不能以農(nóng)村宅基地審批為由修改“三調(diào)”成果

□ 朱迪

案 情

不久前，某市自然資源主管部門接到該市某村村民覃先生提出的修改該村第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）成果中耕地圖斑類型的書面請(qǐng)求。村民怎么會(huì)對(duì)作為重大國情國力調(diào)查的“三調(diào)”成果有異議？該市自然資源主管部門負(fù)責(zé)信訪事項(xiàng)的工作人員經(jīng)過多方了解后才明白事情的原由。覃先生家中8 口人都居住在村里的老屋中，覃先生于2022 年結(jié)婚分戶后，就不便與父親和兄弟姐妹擠在老屋共同生活。為改變自身居住條件，經(jīng)該村村委同意后，覃先生到所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)綜合服務(wù)中心申請(qǐng)農(nóng)村宅基地。對(duì)于覃先生的申請(qǐng)，農(nóng)房審批承辦人員答復(fù)：目前“三調(diào)”成果已經(jīng)啟用，其擬申請(qǐng)的農(nóng)村宅基地位置地類為耕地，不能批準(zhǔn)宅基地使用申請(qǐng)，并建議其到市自然資源主管部門將選址范圍內(nèi)的耕地改為其他地類才能通過審批。這也就出現(xiàn)了本文開頭覃先生要求修改“三調(diào)”成果的一幕。那么，“三調(diào)”成果能不能修改？修改了圖斑類型的宅基地建設(shè)申請(qǐng)能否通過審批？

分 歧

“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果客觀地反映了國土利用狀況，也反映了耕地保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等方面存在問題，各相關(guān)領(lǐng)域在對(duì)“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果應(yīng)用中，時(shí)有調(diào)整成果以適應(yīng)其管理需求的提法出現(xiàn)，其原因是沒有準(zhǔn)確理解國家對(duì)調(diào)查真實(shí)性的要求。

覃先生認(rèn)為，2020 年年底，他將擬申請(qǐng)宅基地所在位置推平，之后一直沒有耕種，就不能算是耕地，市自然資源主管部門如果能按鄉(xiāng)村建設(shè)綜合服務(wù)中心要求，將對(duì)應(yīng)“三調(diào)”地類改為建設(shè)用地，他申請(qǐng)的宅基地就能順利通過審批，希望市自然資源主管部門能予以辦理。

鄉(xiāng)村建設(shè)綜合服務(wù)中心認(rèn)為，中心承接了自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門委托的農(nóng)宅建設(shè)審批職能，上級(jí)部門要求新批農(nóng)宅要充分利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和未利用地，不得占用耕地建住宅。通過在該省農(nóng)宅建設(shè)審批系統(tǒng)中核查，覃先生宅基地選址占用到耕地，因覃先生又不愿意修改選址，就想著找自然資源主管部門修改“三調(diào)”成果，并希望通過系統(tǒng)審查。

市自然資源主管部門認(rèn)為，新《土地管理法》實(shí)施后，農(nóng)宅建設(shè)審批管理部門明確為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。該省進(jìn)行農(nóng)宅審批改革時(shí)將審批權(quán)限下放鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府承擔(dān)，基層審批部門對(duì)于農(nóng)宅用地審批相關(guān)業(yè)務(wù)理解出現(xiàn)與《土地管理法》等法律法規(guī)不一致的地方時(shí)，應(yīng)由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進(jìn)行指導(dǎo)。該市的“三調(diào)”成果已經(jīng)省、國家核查入庫，相關(guān)成果任何部門都不能隨意修改。覃先生的訴求，自然資源主管部門不能支持。

市農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門認(rèn)為，農(nóng)宅建設(shè)審批系統(tǒng)是省自然資源廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合建設(shè)并批準(zhǔn)使用的，其中的地類數(shù)據(jù)來源于自然資源主管部門，基層工作人員在農(nóng)宅建設(shè)審批時(shí)遇到地類問題應(yīng)由自然資源主管部門負(fù)責(zé)解決。

分 析

實(shí)踐中出現(xiàn)這樣的問題，原因在于對(duì)“三調(diào)”成果與農(nóng)宅建設(shè)審批關(guān)系的理解存在誤區(qū)，誤認(rèn)為“三調(diào)”的地類可以根據(jù)需要隨意修改，誤認(rèn)為地類不是耕地的可隨意占用。如何消除這些誤區(qū)，需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析理解。

首先，“三調(diào)”成果不能隨意修改。

“三調(diào)”是重大國情國力調(diào)查，也是國家制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略規(guī)劃、重要政策舉措的基本依據(jù)。調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確是“三調(diào)”的生命線。自然資源部反復(fù)強(qiáng)調(diào)“對(duì)調(diào)查真實(shí)性毫不動(dòng)搖，寸步不讓，虛報(bào)嚴(yán)懲”。為確保“三調(diào)”數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)第三次全國國土調(diào)查質(zhì)量管理保證調(diào)查數(shù)據(jù)真實(shí)性的通知》，強(qiáng)調(diào)要保證調(diào)查數(shù)據(jù)真實(shí)性，對(duì)存在擅自修改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)，偽造、篡改調(diào)查成果，編造虛假數(shù)據(jù)，提供虛假調(diào)查資料等行為的，要依據(jù)《統(tǒng)計(jì)法》《土地調(diào)查條例》《統(tǒng)計(jì)違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》《土地調(diào)查條例實(shí)施辦法》等有關(guān)規(guī)定，移交有權(quán)處理的機(jī)關(guān)，對(duì)責(zé)任單位有關(guān)人員或直接責(zé)任人依法依規(guī)給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。“三調(diào)”之后，實(shí)地地類確有變化的，可在年度國土變更調(diào)查據(jù)實(shí)調(diào)查后變更。不能因?yàn)檫`規(guī)審批農(nóng)宅等原因纂改“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果。

