動物衛生監督執法改革存在的問題與建議

馮安鳳，董同國，朱俊輝

（1.湖北省丹江口市農業綜合執法大隊，湖北 丹江口 442700；2.湖北省丹江口市動物疫病預防控制中心，湖北 丹江口 442700）

2018 年11 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》，各地按照指導意見的要求推進改革的落實。2020 年7 月，經湖北省各市編制管理部門批復，各市（縣級市）組建農業綜合執法大隊，將分散在同級農業農村部門及所屬單位（包括動物衛生監督所）的行政處罰，以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制職能，由整合組建后的農業綜合行政執法隊伍集中行使，以農業農村部門的名義統一執法，同時，撤銷了市動物衛生監督所，人員轉隸到了農業綜合執法大隊［1］。原動物衛生監督所承擔的行政許可（動物及動物產品檢疫）以及病死動物和病害動物產品的無害化處理等日常的行業監管工作未明確分工，原動物衛生監督所人員仍然承擔著動物及動物產品檢疫、無害化處理監管等日常的行業監管工作［2］，這種工作分配在一定程度上限制或影響了農業綜合執法工作的開展，制約了改革的效果提升。

1 原動物衛生監督機構配置情況

原動物衛生監督機構職能配置主要分為兩類：一是法律授權的職責。根據2021 年修訂前的《動物防疫法》規定，負責動物、動物產品的檢疫工作和其他有關動物防疫的監督執法工作。二是委托交辦的任務。受主管部門的委托，承擔獸藥、飼料、生鮮乳等有關畜產品質量安全監督執法職能［3］。

從行政管理的角度看，動物衛生監督機構行使的職權可分為3 種，一是行政許可。負責動物和動物產品檢疫，跨省引進種用、乳用動物及其精液、胚胎、種蛋的檢疫審批。二是監督檢查。負責動物防疫檢疫、養殖環節病死動物無害化處理、動物診療、畜禽屠宰監督檢查；承擔獸藥和飼料生產、經營、使用環節的監督檢查，養殖、屠宰環節的“瘦肉精”等違禁物監督檢查，生鮮乳等有關畜產品質量安全監督檢查。三是行政處罰，負責動物檢疫、防疫等違法案件的執法查處；承擔獸藥、飼料、畜禽屠宰、生鮮乳等有關違法案件的執法查處［4］。

2 動物衛生監督機構體系建設主要成效

隨著現代畜牧業快速發展和人民消費水平不斷提高，動物衛生監督工作發揮的作用日益凸顯［5］，其主要作用表現在4 個方面。

1）保障畜牧業生產安全。嚴格養殖環節的疫病防控和畜牧業投入品監管，對規模化養殖場（戶）進行網格化管理，保障畜牧業生產健康穩定發展。一是強化養殖場的屬地監管機制。遵循“屬地監管為主要，分級監管為次要”的監管原則，對養殖場建立監管分類制度，A 類，質量信譽度好；B 類，有質量信譽度；C 類，質量信譽度一般；D 類，質量信譽度差。對D 類列入黑名單管理，對C 類要加強監管和抽檢，對A、B 類定時監管抽檢。根據經常性的監管抽檢情況調整企業分類級次。加強屬地監管，由各鎮辦處（區）畜牧獸醫服務中心包聯，將基層養殖場的監管工作分配到每個責任個體；由縣級市進行整體指導，各鎮辦處（區）畜牧獸醫服務中心進行具體監管，不定期安排人員到基層養殖場突擊檢查。縣級部門定期整合各鎮辦處（區）畜牧獸醫服務中心上報的信息，綜合剖析各鎮辦處（區）的養殖安全形勢，對于日常監管出現問題、防疫工作未符合標準、逃避免疫接種、未嚴格依循流程處置病死動物的養殖場，強化監管和懲戒力度，并實時跟進處理進程。二是強化養殖場信息網格化管理。信息化時代，養殖場日常管理也要與時俱進，推廣并使用新型養殖場管理軟件（比如湖北智慧獸醫），把日常的防疫接種、消毒殺菌、獸藥使用、飼料購置使用、檢疫申報、無害化處理等一系列工作信息都及時計入到管理系統中，以此督促養殖場設置更具標準性和完善性的信息管理機制。細化來看，網格信息在橫向上可以依循行政管理的層次結構進行細分，把具體的工作任務細化到每一個鎮辦處區；在縱向上可以依循轄區管理原則加以細分，將每一名從業人員的具體職責逐一落實到位、責任細化到個人。然后以網格的方式呈現出來，做到職責分化、任務具體、程序標準、信息明確，基于整體將每一個細節貫徹到位。三是推行養殖場和官方獸醫包聯制度。為切實做到各項監管政策的有效貫徹，在監管工作中推行官方獸醫包聯監管制度，讓獸醫和養殖場進行一對一結對。具體來看，組織縣級獸醫負責包聯A 級養殖場，鎮辦處區獸醫則負責B 和C 級的日常監管工作。各位負責人仔細檢查所負責養殖場的具體情況，全面摸底清查，把養殖的畜禽類型、具體數量、免疫情況等各項信息記錄下來，做到“面面俱到”，同時幫助養殖人員落實好養殖檔案整理事宜。尤其要抓好對養殖場在畜禽養殖、藥物喂服、消毒殺菌、無害化處理等工作的檢查監管，仔細填好監管記錄表，對養殖戶進行養殖技術的指導，助推基層養殖的專業化、集約化進程。

