全過程工程咨詢服務實施的難點與展望

陳民 中國國際工程咨詢有限公司

一、全過程工程咨詢存在的難點

（一）全過程工程咨詢的認識不統一

我國早在1984年國務院就發布了《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》（下簡稱《暫行規定》），形成了最初“全過程咨詢”的概念。《暫行規定》提出“工程承包公司接受建設項目主管部門（或建設單位）的委托或投標中標，對項目建設的可行性研究、勘察設計、設備選購、材料訂貨、工程施工、生產準備直到竣工投產實行全過程”。由此，最初的“全過程”是以施工建設為主，對可行性研究、勘察設計、設備選購、材料訂貨、工程施工、生產準備直到竣工投產的整個工程建設程序[1]。

2017年，我國出臺的《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）（下簡稱《發展的意見》）為全過程工程咨詢正名。《發展的意見》指出要培育全過程工程咨詢企業，制定建立全過程工程咨詢服務技術標準和合同范本，并鼓勵政府投資項目帶頭推行全過程工程咨詢，為促進建筑業持續健康發展進行的深化改革。這為全過程工程咨詢的實施和推行起到至關重要和引領的作用。

《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）（下簡稱《指導意見》）是建設項目推進全過程工程咨詢的重要文件，《指導意見》提出的全過程工程咨詢范圍包括：投資決策階段和工程建設環節重點推進分階段全過程咨詢，并鼓勵多種形式的全過程工程咨詢服務市場化發展。同時指出并鼓勵“多種形式的全過程工程咨詢是指從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務組合或同一階段內不同類型咨詢服務組合”。

由于政策推出時間短，由于市場的慣性發展還未發生根本性改變，同時建設領域監管部門的責權相互交叉，全過程工程咨詢在不同部門之間還存在不同的認識，“多龍治水”的局面還需要時間消化，通過多方博弈才能統一起來。

（二）全過程工程咨詢缺少上位的法律法規

經過對各類工程建設項目文件的查閱和分析，我們能找到的，現行關于全過程工程咨詢的政策性文件主要還是以上提到的兩個《發展的意見》和《指導意見》。根據《立法法》的規定，這些屬于政策性文件，而《建筑法》《合同法》《招標投標法》中是按工程建設不同環節立法，找不到全過程工程支撐的依據。沒有上位法的支撐，在一定程度上得不到強制推行，屬于可有可無的地位，影響全過程工程咨詢新業態的發展。

通過對現有建筑工程實際情況分析發現，在全過程工程咨詢市場已出現情況包括：規劃階段、前期立項階段、造價階段和施工階段等四個方面的非全生命周期的咨詢服務。由于沒有上位法律法規的支撐，投資者或建設單位沒有統一的指導方向，工程建設的不同階段出現不同的咨詢機構，同一階段出現不同的咨詢負責單位，從前期決策到后期實施都存在各類銜接跟不上、推進進度錯位等問題，極大地降低了項目建設的效率，增加建設成本。

（三）全過程工程咨詢服務“分散化”情形較為普遍

隨著全過程工程咨詢的逐步走向市場，工程咨詢的業務也開始發生變化，逐步向整合、綜合型發展，但在實際項目中“分散化”情況還比較普遍。以立項階段為例，工程咨詢業務常常處于分散狀態，很少是由一家工程咨詢單位牽頭進行。比如項目可行性研究報告的編制，是立項階段的關鍵性內容，是工程項目建設前期最為重要的工作，綜合性強、包含涉及的專項較多，但報告中的很多專項的編制通常都處于“分散化”，包括環境影響評價、節能評價、社會穩定性風險評估、地震安全性評價、地質災害危險性評價、交通影響評價、消防安全等專項工作，通常都是由不同的專項咨詢單位來做，最后是由委托方再選擇一家咨詢單位來完成綜合和統籌工作。

從工程建設的全生命周期來看，“分散化”工程咨詢下各專業咨詢“各自為政”，可行性研究、初步設計、工程造價、招標文件相互分離，特別是在工程施工時還存在著“各省定額價+投標最高限價”，客觀形成了從前期立項、初步設計到工程實施時出現缺項、完整性較差、深度不足等現象，導致實際操作時偏差較大，工程項目實施的進度和投資計劃難以得到有效控制的情況，造成各責任主體方應承擔的責任全部推卸到建設投資單位（或投資者）身上，造成不小的建設損失和時間的浪費[2]。

