數據進行整理與分析，并將其反饋到各個智慧應用終端上，便于相關部門查詢。對此，李蘭娟院士表示：“要利用信息化和大數據監控手段，把有疫區接觸史的人，包括他周圍有過接觸史的人，通過大數據的調查進行明確。”例如，鳳凰新聞客戶端也開通了“患者同程查詢工具”的鏈接，查詢座位附近是否有確診病例和密接人員。通過信息共享手段發布“緊急擴散”“尋找密切接觸者”的消息，能夠在盡可能短的時間內找到所有可能感染人員，為疫情防控贏得時間。

針對收集的不同省市區域內疫情狀況，將各地分為高、中、低風險地區，途徑中高風險地區人員的“健康碼”會出現非綠碼的情況，對此類人員實行嚴格的管控措施和集中隔離。同時，公安部門根據手機定位和購票信息等方式查詢到人員流動狀況。

2.3 疫情處理期——分配醫療資源

大數據可以幫助醫療資源的優化分配，集中優質醫療資源到高風險地區。工信部建立了國家重點醫療物資保障平臺(見圖2)，物資從發出地到接收地及其使用情況的全程被大數據記錄和監測。通過數據分析和建立模型，政府調配防疫物資和醫護人員，優化醫療資源供給和分配，實現聯防聯控。根據平臺的數據反饋，中央快速響應各地需求，各地政府統一管理、統一調撥重要醫療物資，以保證重點區域的防疫需要。

圖2 重點醫療物資保障平臺流程圖

2.4 后疫情時代——推動復工復產

在疫情防控態勢總體向好的情況下各地企業積極推動復工復產。各地公共組織利用大數據，了解目前受創行業的痛點和難點，進行科學決策，促進經濟態勢總體向好。

為助力疫情防控期間的安全復工復產，工信部要求三大電信企業充分發揮電信大數據的優勢，向用戶免費開通短信查詢功能。用戶可以查詢本人最近14天和30天內途經的省市信息。該信息可以提供給有關部門，作為本人是否到訪疫區的重要參考。未經過中高風險地區的人員根據地方政府的防疫政策和單位安排下分批恢復工作。

3 突發公共衛生事件中大數據治理面臨的現實困境

在疫情防控過程中，大數據治理發揮了其優于傳統人力管理的韌性優勢，提高精準防控的效率，積累突發公共衛生事件應對的經驗。然而大數據技術在突發公共衛生事件應急管理中的應用尚未成熟，在此次推進疫情數字化治理的過程中也暴露出幾點困境。

3.1 危機預警意識欠缺

避免危機的發生或者危機消滅在萌芽狀態是成本最小、最經濟的危機管理方法。2020年12月武漢出現了確診病例，但當地衛生部門危機意識不夠，出現了信息瞞報，信息披露延遲的情況。直至1月底各地各方才紛紛知悉疫情并開始嚴防管控。雖然數據采集與公布工作緊鑼密鼓地進行，但已經錯過疫情的最佳管控時間。與此同時，不少感染者隱瞞身體情況和行動軌跡，導致數據在收集階段就出現了差錯，甚至造成了更多的人被感染，為抗疫工作造成了不小的壓力，對后續的工作也形成了一定的阻礙。

3.2 資源應急調配失衡

疫情爆發突然，加之春運人流量激增，流向全國各地，傳染人群增多，導致原有的應急管理體系失效。應急物資、人員的管理出現了暫時性失衡，引起了物資市場結構的混亂和社會意識的恐慌。由于應急物資調配平臺存在系統性的漏洞，信息記錄和共享不及時且不準確，資源的應急調配體系沒有發揮作用。在物資應急調配時，出現了地方資源調配被攔截、被挪用的情況。例如，2020年2月3日大理市衛健局跨行政區域“緊急征用”了發往重慶市和湖北省黃岡市的口罩，導致抗疫物資沒有及時送達重點疫區。

3.3 信息聯通共享困難

大數據的核心在于互聯互通。地方政府內部、上下級政府之間和各地方政府之間的數據共享存在一定的壁壘，數據孤島仍存在。在數據收集階段，由于各地的人口數量和地理狀況不同，使得各地收集信息的難易程度不一。各地在數據的處理過程中的應用系統不同，沒有統一的數據標準和秘密等級，缺乏標準的運行體系的支撐。此次疫情，部分地方政府從本位主義出發，各自為政，出現疫情擴散現象，影響抗疫全局效果。跨區域、跨部門的數據調用和對接存在困境，信息互聯互通的效率低下。