2）保障動物產品質量安全。一是突出抓好動物產地、屠宰檢疫和生豬屠宰監督執法工作。丹江口市依托“湖北省獸醫衛生管理系統”上傳動物檢疫信息，申報、受理、檢疫、出證等全流程可在“智慧獸醫”手機App 操作或查看，從而實現了動物產品質量全過程可追溯、動物檢疫業務全流程受監管。2021 年檢疫畜禽205 萬頭（只），無害化處理病害動物產品及不可食用動物產品24 t。二是強化獸藥、飼料日常監管，組織開展畜牧投入品、抗生素殘留、“瘦肉精”等違禁添加物專項整治工作。三是加大執法工作力度。2021 年查出違反《動物防疫法》《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》等案件共計21件。

3）保障公共衛生安全，嚴把外埠入本市動物及其產品安全［6］。動物與人的傳染病密切相關，70%的動物疫病可以傳染給人類，75%的人類新發傳染病來源于動物。世界上已知的人畜共患病包括病毒病、細菌病、寄生蟲病，還有衣原體病、真菌病等達200 多種，給相關從業人員和消費者帶來嚴重威脅。在動物飼養、屠宰、加工、經營、運輸等各個環節，動物疫病病原微生物對生產經營者的從業人員、最終消費者的人體健康可能會造成危害，也可能傳播到周邊的環境中給公共衛生安全造成危害。加強動物調運監管，嚴格外埠入本市動物及其產品落地監管。對用于屠宰的動物，嚴把入場關，認真執行查證驗物、臨床檢查以及消毒等工作制度；對于繼續飼養的畜禽，落實調運畜禽落地報告制度。對調入畜禽進行隔離、消毒，加強飼養管理，先飲水再喂食，飲水中添加電解多維，做好抗應激反應處理。每1 周進行1次環境消毒，監管30 d，健康無癥狀加強免疫后才可混群飼養。2021 年，外省調入手續齊全的畜禽車輛886 輛，其中豬牛羊23 230 頭（只），禽866 000 羽，畜禽產品2 560 t，有效防范外來動物疫病傳入和人畜共患病發生與傳播風險。

4）保障生態環境安全。黃浦江上游水域漂浮死豬事件發生后，政府出臺了建立健全病死畜禽無害化處理工作長效機制［7］，全面提升了病死畜禽無害化處理工作效率，加強動物疫病防控，保護生態環境，保障食品安全。一是建立運行體系，落實收集處理制度。丹江口市按照“統一收集、集中處理”的要求，建立養殖場（戶）主動報告、鄉鎮統一收集、無害化處理中心統一轉運處理或鄉鎮集中處理的病死動物無害化處理運行體系。以養殖量大小分類，以鄉鎮區域分片，即以18 個基層畜牧獸醫服務中心、6 個規模化養殖場為依托建立了24 個收集點，購置暫存設施設備病死畜禽儲藏冰柜等在收集點進行投放。二是引導社會資本投資。2017 年4 月，引進浙江禾和動物無害化處理有限公司，在丹江口市建立病死畜禽無害化處理收集中心，負責轄區內病死畜禽收集、運輸、儲存等環節無害化收集、處理工作，裝滿凍庫后由運輸病死畜禽的密封車運送到處理中心進行無害化處理，并執行申報、收集、暫存、轉運、處理等監督管理制度。三是加強分散處理體系建設。動物無害化處理有限公司（收集中心）車輛無法到達的偏遠區域（非集中收集處理區）生豬出現死亡，由轄區內的畜牧獸醫服務中心到現場進行監督處理，嚴格按照《病死及病害動物無害化處理技術規范》（農醫發〔2017〕25 號）進行處理，確保有效殺滅病原體，確保清潔安全，不污染環境。

2019 年，丹江口市建立病死畜禽無害化處理監管系統，此系統是涵蓋病死畜禽收集、無害化處理、執法監管等環節的全方位管理平臺。系統投入使用為丹江口市完善病死畜禽無害化處理機制，規范病死畜禽無害化的收集、處理、監管和補助申報受理等工作提供信息化手段，實現了病死畜禽收集、儲存、調運、處理等無害化處理的全程規范運作和全程監管，既防范病死動物流向餐桌，又避免隨意丟棄病死畜禽對環境造成污染，在保障公共衛生安全、食品安全、生態環境安全方面發揮積極作用。2021 年，丹江口市無害化收集處理病死豬16 853 頭。