（四）缺少全過程工程咨詢綜合型人才

目前，全過程工程項目的實施處于起步階段，因社會資源的限制，人才培養的缺乏，相應的綜合型、高素質人才儲備不足。《指導意見》要求“全過程咨詢項目負責人應當擁有工程建設類的注冊執業資格且同時具有工程、工程經濟類高級職稱，并根據工程項目管理類型提出相應的人才需求。”從現實情況來看，達到執業資格及工程領域高級職稱的要求不難，難在能在全過程咨詢中全面統領或牽頭完成前期立項、招標、勘察、設計、監理、造價、項目管理等綜合型的人才并不多。

從咨詢企業的角度來看，許多企業面臨著業務能力不強的情況，在培養業務人員的時都以內部培訓為主。從建設單位的角度，在招標時較多的情況是以設計——施工企業聯合體為主要方式，從一些地方政府發布的招投標公告也能證明這點。在這種聯合體中，設計單位與施工企業又有各自的負責人，在項目實施時也不會刻意去培養綜合型的全過程咨詢人才。從現實來看，對于全過程咨詢服務這種新模式，綜合型、領軍型人才的培養還缺乏空間和實踐。

二、全過程工程咨詢的展望

（一）優化建設領域項目全過程的審批流程

《指導意見》提出各地建立并聯審批、聯合審批機制。根據2018年國家機構改革，規劃和國土職能合并為空間規劃一次性審批。至此，建設審批領域主要涉及的監管部門包括：投資主管部門、自然資源部門和住房和城鄉建設部門等，如何建立好相關部門在建設領域的聯合審批機制是優化建設審批的關鍵。

通過長期的實踐表明，越是簡潔的審批流程越是高效。把分散的需要審批的環節全部整合進可行性研究報告（有些涉及：水資源、礦產安全、地質災害、地震安全、環境影響、社會穩定、節能、消防、防洪等等）進行綜合咨詢，建立聯合審批制度，減少不必要的審批環節，極大提升投資建設便利化水平。

通過圖1，可以提出一體化評估的概念，一體化評估包含對可行性研究報告、設計、造價等的聯合評估，集中完成評估及審批工作。一體化評估代表聯合審批完成，進入下一階段的工程建設時序。以圖中所示的工程建設時序來捋順全過程工程咨詢業務，符合黨中央國務院關于投資領域“放管服”的要求，提高項目建設的時效和加快市場繁榮，也極大地促進了全過程咨詢服務的發展。

（二）探索延長全過程咨詢服務鏈

實際情況來看，特別是在“十四五”開局之期，越來越多的地方政府及產業園區（國家、省市縣級）希望咨詢機構不僅能夠提供咨詢服務，還要提供融資或引進投資人的服務，這也是新時代全過程工程咨詢業的全新機遇。近年來，政府和社會資本合作（PPP）和基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等新興業態的涌現，多元化的咨詢市場呈現蓬勃生機。不僅是以前端為主的PPP、REITs等業態，還是后端的建成運營方面的特許經營模式（例如TOT）等都在不斷創新服務。

從全過程咨詢市場來看，原來單一工程建設的傳統咨詢逐漸不能滿足市場需要，規劃、投融資、可行性研究、勘察設計、造價、招標、工程監理（管理）及運營的全生命周期的咨詢業態逐步受到市場青睞。特別是宏觀政策方面的規劃咨詢，包含的內容有總體發展規劃、區域規劃、專項規劃等。從現有的行政執行的體系里來看，規劃作為工程項目的上位政策依據，是工程項目開展的基礎。當規劃作為全過程咨詢的最前端引領，結合投融資咨詢，形成“規劃—投融資—可行性研究—工程施工—建成運營”這一完整的全過程咨詢產業鏈時，才真正實現了全鏈條的全過程咨詢。傳統的咨詢企業要適應時代發展的要求，通過并購重組等方式做大做強，延長全國過程工程咨詢服務的產業鏈是未來工程咨詢企業生存的必然選擇。