3.4 數據利用程度受限

大數據技術在突發公共衛生事件治理中的充分利用需要專業的信息設備。網絡基礎設施落后的區域，缺乏專業的信息設備和人員，難以實現與較發達地區的數據聯通。一方面，網絡系統建設需要協調多個部門的數據和多個廠商所建設的系統，但基層基礎設施相對落后，且數據的接入、處理、組織要消耗大量人力和物力，導致基層數據難以實現共享。另一方面，地方基層的專業人才儲備不足，難以滿足應急管理需求。不少村委會的自治組織工作人員老齡化問題嚴重，基本的疫情防控登記仍采用紙質記錄，無法輸入網絡，難以對接到整體的數據網絡中。

3.5 輿論監管力度不足

信息披露的及時性和有效性是危機管理中的重要環節。一旦網絡謠言處理不好，社會輿情就易出現不穩定現象。一是信息披露不夠及時。在疫情暴發之初，衛生部門沒有引起足夠的重視，地方政府的無作為，導致謠言和小道消息傳播。二是信息的全面性不足。當下自媒體發展迅猛，微博、抖音短視頻中的信息對民眾的影響更為直接。雖然主流媒體發布的信息嚴謹，但是信息缺乏重點和吸引力，使得民眾對自媒體信息表現出更強的依賴性，給謠言的散布與傳播提供了機會。三是信息的權威性沒有得到保障。信息的核查和發布沒有經過嚴謹的檢查，其可信度就得不到有效保障，不可避免地會對政府的公信力產生影響。例如，南京疫情防控指揮部社會和社區防控組因工作疏忽，在7月29日下發的《關于做好湖南省張家界市來寧人員信息核查和健康管理的通知》中誤將湖南省張家界市寫成湖北省，直接影響了民眾對地方政府的信任程度。

4 提升突發公共衛生事件中大數據治理效能的路徑優化

針對上述困境，本文提出了階段化應對應急管理全過程、多元化擴充醫療云平臺數據、網絡化整合跨部門跨區域信息、科學化培養大數據管理人才、法制化健全信息監管機制的優化路徑，以期為大數據在突發公共衛生事件治理中充分發揮效能、維護社會秩序的正常和穩定提供參考。

4.1 階段化應對事件應急管理全過程

突發公共衛生事件應急管理的全過程治理包括監測與預警階段、處理與救援階段和恢復與重建階段。公共管理部門依托大數據為技術保障，治理重心和政策偏好需要根據實際情況進行應對和調整。

4.1.1 預警階段：強化危機預警能力

根據大數據蘊含的海量信息，相關部門可以提前感知突發事件的發生，預測事件的發展趨勢。收集和處理突發性公共事件的信息是建立突發事件預警機制的第一步。利用網絡機制和云平臺，技術部門分析各方信息，發現異常情況時要立刻確認信息來源和真偽。政府部門研判全社會性危機發生的可能性和影響范圍，制定緊急政策，通知公眾做好應對準備。在前兆時期捕捉到危機來臨的信號，迅速將其提前扼殺或做好應對準備，才能將事件的危害降至最低。

公共部門依托大數據技術與各種媒體平臺取得聯系，多渠道地獲取和存儲數據信息，提高危機預警能力。在互聯網逐漸發揮主要傳播媒介作用的背景下，公共部門可以利用公眾號、短視頻等形式向社會各界發布危機相關通知，提高公眾的危機預警意識。

4.1.2 處理階段：緊急救援，高效決策

突發公共衛生事件應急管理的全過程還包括處理階段和善后階段。在事件發生后的最優治理在于緊急狀態下的處理與救援。只有在“黃金救援時間”內進行科學決策和整合各方力量組織救援，才能盡可能地降低事件帶來的損害。而這些的基礎在于充分利用大數據的資源價值，建立起政府、企業、社會公眾等多主體聯動溝通機制，弱化數據界限，進行及時且高效地決策。

