以ABO 協同社會資本運作鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程模式探析

□ 浙江省振興鄉村建設投資發展集團有限公司 樓 佳

2018 年，浙江省在全省范圍內啟動實施鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程，截至2020 年底，浙江省共實施了603 個鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程，涉及2680 個行政村，面積約1951 萬畝，預計總投資約2157 億元。同時，到2025 年，計劃完成500 個鄉村全域土地綜合整治與生態修復省級工程。隨著鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程的不斷推進，按照項目資金來源分類，主要分為政府財政專項資金和社會資本參與兩種，其中以ABO 協同社會資本合作模式運作鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程逐漸受到各級政府、村集體、企業等主體的認可。本文擬通過以ABO 協同社會資本合作模式運作鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程的視角，剖析該模式在實踐過程中的特點與作用，并提出相關優化建議。

一、ABO 模式的內涵、流程及特點

（一）ABO模式內涵及其創新

ABO 模式是指在當地政府的授權下，由開發建設主管部門將區域土地整理、基礎建設等社會公共服務項目業主職責，授權委托至國資公司或社會資本方企業，并以特許經營形式加以實施，同時支付授權運營費用的合作開發模式。主要有三個核心環節，即授權（Authorize）－建設（Build）－運營（Operate）。

在ABO 模式下授權對象一般為地方具有較強資源整合能力的國資公司或其他屬地國企，政府與授權對象之間通過簽署相關授權經營協議厘清政企關系，采用ABO 模式實施的項目類型一般具備“大公益，小經營”的特點。在實際操作中，ABO模式主要應用于片區開發類項目。

ABO 協同社會資本合作模式是指以ABO 為基礎，同時進一步引入社會資本力量，實現授權開發的地方國資公司與社會資本強強聯合。該模式為ABO 的創新模式，可以有效解決ABO 模式中出現的政企不分、回報不明等問題，最終實現項目的高效、快速、專業發展。

（二）ABO創新模式參與全域項目的流程

ABO 創新模式流程為：村集體作為授權主體授權地方國資平臺公司作為項目實施主體，通過公開招標的方式引入社會資本和EPC 方，共同開發項目的過程。具體見ABO創新模式流程圖。

▲ABO創新模式流程圖

（三）ABO創新模式參與全域項目的主要特點

以ABO 協同社會資本合作模式參與全域項目主要包含三個方面的特點。一是社會資本充分參與。通過充分挖掘項目商業價值、建立主要依靠市場的投資回報機制，為社會資本參與鄉村建設項目構建了一條科學的通道。二是授權主體清晰，基層工作積極性高。村集體通過授權，委托地方國企開發建設項目，在項目區域范圍內，實施資源盤活、生態修復、基礎設施配套等建設內容，并通過交易增減掛鉤節余指標等形式，獲得項目建設資金，并對搬遷農戶進行適當經濟補償，充分調動了基層的工作積極性。三是頂層設計方向正確，模式創新邏輯合規。2019 年，經推進新型城鎮化工作部際聯席會議審議通過的《關于印發<2019 年新型城鎮化建設重點任務>的通知》指出，要創建一批城鄉融合典型項目，鼓勵經營性與公益性項目綜合體立項，促進資金平衡、金融支持和市場化運作，推進城鄉要素跨界配置和產業有機融合。

二、ABO 創新模式發揮的主要作用

（一）拓展了社會資本參與鄉村建設新路徑

農村具有廣大的發展空間和發展潛力，隨著農村一二三產業融合發展和新型基礎設施建設需求的增加，社會資本投入農業農村的領域不斷拓展，由種養業、休閑觀光農業等方面向農村資產盤活、生態修復、基礎設施建設等領域拓展，農業產業鏈不斷延伸。從目前來看，以全域項目為代表的農村資產盤活類鄉村建設項目，仍以政府財政資金作為主導，社會資本參與全域項目的力度仍然較小。從村集體授權，地方國企主導，引進社會資本參與全域項目的ABO 創新模式，為社會資本參與搭建了一條通道，拓展了社會資本參與鄉村建設的新路徑。

（二）地方國企深度參與，取長補短共同成長

地方國企根據村集體授權，全過程參與項目的融資、建設、運營，已遠超城投公司傳統業務模式，自身很難做到項目統籌開展。通過ABO 模式引進社會資本和EPC 主體共同謀劃，綜合社會資本的資金優勢、EPC 單位的技術力量和地方國企平臺的政策支持，取長補短使得由過去政府財政支持變為雙方依照項目合同約定付款，使雙方各取所需，共同成長。

（三）前后端統籌謀劃，產業導入助力鄉村振興

現有全域項目在解決耕地碎片化、建設用地粗放和生態環境退化等問題中取得了明顯的成效。但由于受到疫情影響，農業產業盈利能力弱，周期長等原因，在項目區域范圍內導入現代農業、休閑、文旅等產業業態較少。ABO 模式為全鏈式開發鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程項目搭建了前端資金，中端建設，后端產業導入統籌謀劃的平臺，將前、中端的盈利點部分讓利于后端的產業運營，增強地方政府的農業產業招商能力，進而助力鄉村振興。

三、建議

（一）擴大ABO創新模式參與全域項目的覆蓋面

轉變傳統政府財政資金投資全域項目的工作思路，鼓勵社會資本通過ABO 創新模式參與全域項目，用好相關政策，按照“誰投資，誰受益”的原則，挖掘地域特色潛力和政策紅利，吸引社會資本參與。同時，在符合用地政策的前提下，鼓勵社會資本從事現代農業、旅游、康養等產業開發，對達到一定規模的社會主體予以政策傾斜。

（二）加強政策頂層設計，引導社會資本積極參與

政府和社會資本共同開展全域項目，有利于拓寬社會資本投資渠道，增強地區經濟增長內生動力，促進投資主體多元化，擴大就業和減輕地方財政負擔。建議政府加強頂層設計，研究市場化方式推進全域項目的政策紅利，探索通過指標收購、生態補償、運營管護、配套產業用地等方式，引進社會資本參與。同時建議地方政府和社會資本共同謀劃，采用“融資+工程總承包”“工程總承包+后續運營”“融資+工程總承包+后續運營”等一體化推進方式，充分發揮地方投資平臺投融資、資本運作和產業發展等優勢，提高工程實施效率和建設質量。

（三）統籌兼顧，預留鄉村產業發展空間

通過建設用地復墾、墾造耕地、旱地改水田、耕地質量提升等一系列土地整治工程，實現區域內指標的騰挪轉換，其中，形成的增減掛鉤等指標，需要兼顧城市與農村的要素等價交換。探索“綠水青山”向“金山銀山”轉變的市場化路徑，加強創新政策支持力度，用市場化的方式引導發達地區和社會資本加大對鄉村全域土地綜合整治和生態修復工程的資金投入。