本案中，市自然資源主管部門通過核實(shí)該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的調(diào)查時(shí)點(diǎn)影像、外業(yè)舉證照片、省級(jí)核查記錄等調(diào)查資料，證實(shí)覃先生宅基地選址范圍的土地在2020 年之前主要用于種植玉米和木薯。調(diào)查人員根據(jù)土地種植情況、土壤條件、灌溉條件等綜合判斷其為地類旱地，完全符合“三調(diào)”技術(shù)規(guī)程。覃先生提出的修改地類訴求沒有依據(jù)，鄉(xiāng)村建設(shè)綜合服務(wù)中心要求修改“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果作為農(nóng)宅建設(shè)審批前提的做法也不符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

其次，農(nóng)村宅基地履行審批手續(xù)可使用耕地。

為解決農(nóng)村宅基地申請(qǐng)難、審批難的問題，新《土地管理法》將農(nóng)村宅基地審批權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但相關(guān)審批規(guī)則并沒有進(jìn)行大幅調(diào)整，依據(jù)新《土地管理法》第六十二條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)……農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)……”以及第四十四條“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)……”的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村宅基地可以使用包括耕地在內(nèi)的農(nóng)用地，前提是要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

在實(shí)踐中，各地制定的農(nóng)村宅基地審批管理辦法，對(duì)不予批準(zhǔn)宅基地的情形，并未增加此項(xiàng)內(nèi)容。可見在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層審批機(jī)構(gòu)實(shí)施農(nóng)村宅基地審批時(shí)，不能以農(nóng)村宅基地選址占用到了耕地，作為不予批準(zhǔn)宅基地的理由。

本案中，市自然資源管理部門核實(shí)了該省印發(fā)的農(nóng)村宅基地審批管理辦法，也沒有涉及占用耕地不予批準(zhǔn)宅基地的規(guī)定，而是要求盡量選擇村內(nèi)空閑地。鄉(xiāng)村建設(shè)綜合服務(wù)中心以覃先生農(nóng)村宅基地選址占用到了耕地，不予批準(zhǔn)宅基地的做法，與新《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定不符。

最后，原為耕地更須落實(shí)“占補(bǔ)平衡”。

在農(nóng)村宅基地審批中，對(duì)“三調(diào)”成果啟用最為普遍的誤解是：“三調(diào)”成果啟用后，只要是“三調(diào)”地類為建設(shè)用地的土地，就可直接批準(zhǔn)用于建設(shè)。為此，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》，要求自2022 年4 月15日起，建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批的地類要以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準(zhǔn)。在確保地類真實(shí)性的前提下，應(yīng)綜合考慮地類來源的合理、合法性。同時(shí)，現(xiàn)狀為建設(shè)用地的，根據(jù)其來源合法性進(jìn)行分類處理。有合法來源的，按照建設(shè)用地地類報(bào)批；無合法來源的，按照建設(shè)占用時(shí)調(diào)查的實(shí)際地類報(bào)批，地類為耕地的，應(yīng)依法落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”。簡言之，即便農(nóng)村宅基地選址涉及“三調(diào)”地類是建設(shè)用地，如果“三調(diào)”之前是耕地，且沒有合法的建設(shè)用地手續(xù)，還是要履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地報(bào)批程序，并同時(shí)辦理耕地占補(bǔ)平衡手續(xù)。

本案中，覃先生擬選址范圍在“三調(diào)”之前一直是耕地，且覃先生2020年底推平土地打地基，也未辦理合法手續(xù)，即便選址范圍的“三調(diào)”地類是建設(shè)用地，覃先生申請(qǐng)農(nóng)村宅基地審批，也依然要辦理耕地“占補(bǔ)平衡”、農(nóng)轉(zhuǎn)用等相關(guān)手續(xù)。

在國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計(jì)局于2021 年8 月26日聯(lián)合發(fā)布《第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》之后，“三調(diào)”成果逐步在國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保建設(shè)等領(lǐng)域應(yīng)用，由于“三調(diào)”是遵循實(shí)事求是、以現(xiàn)狀認(rèn)定地類的原則進(jìn)行調(diào)查，其成果必然會(huì)真實(shí)反映出某些領(lǐng)域管理中存在的問題。然而在農(nóng)村宅基地審批的實(shí)踐中，要解決此類歷史遺留形成的分歧與沖突，須在《關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》明確的處置規(guī)則基礎(chǔ)上，依法依規(guī)履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的報(bào)批、耕地“占補(bǔ)平衡”等涉及農(nóng)村宅基地審批的相關(guān)手續(xù)。農(nóng)村宅基地審批是與自然資源管理領(lǐng)域高度相關(guān)的工作，雖然在農(nóng)宅審批制度改革后，轉(zhuǎn)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)，要確保農(nóng)村宅基地審批的職能“接得住、接得穩(wěn)、接得好”，就要理順農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地審批的專項(xiàng)培訓(xùn)，提升基層審批機(jī)構(gòu)的自然資源管理相關(guān)專業(yè)素質(zhì)。這需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等相關(guān)主管部門的共同努力、通力協(xié)作。