公路PPP項目招投標管理機制的創新研究

孫 超

（貴州路橋集團有限公司,貴州 貴陽 550001）

0 引言

市場建設的日益迅速，為提升社會資本的影響力，參照《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》標準總結資金使用、回收、運營以及風險問題。通過不斷優化重點領域的融資機制模式，鼓勵社會相關人員解決項目管理不完善機制，創新投資、資金使用機制，思考資金應用、購買、股權分配的要求，并與政府、企業建立合作關系，提高項目開發、建設、應用的有效性。

1 PPP模式的內涵及特點

1.1 內涵

公路PPP模式主要包括公路工程項目建設、項目運營以及資金的移交過程，通過構建起公共與私人伙伴的合作關系，明確符合標準的公路項目融資模式，認知BOT、TOT、DBFO等項目的轉讓條件，確保公共、私人部門的公共產品及相關服務符合相關標準。目前，國內公路PPP模式具有相對穩定的地位，做好公路項目法律文本、合同資料、投資方案的設計，滿足經濟貿易和“走出去”的目的。

1.2 公路工程項目應用特點

PPP投資模式最大特點是轉變企業本身的定位，通過調換施工、投資方的定位，明確政府、責任分擔者、合作者的核心地位，可凸顯出PPP項目投資地位的社會價值[1]。公路工程項目應用特點如下：

（1）公路工程招投標管理期間合理使用社會資源，了解PPP項目投資過程使用的金融杠桿。

（2）重視與合作伙伴的交流，通過做好與政府部門的溝通，發揮出公路施工企業本身優勢，可提高項目管理的有效性。

（3）目前公路PPP項目缺乏統一化的運行方式，核心法律不系統，項目運營時間較長，時間最短為5年，缺乏完整的項目管理機制，如：無法全面、系統地應對不穩定因素，提升整體公路工程項目風險發生概率。因此，做好核心項目的分析、評估、識別和管理工作，側重展開項目借鑒工作，再從政府、地方發展、公共財政收入角度評估PPP支出的綜合情況，避免盲目消費或沖動投資問題。

2 現階段公路工程PPP項目招投標過程存在問題

2.1 溝通不全面

公路工程招投標過程須企業、社會、政府部門做好信息溝通與交互，保障PPP項目穩定運營的基礎上鞏固項目主體利益。招投標過程中，部分項目的利益、權責分配不合理，導致項目本身影響力、關注度較低，致使項目與預期計劃出現脫節問題，導致資源浪費。

2.2 招投標技術文件不系統

PPP項目技術文件中主要包括工程重要技術、投資方向、管理項目、管理中心等項目管理職能，通過保障業主的核心利益，再對項目展開有效、可靠的監管。基于傳統管理模式的限制下，諸多PPP項目文件編制會受到傳統管理方法、管理理念的影響，無法全面關注投融資的重要屬性，影響PPP項目周期本身的優勢及特點[2]。

2.3 責任人缺乏管理理念

現階段PPP項目發展較為迅速，公路工程項目發展時間較短，導致項目招標人無法參照翔實的管理措施、管理內容、管理技術，限制了資源分配水平及效益。大型項目運營管理中，部分招標或代理人沒有清晰意識到自身工作職責，導致責任人無法參照既定的目標進行管理工作，導致設計目標與現實存在一定出入。為提高管理機制的應用水平，從協調、協同、合作三個角度落實管理重點。

3 PPP項目招投標管理機制的創新方向及措施

3.1 明確管理核心理論

管理核心理論參照Hermann Haken的協同理論進行，該理論界定不同性質子系統、總系統之間的作用關系，通過明確核心空間、時間、功能理論，凸顯出企業本身的優勢及特點，提升公路施工企業所營造的價值。注意以下要點：

（1）協調措施：當PPP項目與主體利益不一時，為消除社會、施工企業之間的沖突，須做好資源的共享管理與優化工作，通過確保主體和目標決策行為一致性，滿足主體性的控制要求。同時，在規范的協調、管理中保證項目的最終目標符合應用規范[3]。

（2）合作措施：須滿足項目主體的利益目標，構建一個可靠的管理團隊，進行合同簽訂，擬定合同的條件及管理重心。完成公路項目合作交互后，注意凸顯出團隊的配合價值，在公共管理、共同參與的基礎上確定合作思路，并考慮PPP項目的基本利益。

（3）協同措施：界定參與主體的整體利益，做好公路項目投資及投資企業利益的保障管理體系，重視資源、信息高度共享的思路，提高各部門間的信任度，構建起一個不可分割的整體，方便完成項目目標。總之，協同管理的重心是設定核心管理目標，通過細化子系統、總系統的基本目標，促使總目標符合國際或國內的投資保護協定，方便更好地維護特殊權、股權及知識產權。

3.2 細化指標體系構建與分類

提高公路PPP項目的管理水平，站在公路項目經營、管理、盈利的角度思考限制因素，考慮與業務相關的評價指標。構建一個雙向合作機制，凸顯出公立方、私營方的基本權利，在鞏固雙方合作水平的過程中保證私人部門的合作屬性符合相關業務標準。從公路施工企業或社會的角度明確PPP項目的價值目標，提升整體業務的有效性。招投標機制的優化重點是將私人、公立的合作進行區別，不可僅從一個角度確定合作目標，工作人員可參照表1所示的模型，落實公路項目、設施、投資主體和運營重心[4]。

