法治政府建設及其績效評價體系

彭斗超，蔡 磊，汪建寶，吳 昊，寧金玉

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1 法治政府概述

“法治”一詞在中國古代法家的史籍中最早出現，但與法家的“君王用法律法規整治臣民和群眾”的核心理念不同，當代“法治”就是指“法律的治理”。

1.1 法治政府的含義

法治政府是法制的關鍵構成部分，學界普遍認為，法制不但代表著政府部門務必保護和實行法律和紀律，政府部門自身也務必聽從法律標準，自身不可以忽視法律或根據胡自己的要求制定法律。與法律和司法部門對比，政府部門的個人行為普遍、形式多樣，面向廣大群眾，具備延續性、自覺性、操作靈活性等特性，假如政府部門權力喪失牽制，則等同于“千里之堤毀于蟻穴”。可是，對政府部門權力的牽制絕非易事。因此，基本建設法治政府變成社會發展的理想之一[1]。

1.2 法治政府的發展歷程

在我國也是如此，法治政府的發展經歷過以下階段。解放初期，國家制定了具備臨時憲法特性的《中國人民政治協商會議共同綱領》和其他一系列法律和法案。1954 年第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》和之后建立的有關法律規定了國家政治體制的基本結構，建立了國家法律的基本準則。1993 年，黨的十四屆三中全會明確提出：“各個政府部門都需要依法行政，依法辦事。”1996 年，八屆人大第四次會議提到了“依法治國，建設社會主義法制國家”的設想。1997 年黨的十五大明確指出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的偉大旗幟。1999 年，九屆人大第二次大會根據憲法修正案，在我國憲法中提高了“我國推行依法治國，建設社會主義法治國家”的要求，同一年國務院辦公廳發布了深入推進依法行政的決策。2002 年黨的十六大匯報明確提出“依法治國是黨帶領人民政治國家的基本方略。”2004 年國務院辦公廳明確提出深入推進法律行政部門規劃綱要，用10 年以內的時間，基本上完成法治政府基本建設總體目標。2007年，黨的十七大匯報規定法治政府基本建設獲得新的實際效果。2008 年，國務院發布《關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發〔2008〕17 號），進一步加速法治政府基本建設過程。

1.3 法治政府的主要含義

法治政府的主要含義是依法行政。除此之外，還包含下列原則：①行政合理性原則。換句話說，行政機關的個人行為務必在正規的條件下有效。換句話說，行政機關的行政處罰程序，務必公平公正、有效、適度和適當。②信賴維護原則。中國公民、法定代表人或其他組織信賴行政機關及管理方法活動計劃自身的個人行為，項目投資一定花費后，前面一種造成信賴的權益，行政機關這時不可任意更改有關損害或方案。③程序正當原則。換句話說，所有人都無法成為自身案子的法官，在接受懲罰以前，務必保證其還有機會參加公平的聽證會或聽取他人建議。

2 現階段法治政府基本建設面臨的挑戰

2.1 社會矛盾大幅度提升，對政府和社會整治明確提出了新的挑戰

在我國正處在社會經濟迅速進步和社會調整期，社會矛盾大幅度提升，分歧的主要表現形式也在部分社會事件中顯著體現。利用互聯網、微博、blog、手機信息等新聞媒介來表達合理訴求的頻率也開始慢慢提升，這也成為現階段政府在推動法治政府基本建設流程中面臨的一大難點。假如產生社會矛盾，在操作過程中過于依靠行政手段，忽略法治方式。結果，結果現在很多非常尖銳復雜的社會問題和矛盾都要依靠行政方式來解決。從某種程度上說，這也是一種人們執政的主要表現。因此，黨的十八大匯報注重“更為高度重視法治在國家治理和社會管理方法中的主要功效，黨員干部要應用法治邏輯思維和法治方法改革創新，推動發展，解決矛盾，長期保持工作能力”。十八屆四中全會明確指出了“維護群眾利益，提高解決社會矛盾的法律權威影響力”。需要注意的是，不依靠法治往往是不行的。過多依靠人們執政和行政部門方法的最后結果，就是法治的后退，即影響了我國法治的權威性和統一性，從源頭上影響了普通公民的合法權利。

因此，現階段推動依法執政、基本建設法治政府的最大的考驗，是如何預防和降低這種社會矛盾。因為社會矛盾發生的次數越來越多，問題越來越繁雜，處理變得越來越艱難。假如政府不能從容應對，尤其是無法從源頭上解決這種分歧，那么政府的崗位職責就不能充分地履行。社會矛盾必須根據法治方式來處理，政府應當根據公平合理的現行政策、科學合理民主化的管理決策、合情合理的行政部門對策和行政主體，從源頭上降低社會矛盾的產生。假如政府能嚴格依法執政，就能從源頭上降低社會矛盾，從源頭上處理，消除社會矛盾。

2.2 社會價值觀念各種各樣

隨著公民自主觀念提升及維權觀念提高，對推動法治政府基本建設提出了新的挑戰，在價值觀念多樣化、多元化的大背景下，有兩個方向的轉變。普通百姓公民觀念提升，公民維權熱情的過度提升。與以往不同，普通百姓不再忍氣吞聲，當權利受到侵犯，人們會明確提出自己的想法，并在合理范圍內爭取更多的利益。

如今，民眾的自主權、表述權、參與權、民主權利觀念有所提升，但自律意識、責任意識、社會使命感卻沒有得到明顯的提高。社會價值觀念多種多樣，變幻無常，非常容易造成社會消極心態。普通百姓的生活富裕了，經濟發展標準的提高并不代表著人民的滿足感提升。再加上經濟發展形成的貧富差距，可能會導致部分市民對現狀的不滿，繼而產生社會矛盾。從某種程度上說，公民觀念的提升將推動我國的法治和社會發展。客觀依規維權的公民，毫無疑問是良好公民。因此，我們應當適當加以引導，使其理性表達自己的訴求，具體指導和鼓勵他們，而非粗暴的抑制他們。因此，政府務必采用強有力對策防范和解決這類社會的不穩定。社會現行政策務必公平合理，管理決策務必有效，政府執法務必公平公正公開。