4.1.3 恢復階段：詳盡總結事件經驗

突發事件的緊急狀態解除過后，各部門應當積極進行善后工作，促進社會秩序的恢復與重建。完善的數據平臺需要將管理過程中的數據進行評估與反饋，總結經驗與教訓。衛生事件發生的原因、過程和造成的損害在政府工作報告中應當有所體現。同時對公眾公開通報，對民眾的心理撫慰納入到善后行動，從而提高群眾凝聚力。

4.2 多元化補充醫療物資平臺數據

基于集中管理、統一調撥的原則，衛生、應急管理和非政府組織等多部門共同協作健全醫療物資保障平臺，助力于災時發揮應急處置的高效作用。衛生部門錄入包括醫護人員、醫療設備在內的醫療資源數據，應急管理部門錄入應急物資儲備數據，交通部門實時監測路況信息，紅十字會等社會組織錄入社區志愿者信息(見圖3)。多主體協同共治，發揮聯防聯控機制作用，以便防疫工作組及時就近調配，提高資源利用效率。

圖3 重點醫療物資保障平臺多元主體完善圖

同時，醫療資源大數據的實施對推動醫療人類命運共同體和改善城鄉居民醫療體系的差異化有著重大意義。通過建立生物樣本信息庫，臨床數據中心和專科臨床病例數據庫等，輔助管理決策支持系統，形成系統性的醫療信息系統。這項系統與云計算技術結合起來，構建醫療大數據分析平臺，研究出病毒的抗原，體現醫療大數據能夠采集、分析、存儲、檢索和應用的優勢。

4.3 網絡化整合跨主體跨區域信息

在大數據技術的基礎上，依據《突發事件應對法》的指導，政府主導建立起整體性信息共享平臺，綜合協調、分級負責、屬地管理，最大限度地融合各地碎片化的數據信息，調動和整合多方治理能力。

以省為例，各地級市形成橫向協作、縱向上傳下達的整體性網絡信息整合系統(見圖4)。一方面，在各市范圍內，政府、公眾、社會組織共建共享良好的上傳下達的溝通機制，確保信息披露和傳播的及時與準確。利用各市的電子政務平臺已建立起來的計算機網絡系統，地方政府通過完善的政令傳播及信息交流體系，暢通社會參與渠道，切實有效地對危機的預防和治理全過程進行高效的管理和控制。另一方面，省政府通過信息技術手段問題進行協調與整合，打破地級市政府各自為政的碎片化現狀，使地域信息實現從分散走向集中、從碎片化走向整體性。在法律允許的范圍內，各主體各地區建立起統一的數據標準和秘密等級體系，進行信息公開，實現網絡化數據共享模式，有效地推動整合效能和治理能力提升。

圖4 跨主體跨區域的信息網絡圖

4.4 科學化培養大數據管理人才

大數據在突發公共衛生事件應急管理中的應用與發展離不開專業的人才，知識和技術的變現價值是巨大的。高等院校和科研院所承擔了為社會建設提供人才支持的責任，提高對數據采集、數據分析、信息傳播等方向科研人員的培養力度，合理化設置培養體系，以滿足社會對大數據人才的需求。大數據和公共管理的交叉融合更在于雙方的學科前沿科研成果的融合，號召更多科研人員關注其交叉學科，形成全面系統的學科知識體系。面對突發公共衛生事件時，政府適當運用激勵機制，吸引大數據人才將科學理論應用到實際工作中。

4.5 法制化健全信息監管機制

政府必須依法行政，明確信息公開的范圍和程序，拓寬社會參與途徑，形成可操作性強的突發公共衛生事件的信息管理體系。政府需要做到信息的及時準確發布，暢通信息傳遞的渠道，同時加強信息安全監管。行政機關或授權機構收集而來的醫療信息必須用于預防或控制疫情，不得超范圍使用或傳播。對于侵害國家與個人數據安全的行為，各部門均有監督責任，政府依法采取緊急措施。

5 結語

大數據在突發性公共衛生事件治理中的應用前景廣闊，而關于如何最優程度地將大數據技術嵌入治理之中，本文提出了階段化應對全過程、多元化補充數據、網絡化整合信息、科學化培養人才和法制化監管信息的優化路徑。通過研判即時數據，動態整合，因地施策，使應急決策與救援在黃金應急時效內實現，從而為建設和諧社會、改善人民生活提供幫助。