扶貧審計在脫貧攻堅中的作用機制及對鄉村振興的啟示

石恒貴，田 夢

(重慶工商大學 會計學院， 重慶 400067)

一、引言

貧困是人類社會的頑疾。2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上發表重要講話，莊嚴宣告我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9 899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。同時指出，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點，要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，加強監測易返貧致貧人口，堅決守住不發生規模性返貧的底線。為此在鞏固脫貧攻堅成果的5年過渡期內，仍需開展扶貧、脫貧檢查，充分發揮扶貧審計的重要作用[1]。

我國“十三五”規劃綱要明確提出，建立扶貧政策落實情況跟蹤審計機制。近年來，審計署先后發布了《“十三五”國家審計工作發展規劃》《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》《審計署辦公廳關于印發貫徹落實“十三五”脫貧攻堅規劃具體措施的通知》《審計署關于在打贏脫貧攻堅戰中進一步加強扶貧審計的意見》《審計署關于扎實做好脫貧攻堅決戰決勝階段扶貧審計工作的意見》等文件，并明確指出，審計機關要把推動扶貧開發、打贏脫貧攻堅戰作為重大政治任務，持續聚焦“精準、安全、績效”目標任務，建立健全脫貧攻堅政策落實和重點資金項目跟蹤審計機制，著力推進扶貧審計全覆蓋。2021年審計署在統籌謀劃“十四五”時期審計工作時表示，高質量推進國家審計全覆蓋，鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興審計依然是各級審計機關的重中之重。

基于上述研究背景，在文獻回顧基礎上首先分析扶貧審計對脫貧攻堅的作用機制；其次參考李明等[2]、謝柳芳等[3]的研究，從扶貧審計功能發揮廣度(被審計單位的家數)和深度(查處問題資金金額)構建扶貧審計力度指標；并且結合2016—2019年中國22個省(市、自治區)扶貧的橫截面數據，對扶貧審計推動脫貧攻堅的效果進行了檢驗。本文研究的貢獻主要體現在：第一，分析了扶貧審計在脫貧攻堅中的作用機制，豐富了現有文獻關于鞏固脫貧攻堅成果的相關研究；第二，在鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興有效銜接審計中找準著力點，為促進國家審計在鄉村振興中發揮重要作用提供政策建議。

二、作用分析與研究假設

(一)文獻回顧

目前，國內外相關學者圍繞扶貧政策、政策跟蹤審計和扶貧政策審計展開研究，取得了較豐富的成果。

一是扶貧政策相關研究。2013年底，我國實施精準扶貧政策以來扶貧成效明顯，每年減貧1 000萬人，精準扶貧績效的核心影響因素是扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準[4]；并且精準扶貧政策不僅能有效縮小本省的城鄉收入差距，還能對鄰省產生顯著的空間效應[5]。但是，我國精準扶貧存在地域差異，不同地區在扶貧標準、扶貧主體、扶貧方式存在顯著差異，其主要影響因素是不同地區自然地理環境的差異，不同地區經濟發展水平的差異，農村資本投入方式的差異，以及貧困人口自身差異等[6]。同時精準扶貧政策執行過程中也還存在一些問題：精準扶貧政策過于死板[7]，應著眼于建立政策本身的科學化、理性化的監督機制。

二是政策跟蹤審計相關研究。國外開展公共政策審計研究較早，Lerner等[8]探討了公共政策審計和評估的標準，Dunn[9]則提出公共政策評估的適應性標準。我國相關研究起步較晚，應當推行經濟政策執行效果審計，建立評價指標體系[10],特別是政策跟蹤審計，可以在國家重大政策開始執行或執行過程中的某個時點提前介入，實施動態審計監督，早揭示和早發現國家政策順利執行的困難和問題，督促及時整改，提升政策執行效果[11]，從而可提升國家治理能力[12]，但也還存在審計風險大、取證難、人手不足、人員缺乏穩定性等問題[13]。扶貧政策跟蹤審計是財政扶貧領域的外部監督機制[14]，具有一定的促進脫貧攻堅作用[15]。但是，現有精準扶貧政策跟蹤審計存在重資金績效、輕政策評價、輕中小項目等問題[16]，仍需重點檢查政策落實情況、推進財政涉農資金統籌使用[17]、重點監督扶貧資金項目建設運營情況[18]，因而仍要在鄉村振興背景下創新扶貧審計工作機制[19-20]。

綜上所述，現有精準扶貧政策跟蹤審計研究主要集中在重大扶貧政策、重點資金、扶貧項目，僅涉及扶貧資金的安全、規范和精準扶貧政策措施的貫徹落實，對于扶貧審計在打贏脫貧攻堅戰過程中提高扶貧治理能力和完善監督、保障作用，其工作機制研究還不夠充分。本文利用2016—2019年22個省級橫截面數據對扶貧審計促進脫貧攻堅的效果進行檢驗，期望為扶貧審計提供一些參考建議。

(二)作用分析

我國精準扶貧實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。

如圖1所示，我國審計機關針對貧困縣的扶貧政策落實和扶貧資金管理使用情況開展扶貧審計，聚焦“精準”，突出“兩不愁、三保障”重點任務，關注飲水安全保障、教育扶貧、健康扶貧、住房安全保障等政策執行情況；聚焦“安全”，關注資金統籌整合、資金管理和使用情況，揭示各種違紀違法問題；聚焦“績效”，關注扶貧資金和項目績效情況。因而扶貧審計作為一種特殊的保障和促進公共受托經濟責任全面有效履行的控制機制，能夠在國家扶貧治理中發揮著政策落實、督促整改、免疫防御等作用[21]。