2.3 新起新聞媒體的迅速發展給法治政府建設產生的挑戰

據調查，現階段在我國移動用戶有10 億人，網友有6 億人，微博用戶有5 億人，微信客戶也超出3 億人。當代新聞媒體的大量應用，給政府管理產生了很大的干擾和挑戰。新聞媒體對政府的輿論監督，相比別的監管方式力度要強得多，同時直接、迅速。對高官本人的監管實際效果尤其顯著。這對政府推動依法執政，建設法治政府明確提出了更高的要求。

3 科學合理績效評價管理體系對基本建設法制政府的實際意義

在合理的績效評價全過程中，要保持對政府員工績效的細化點評，務必明確各單位的義務，才可以確保人力資源高效率。依據政府發展戰略分派和績效評價，分解政府的發展戰略。通過政府績效評價指數值的持續細分化，政府的發展戰略也越來越容易確立和量化分析。同時，政府員工的崗位職責和績效總體目標也變得越來越清晰[2]。

根據合理的績效評價，可以長期保持職工工作規劃和政府發展戰略的一致性。假如政府發展戰略產生變化，績效評價指數值也隨之調節，最后政府的發展戰略才能保證完成，政府的生產效率也將相對地產生變化。在搭建政治績效評價系統時，應當明白，績效評價指標并不是考量績效的因素構成。如果僅僅是為了更好地考量和管理，但如果只是為了衡量可控部分來評價政府活動內外因的影響，那么評價方法就務必清除外界要素對績效評價的影響。這類點評結果就較為公平公正。績效評價結果下來后，政府管理人員可以根據績效評價指標，對有關部門和技術人員的工作績效考核有一定的掌握，能夠更好地推動有關工作[3]。

4 創建科學合理的績效評價指標體系，加強法治政府基本建設的具體辦法

4.1 選擇績效評價指標

政治績效評價指標的選擇尤為重要。政府在搭建政治績效評價指標的歷程中，常常欠缺清晰地思路，不清楚應該從在哪幾個方面，尋找適宜的政治績效評價指標。為了更好地使政治績效評價指標更為合理，在制訂績效評價指標時需要遵循SMART 的標準。S 意味著是主要的（specific），“實際”關鍵就是指政府在對職工開展績效評價時，可以用標值考量績效管理中所需的一些業務流程指標。M 是可檢測的，“可測量的”可以用實際的數據量化分析與績效評價有關的指標。A 意味著可完成（attainable）就是指在績效評價全過程中，根據合理的方式得到必須點評的績效考核指標，并保證設置的總體目標是有效的。r 意味著實際，績效考核指標并不是間接性的，反而是可以同時觀察的。t 意味著期限，代表著進行有關績效考評有時間限定。制訂科學合理的功績點評指標后，對政府的法制建設十分有協助。另一方面，政府可以吸取經驗，無論是別的政府的經歷或是海外的工作經驗，引進優秀合理的政治績效評價指標，都可以充足掌握本地政府的具體發展狀況，找到影響政府發展方向的要素，進一步分解這種要素，生成政府績效評價指標。另一方面，政府可以根據最后發展戰略和方案合理分解，具體分析各部份的影響因素，根據剖析找到行得通的績效評價指標，依據公司員工的不同崗位職責區劃不同的指標，讓指標的劃分更有目的性，更易于讓職工接納，更能激起職工的工作熱情，才可以加強政府的法制建設，提高政府的管理能力。

4.2 確立各單位的崗位職責

政治績效評價指標的建立要加強對單位、崗位職責的明確，政府績效評價指標的進一步分解要依據單位的崗位職責來明確。根據工作分析，政府可以確立每個層次的職責，將政府績效評價指標分離，以融合個人規劃、單位總體目標和機構總體目標。另一方面，依據政府制訂的績效考核指標，作為單位或員工的績效考核指標，在監管流程中，政府可以依據具體情況的必須適度引進工作能力指標和心態指標。此外，為了更好地加強政府的法制建設，政府各個部門其他溝通交流也很重要。領導者要及時掌握下屬的運行情況，傳遞政府的有關信息，對職工實現合理有效的監管和管理，制訂有關標準，大力加強法制政府的基本建設。

4.3 績效評價指標的適應能力

政府的企業戰略管理總體目標，伴隨著政府，面臨的環境因素和標準的變動而轉變，政府的公共性點評評價指標，也需要依據政府的發展戰略調節而調整。有關總體目標績效考評者可以依據政府發展規定，適度清除對政府發展奉獻較小的指標指數值，引進新的關鍵指標指數值，使政府績效考核查驗系統軟件與政府的真實運作情況相一致。與此同時，政府要加強員工的專業技能、政府法制建設觀念的培養，還需要加強績效流程管理。這提高自身的績效水準和總體目標的完成有很大的協助。此外，政府可以根據績效考核結果獲得一定的意見反饋，使政府工作員清晰地了解將來努力的方向，依據具體情況，持續更新靜態數據點評指標，有益于法制政府的基本建設。

5 結語

在法制政府基本建設流程中，政府績效評價是現階段法制政府基本建設的重要環節之一。在具體政府績效評價中，需從政府績效評價的結果和滿意率導向性、法制政府績效評價、人民對行為主體和法規公平正義的使用價值需求、法制政府績效評價的驅動力體制等三個層面，最大限度地充分發揮績效考核管理在法制政府基本建設中的作用。