表1 PPP項目招投標管理屬性

3.3 建立起行政監督管理機制

PPP項目行政監督管理機制可在分析公路項目運營、項目投資、項目執行過程中規范項目招標管理的邏輯及順序。做好PPP項目的監督計劃，重點審核公路工程施工資料、內外業資料、施工工期、核心人物職能等標準，方便找出關鍵性的節點空間，為管理提供可靠的建議。建立起行政監督管理機制需注意以下幾點：

（1）評估核心公路項目的運營周期，分析重點、關鍵項目的經營情況，再將所涉及的經營周期進行控制計算。把握好PPP項目監管方向，明確監督思路的過程中解決現有運營問題[5]。

（2）不斷提高業務處理的質量，通過建立起綜合、現代化的管理思路，規范關聯性的管理體制，對現有管理模式進行創新。可使用動態化評估的模式分析項目的進行狀態，使用精細化管理手段探討PPP項目監管的突出性問題，消除責任、權力分配的問題。

（3）公路工程設計管理過程中，整理出設計的核心計劃，對領導部門所涉及的管理環節進行審核，使用既定的程序及反饋模式進行精準、系統、全面的管理，及時分析施工現場地質報告、設計資料、施工方案圖紙等資料，以期在完善工程設計標準、設計文件及審核方向的過程中做好項目備案，為施工準備提供一定便捷。

（4）使用信息化技術進行信息抄送、發送與管理，明確業務的處理流程及處理思路，分析評估標準及項目咨詢體系的運營情況，保證拓展公路工程項目可全面、系統地覆蓋招投標過程。一旦有審核運營、投資環節出現管理問題，立即標識出不合理的部分，待修正完畢后進行重新復核，保證整體公路施工過程監督在既定標準內進行。

（5）不斷提高自身的綜合能力，與公路PPP項目運營相關的管理標準及管理計劃，定期、定時學習與公路相關聯的知識點及管理措施，再從公路工程項目識別、項目準備、項目采購、項目執行以及項目移交幾個方向確定施工方案的編制、組建、審核、評審重點（具體參照如圖1所示的邏輯）。

圖1 PPP管理機制的搭建思路

3.4 PPP項目資格審核及重點

PPP項目資格審核過程中，明確管理的整體方向及應用思路，具體如下：

（1）資格預審管理中，招標人員做好申請人資質的審核評估，側重對招投標過程的承包、業績、資歷進行審核，掌握施工企業的經營、財務及基本信譽情況，整理出投標人的基本名單。同時，審核PPP項目中公路工程的開業、稅務、社會保險、安全生產、賬戶開戶、年度報告、項目業績等指標。完成基本資料的審核后，擬定出不同項目的名稱、資金投入、項目規模以及工程分包標準，確定與購買相關的資質文件及運營要點，可更好、更方便、更快捷地找出地點、時間、空間的管理重點（預審公告參照國內知名的招投標網站，分析國家、地方政府的采購需求）[6]。

（2）資質后審管理過程中，對招投標的資格進行評估，得到符合標準的內容資格，明確出不同項目的后審思路。

（3）投標書制作管理過程中，參照“中國政府采購網”中關于PPP項目的招標文件進行編制，整理出招標文件的分類、格式、文件特點及密封方向等。通過提高項目編制的可靠性，明確閱讀招標文件的核心規范，再按照相關模型進行制作與優化，方便整體招投標過程能在多人監督、多人協同、多人合作的過程中進行復核評估，完善資料的使用思路。

（4）招投標業務的工作量巨大，涉及諸多繁瑣的工藝及項目，結合公路項目招標文件依據總結支付投標的保證金，并在商業銀行中完善銀行的保函規定，可消除資源分配管理的問題。如在支付投標保證金應用中，相關人員分析企業的資格證書、個人資質證明、編制投標函、現場投標以及開標任務等項目的資料標準，完善開標思路邏輯。

3.5 PPP項目風險應對措施

為提高公路PPP項目風險的處理水平，統計造成融資失敗的主因素，重點分析出施工項目的風險起因，明確風險的影響，得到可控的、不可控的限制因素。建立動態化、公開化、透明化的管理方法，方便更好處理潛在風險。應對公路工程項目風險從以下方面進行：

（1）建立公開透明化的管理模式，落實不同施工項目的主要風險，了解PPP項目本身的主體責任，可更好地對公路施工項目本身的風險進行預測、評估與規避。在招投標前，若發現項目的潛在風險時，分析出項目的風險大小，可放棄風險過大的項目，并標識出計劃外、計劃內的風險特征[7]。

（2）建立工程招標管理機制，分析PPP項目招投標的主體框架，理清項目本身的風險，制定出地方政府對公路項目的招投標標準。分析公路項目的特征，通過管理部門主體機構的相關人員對所屬機制進行授權，以期在評估論證、計劃編制、合作確認、項目落地、后續監督過程中評估出風險的分配重點，通過運用科學的管理措施，明確項目本身的風險邊界，的提高企業的風險應對能力。

4 總結

綜合上述，為提高公路PPP項目招投標管理機制水平與效率，清晰意識到公路PPP項目運營、操作、投資過程的風險，再對潛在的風險進行預測，了解公路項目招投標風險的干預方向，制定有效影響措施，以期在更為合理、系統、全面的處理過程中提高PPP招投標過程的有效性，提高公路PPP項目的經濟效益及質量標準。