（三）提升全過程咨詢服務“綜合管理+”服務能力

在全過程工程咨詢服務中，需要區別“分散化”咨詢和分階段咨詢的不同，不能把“分散化”的咨詢簡單地合并起來。同時，從咨詢服務的內在來看也區別于項目的代建制管理。建設項目管理代建制是較為傳統的項目工程管理咨詢的方式，由項目單位或建設單位通過合同委托工程咨詢單位承擔施工建設階段的項目管理，項目管理咨詢單位或代建單位并不是法定意義上的建設單位，而是基于合同承擔約定的咨詢服務內容和相應的責任，通常是通過招標方式來選擇具有建設項目管理能力的專業咨詢單位。這類傳統的項目工程管理代建的方式顯然不適應新的形勢和新時代工程建設和發展要求。

全過程工程咨詢提供的是“綜合管理+”的服務，用信息化手段將全過程咨詢的各個階段都連接起來提供整體解決方案。這里的“管理+”，不僅是傳統意義上被動的控制和審核，還包含了主動通過信息化手段參與管理的過程中，通過協調組織各階段專業咨詢師對項目的進行優化設計、精細化管理降本增效。技術的服務外延也不再止于傳統的常規工程咨詢，而是要擴展到工程建設的規劃策劃、投融資、立項前期、招投標、工程建設及后期的運營和項目維護，并要求具備相關的法律法務咨詢、財務和稅務咨詢等方面的全方位的咨詢服務。

（四）加快全過程咨詢立法

全過程工程咨詢是工程咨詢行業發展到一定高度的新的業態形式，是對現行工程咨詢中多方責任主體的綜合涵蓋和全面展現。首先，應從國家層面，即在國家法律、國務院行政法規層面得以體現，明確全過程工程咨詢參與人、監督人和管理人的法律責任；其次，國家投資主管部門聯合行業部門按其行業項目的特點和需求，頒布全過程工程咨詢的政策規范、收費管理辦法等文件，有力指導和規范全過程工程咨詢的發展；第三，各省（區、市）人民政府投資主管部門應結合本地區實際情況，依據國家投資主管部門頒布的政策文件，制訂適合本地區的全過程工程咨詢具體制度或規章，以推動全過程工程咨詢在本地區的發展與落地。

《指導意見》發布后，廣東、陜西等試點省份也相應制定了當地的全過程咨詢文件，并提出的“1+N”形式，“1”是指項目管理，“N”是指專業咨詢服務的一項或多項。江蘇省的解決辦法是由項目單位或建設單位委托的一家咨詢單位負責總體組織和綜合統籌工作，再聯合多家咨詢單位分別承擔各自的專業咨詢服務。通過3-5年的試點工作后，在各省總結經驗成果基礎上，建議由國家投資主管部門牽頭聯合相關部門起草投資項目建設的法律法規，包含規劃編制、可行性研究、工程管理、規范設計及全過程咨詢取費等，作為頂層設計來規范和指導全過程工程咨詢的實施。

（五）積極培養全過程咨詢綜合型人才

《指導意見》從素質、創新和培養三個方面提出全過程工程咨詢人才的要求。通過長期項目實踐分析，能夠主導或管理全過程咨詢的人才可以稱之為“總咨詢師”（以下簡稱總師），總師不僅要符合《指導意見》對項目負責人的基本要求外，還要掌握相應的宏觀政策、發展規劃、工程技術經濟、設計、造價、管理等方面的業務能力，同時對擴展的財稅、法律方面的知識也需有所了解，并能帶領咨詢團隊作業。這就對咨詢企業提出更高的要求，培養具有全過程工程咨詢領導能力的總師，企業自身相應有多元化的業務結構，通過不同業務的實踐和鍛煉才能培養出領軍型、綜合型的總師。咨詢企業通過培養總師的同時，還需以世界的眼光來展望發展，不僅要培養出咨詢人才隊伍，還應增強實力參與國際工程項目的競爭。

三、結語

隨著我國社會經濟已經由高速發展過渡到高質量發展階段，全過程咨詢將在新時代工程建設中發揮重要作用。近期召開的2022年中央經濟工作會議指出要適度超前開展基礎設施建設，在此背景之下，全過程工程咨詢在基礎設施建設過程中的實踐機會大大提升，不僅可以提供規劃、投融資、可行性研究、建設和運營全生命周期咨詢，還極大降低工程建設風險，為工程項目的整體提供高效、有序的管理，也是新時代對工程項目建設高質量發展的需要。