杭州市蕭山區數字化改革激活資源市場、做好耕地質量保護路徑新探

□ 杭州市規劃和自然資源局蕭山分局 俞 淑

耕地的耕作層是糧食生產的物質基礎，是耕地質量最核心的內容。保護好耕地質量不僅有利于鞏固提升糧食產能，保障糧食產量安全，更有利于改善土壤生態質量，保障糧食質量安全，提升人民群眾生活品質。杭州市蕭山區在推進耕地質量保護數字化改革中，以保好耕作層為切入口，探索構建“耕作層銀行”運作機制，聚焦人民群眾和企業基層需求，以保好耕地質量、提供優質產糧好地為核心業務，以保障糧食產量質量安全、提高群眾企業和基層村社獲得感幸福感安全感為最終目標，通過體制機制創新、政策制度供給、業務流程重塑、數據開放共享，建設保好耕地質量多跨協同綜合應用場景，激活耕地耕作層優質表土資源市場，強化對耕地質量的生產能力和生態安全治理，促進耕地質量和生態保護，保障糧食安全，提升生活品質，助推共同富裕。

一、理清耕地質量保護重大需求

開展耕地質量保護數字化改革，是防范化解重大風險的需要。一是防范化解糧食產能低下風險。針對耕作層表土土壤肥力不足、糧食生產能力低下等問題，需要利用優質表土和科學施肥來改良土壤、培肥地力，確保耕地糧食生產能力。二是防范化解糧食質量隱患風險。針對耕地耕作層表土不清潔、存在重金屬污染影響糧食質量安全等問題，需要通過輪作等合理種植改善土壤生態質量，保障糧食質量安全。三是防范化解耕地碳匯減弱風險。針對耕地不當耕種導致有機質含量下降、耕地質量下降、碳排放增加、碳匯能力減弱等問題，需要種養結合，科學施肥和輪作合理種植，增加耕地碳匯能力，促進碳達峰碳中和。

開展耕地質量保護數字化改革，是治理能力現代化的需要。一是要優化耕地生態質量管理。通過理清耕地耕作層表土的養分、污染等耕地生態質量狀況，完善對耕地的生態環境保護職能，建立健全運用大數據等技術手段保好耕作層制度規則，促進耕地質量數據共享服務。二是要開展耕作層資源資產化管理。建立耕作層優質表土生態保護補償制度，對履行耕作層保護義務的權利主體給予合理補償，促進完善自然資源資產有償使用制度。三是要助力落實耕作層剝離再利用制度。目前僅靠行政手段難以落實，需要建立優質表土市場，由實體來運營管理剝離再利用，促進剝離再利用制度的落實。

開展耕地質量保護數字化改革，是人民群眾維護切身權益的需要。一是人民群眾高品質糧食消費需求。人民群眾對富硒米等高品質健康糧食消費需求越來越大，不僅要吃得放心，更要吃得好、吃得健康，想要了解哪塊耕地能種出富硒、富鍺等健康食物，放心預定或選購健康農產品，提升生活品質。二是農民保耕種糧的補償需求。糧食生產事關國家安全，但因其收益較種植經濟作物明顯偏低，無法保障種糧農民和村級收益，需要進行一定的保護補償，種糧農戶需要獲得耕地地力保護補貼，村級組織需要獲得保護耕地以獎代補資金，以彌補其保耕種糧收益損失。三是村社農戶養護優質表土的價值體現。千百年來農民辛勤勞作養護耕作層，提供了糧食安全保障，但其保護行為卻從未得到過肯定和補償，耕作層的資產價值未得到挖掘和顯現，共同富裕實現慢，需要創新制度來體現優質表土價值。

開展耕地質量保護數字化改革，是涉農企業經營和發展的需要。一是企業基層提升產能需求。農業企業、村級股份經濟聯合社等在實施復墾、墾造、耕地提質改造、耕地功能恢復等“百千萬”工程和其他土地整治項目時需要就近解決優質表土來源，以保障耕地質量，鞏固提升糧食產能。二是企業基層增產增收需求。農業企業、村級組織、農戶迫切需要了解耕地土質和健康元素情況，需要得到科學施肥和合理種植建議，以提高糧食產量和糧食質量，促進增產增收。三是企業基層降低成本需求。各類建設用地單位需要了解占用耕地質量情況，測算用地所需占優補優、占水田補水田需支付的補充耕地指標等成本，盡量少占優質耕地，降低用地成本。

二、明確耕地質量保護數字化改革的方法路徑

按照系統分析V 字模型持續迭代，將“業務協同模型和數據共享模型”的方法貫穿到數字化改革促進耕地質量保護的全過程。

一是業務協同模型。以“定準核心業務—確定業務模塊—拆解業務單元—梳理業務事項—確定業務流程—明確協同關系—建立指標體系—匯總數據需求”為路徑，從梳理耕地質量保護核心業務出發，逐層拆解到最具體最基本的事項，并從治理與服務兩個維度加以標識形成業務事項清單，逐一明確支持事項及業務流程的數據指標，實現事項的標準化、數字化，形成可認知、可量化的部門職責體系。

二是數據共享模型。以“形成數據共享清單—完成數據服務對接—實現業務指標協同—完成業務事項集成—完成業務單元集成—完成業務模塊集成—形成業務系統”為路徑，按照數據需求清單，逐項明確數據所在系統與所屬部門，明確數據共享方式與對接接口，加快業務單元、業務模塊的數據定義和系統開發，開發支撐部門職責體系的業務系統。