3 對動物衛生監督執法機構改革的建議

根據丹江口的動物衛生監督執法實踐，建議依據2021 年1 月修訂的《動物防疫法》，按照兩種方案進行動物衛生監督機構改革。

（1）保留動物衛生監督機構，僅負責動物檢疫和日常行業監管，行政處罰權以及與之相關的行政檢查、行政強制職能并入綜合執法機構。

動物衛生監督的日常監管比如檢疫、無害化處理等環節屬于行業管理，與農業綜合執法機構主要行使農業監管工作中的行政處罰環節監管方式不同，可以采取行政許可、政策扶持、市場調控等措施，因而日常行業管理應劃歸動物衛生監督機構。從目前改革情況來看，不同地方、甚至不同領導對監管、執法、處罰職能劃分界定各不相同，認為“監管僅限于處罰”“處罰就是監管的全部”的認識。普遍認為成立農業綜合執法部門后，本部門就沒有監管權了，把各自行業的日常監管也全交有農業綜合執法部門，包辦代替所有的行業監管事務，造成相互配合不主動，存在推諉扯皮現象。

（2）保留動物衛生監督所牌子，加掛于動物疫病預防控制機構，行使檢疫職能和日常管理，行政處罰權并入綜合執法機構。

中國動物疫病預防控制中心是承擔全國動物疫情分析和處理、重大動物疫病防控、畜禽產品質量安全檢測和動物衛生監督等事務的管理機構［8］。主要職責是協助獸醫行政主管部門擬定獸醫、動物防疫檢疫等有關法律、法規和政策建議；受農業農村部委托，承擔全國動物衛生監督的業務指導工作，協助開展重大動物衛生違法案件的調查；組織實施動物及動物產品檢疫。縣級動物疫病預防控制機構加掛動物衛生監督的牌子，行政處罰權并入綜合執法機構，此類改革更容易建立一個權責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的動物衛生監督體系。

4 對動物衛生監督執法工作的建議

動物衛生監督機構體系對動物衛生監督工作發揮了極其重要的作用，動物衛生監督機構體系改革，對于保障畜牧業生產安全、保障動物產品質量安全、保障公共衛生安全、保障生態環境安全方面起到了較大的促進作用。綜合執法體制改革是一個系統工程，既涉及到行政執法主體，涉及到機構和人員，又包含體制和機制、相關行為和規范，需要有系統的思維，綜合統籌的謀劃才能穩妥地進行。畜牧獸醫主管部門應高度重視綜合執法體制改革，應持續關注改革后出現的新情況和新問題，積極向政府領導匯報，與編制部門溝通，維護動物衛生監督執法體制延續和隊伍穩定，實現動物衛生監督管理工作的平穩過渡。

（1）理順執法職責及監管部門職能。理順執法職責和監管部門關系，明確相互之間的行為邊界和具體職責分工，著力解決部門間職責交叉等問題。建立監管部門與農業執法機構相互配合的“檢打聯動”工作機制。加強執法機構與行業管理、技術推廣、檢疫檢驗檢測等其他機構的協作配合，充分發揮各自優勢形成工作合力。建立監管部門與執法機構之間協調運行機制，杜絕出現推諉扯皮現象。不能簡單的認為是“物理疊加”，而應該是復合的“化學反應”，達到“1+1>2”的效果。

（2）加大農業執法隊伍培訓。畜牧獸醫執法涉及畜牧獸醫方面的法律法規、規章制度有近百部，包括動物防疫、檢疫監督、畜牧業、獸藥、飼料、生鮮乳、種畜禽、屠宰管理、獸醫實驗室、疫情應急處置等。畜牧獸醫執法專業性強，沒有長期的專業學習、培訓很難依法履職。機構改革后，執法人員變動較大要對癥施決策：一是加強對執法人員專業知識培訓，定期舉辦執法人員專業知識培訓班，邀請專家授課，或組織執法人員現場培訓、網絡培訓考試、案卷評查、崗位演練等途徑切實提高執法人員的執法能力，提升執法人員綜合素質，做到“會辦案”“敢辦案”，逐步達到“辦好案”“辦鐵案”的水平。打造一支政治信念堅定、業務技能嫻熟、執法行為規范、人民群眾滿意的農業行政執法隊伍。二要嚴格實行執法人員持證上崗和資格管理制度，執法資格考試不合格的，不得從事監督檢查和行政處罰活動。要加大法律專業人員配置比例，提高執法人員政治素質法律素質、業務水平，推進執法人員專職化。