三是V 字模型持續迭代。以貫徹落實耕地保護基本國策和糧食安全戰略重大決策部署，加強耕地產能質量和生態質量保護等重大任務為核心，推進原有業務協同疊加重大任務，從“一件事”視角，持續迭代原有業務協同模型，建立新的系統集成的業務協同模型。同步推進數據共享模型迭代升級，打造多跨部門多跨場景的保好耕地質量綜合應用，設計“耕作層銀行”標志性應用場景，推動整體智治體系的整體性優化和系統性重塑，促進高質量發展共同富裕示范區建設。

三、設計耕地質量保護的多跨場景

結合上述重大需求分析與方法路徑，從“耕作層銀行”的資產評估、信息服務、存取交易、運輸流通、托管增值、補償付息等業務流程入手，共享自然資源、農業農村、生態環境等部門業務數據，生成保好耕地質量“一本賬”，并從“一件事”視角，持續迭代原有業務協同模型并同步推進數據共享模型迭代升級，構建多跨協同的全鏈條閉環管理應用場景。具體見“耕作層銀行”業務流程模塊設計示意圖。

▲“耕作層銀行”業務流程模塊設計示意圖

資產評估模塊主要通過整合自然資源部門、農業農村部門和生態環境部門的永久基本農田、糧食生產功能區、高標準農田、土地質量地質調查、耕地質量等別更新等業務數據，分析區域內規模化糧食生產重點區塊、糧食產能、水田規模以及土質評價和富硒富鍺土情況，生成產糧好地資產評估、優質表土資產評估等耕作層銀行資產的耕地質量“一本賬”。

信息服務模塊主要通過耕地質量“一本賬”疊加耕地產能質量建設空間數據，分析提供優質表土利用需求信息，方便占用耕地單位就近找到耕作層消納利用場地，促進用地單位履行耕作層剝離義務；疊加用地審批空間數據分析提供優質表土剝離供應信息，滿足基層鎮村土地整治保護提升耕地耕作層質量需求；疊加耕地種植空間數據，分析提供產糧好地耕地以獎代補資金分級標準信息等，提高基層村社保護耕地和糧食種植積極性；分析提供富硒富鍺健康糧食產地信息服務，幫助農業企業和村社農戶提升農產品價值促進增收，提升人民群眾生活品質；分析提供建設占用耕作層優質表土補償成本信息服務，促使建設用地單位少占優質耕地優質表土減少用地成本等。

存取交易模塊包括耕作層優質表土生態保護補償交易（用地單位支付表土權屬單位優質表土生態保護補償金，優質表土歸由以國有平臺公司為運營實體的耕作層銀行進行運營）、供需表土信息精準匹配（銀行為剝離表土自動就近尋找利用場地，節約運輸成本）和耕作層優質表土剝離儲存（暫無匹配利用場地的優質表土儲存到耕作層銀行運營實體場地）等。

運輸流通模塊包括耕作層優質表土運輸流通（由耕作層銀行運營實體辦理表土消納、運輸等相關手續完成運輸）和產糧好地整治用土（旱改水、耕地質量等級提升、“百千萬”畝方永久基本農田集中連片整治和高標準農田等耕地糧食產能質量建設土地整治項目工程使用優質表土）。

托管增值模塊包括大田托管有償使用（基層村社將連片耕地流轉后集中租賃給農業企業如耕作層銀行運營實體經營，由銀行每年支付村社租賃資金）、種養結合改善土質（耕作層銀行運營實體對富硒富鍺等優質表土種植健康糧食開展多種經營，充分發揮優質表土資產經濟效益）、多種經營增收促富（農業企業如耕作層銀行運營公司、基層村社、農戶通過測土配方科學施肥、輪作選種合理種植等，種養結合提升土壤肥力、改善耕作層表土質量，提升耕作層表土價值，增強耕地生態功能）等。

補償付息模塊包括村級組織保護耕地以獎代補資金在線申領（基層鎮村耕地耕作層未破壞，且種植糧食作物或糧與非糧輪作的，每年可以在線領取保護耕地以獎代補資金）、耕地地力保護補貼發放、優質表土再利用財政補助（利用優質表土進行土地整治的，財政按新增耕地數量或水田規模給予補助）等。

四、推進耕地質量保護的重大改革

在體制機制創新上，創新構建保好耕地質量的多跨協同耕地保護信息共享和工作協同機制，通過“耕作層銀行”運作，全程監管表土流向、精準匹配表土供需、培育完善表土市場、產糧好地良土良用，促進保障國家糧食安全制度政策完善，促進市場經濟體制完善。

在政策制度供給上，一是探索建立耕作層剝離和再利用管理辦法，建立一套耕作層優質表土全程監管的閉環管理制度，加大耕地質量保護和提升土地整治項目利用優質表土的財政補助，強化優質表土保護利用，促進耕地質量保護提升。二是探索建立優質表土生態保護補償制度，由建設占用耕地單位向優質表土權屬單位支付生態保護補償金，完善反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的自然資源資產有償使用制度，對履行耕地質量保護義務的權利主體給予合理補償。三是完善耕地保護補償政策，突出對永久基本農田、糧食生產功能區等優質產糧耕地的補償，突出對糧食種植的補償，加大耕地地力保護補貼，讓保障糧食產量質量安全的優質耕地保護者多獲補償多得利。

在業務流程重塑上，建立協同高效的耕地質量保護全流程動態監測監管業務流程，實現精密監督、精細管理和精益服務。參考銀行運作模式，重塑耕作層這一保好耕地質量的核心資源要素保護的業務流程，實行資產評估、信息服務、儲備存放、交易流通、托管增值、補償付息的全流程閉環管理。

在數據開放安全上，依托一體化智能化公共數據平臺，利用“空間碼”賦能多元數據關聯融合，橫向打通部門數據壁壘，縱向實現數據貫通，同時擴大相關數據的共享應用，做好數據安全保障。