圖1 扶貧審計的作用分析框架

(三)研究假設

我國“十三五”規劃綱要明確提出，建立扶貧政策落實情況跟蹤審計機制。隨后，審計署將精準扶貧、精準脫貧相關政策措施落實作為國家重大政策措施落實跟蹤審計的重點內容[22]，著力揭露和查處責任不落實、機制不完善、方法不恰當，以及不作為、慢作為、假作為等問題，推動整改問責，促進各項扶貧政策措施落地生根、不斷完善和發揮實效。因而扶貧審計工作的著力點在于推動扶貧政策落實、規范扶貧資金管理、維護扶貧資金安全、提高扶貧資金績效，確保扶貧資金在陽光下運行、真正用在扶貧開發上[23]。

在國家主管部門將涉農財政資金的統籌使用權限、扶貧項目審批管理權限完全下放到貧困縣的過程中，貧困縣承擔了落實脫貧攻堅工作的主體責任，我國審計機關應進一步加大扶貧審計力度，圍繞貧困縣在脫貧攻堅中的突出問題，監督扶貧政策的切實落實，檢查扶貧資金的安全、評價扶貧項目的績效，加大對各種違規違紀問題的披露，隨著扶貧審計結果的報告力度越大，督促整改的壓力也越大，促進脫貧的效果就越明顯；同時審計機關不斷擴大扶貧審計覆蓋面，實行扶貧審計全覆蓋，隨著扶貧審計的投入力度越來越大，扶貧審計就能更好地發揮在脫貧攻堅中的重要作用[24]，進而提高脫貧效果，保障脫貧攻堅目標如期實現。為此，提出本文的研究假設：

假設1a：國家扶貧審計投入力度越大，貧困縣脫貧效果越明顯。

假設1b：國家扶貧審計報告力度越大，貧困縣脫貧效果越明顯。

三、研究設計

(一)模型構建與變量選取

自2015年11月中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》以來，我國扶貧開發進入新階段，脫貧攻堅成為國家戰略，精準扶貧、精準脫貧成為扶貧開發新戰略，為此，精準扶貧政策落實情況、脫貧成效成為扶貧審計關注的重點。為了考察專項審計和跟蹤審計的實施效果，本文通過2016年以來審計署公告中西部22個省、市、區貧困地區的扶貧審計數據，借鑒呂勁松等的研究成果[15]，構建如下模型來檢驗研究假設：

Yit=β0+β1Auditit-1+β2Controlsit+YEAR+εit

(1)

其中,Y代表因變量脫貧效果，采用lgexit脫貧人口表示，取值為當年脫貧人口的自然對數；另外，采取pexit脫貧比例，取值為當年脫貧人口除以年初貧困人口的比例。

1.解釋變量

解釋變量Audit表示扶貧審計功能發揮，參考李明等[2]、謝柳芳等[3]的研究，選取每個省、市、區被審計的國家扶貧縣數量(Audit_1)和扶貧審計查處的違規金額(1)由于2019年第一季度、第二季度、第三季度、第四季度的扶貧問題資金是若干個貧困縣按類別合并披露的，因而本文把每個貧困縣的違規問題資金取平均數，再按省份匯總。(Audit_2)的自然對數來衡量扶貧審計投入力度和報告力度。被審計的國家扶貧縣數量越多，代表扶貧審計覆蓋率越廣，審計投入力度較多，在一定程度上反映了扶貧審計作用功能發揮的廣度。扶貧審計查處的違規金額越多，代表審計報告力度越大，也在一定程度上反映了扶貧審計功能發揮的深度。

2.控制變量

參考呂勁松等的研究[15]，引入下列控制變量：① 扶貧資金投入總額(lgtm)，取當年扶貧資金投入總額的自然對數；② 貧困人口人均扶貧資金(mp)，當年扶貧資金投入總額除以年初貧困人口總數的自然對數；③ 貧困地區農村居民收入水平(pi)(2)由于2019年貧困地區農村居民人均可支配收入增長率未披露，本文用2020年該省政府工作報告中農村居民可支配收入增長率來替代。，取貧困地區農村居民人均可支配收入增長率；④ 國民生產總值(gdp)，各省、市、區經當年CPI調整后國民生產總值的自然對數；⑤ 經濟發展水平(growth)，當年各省、市、區國民生產總值的增長率。

(二)樣本選擇與數據來源

本文以2016—2019年中西部22個省、市、區的相關扶貧數據來檢驗研究假設。其中扶貧資金投入總額、貧困地區農村居民人均可支配收入增長率、貧困人口總數、脫貧人口數量來自2016—2019年《中國扶貧開發年鑒》、2016—2019年《中國農村貧困監測報告》和2019年財政部、各省財政局、扶貧辦披露的第一批、第二批扶貧資金以及2016—2020年各省政府工作報告。國家貧困縣的扶貧審計情況及違規違紀金額來自2016—2018年審計署專項扶貧審計、2019年惠農資金和鄉村振興審計以及2016年第一季度至2019年第四季度重大政策跟蹤審計涉及國家貧困縣的結果公告。國民生產總值、GDP增長率來自于2016—2019年中國統計年鑒以及2016—2020年各省政府工作報告。

(三)扶貧審計情況

本文收集審計署2016—2018年專項扶貧審計結果公告，以及2019年第3號惠農補貼資金審計、第6號鄉村振興審計涉及118個扶貧縣的問題資金審計結果。同時，還收集審計署2016年第一季度至2019年第四季度重大政策落實跟蹤審計結果公告，發現當年4個季度沒有重復的，但是不同年度中有國家貧困縣被再次跟蹤審計的；并且當年度扶貧跟蹤審計的國家貧困縣與同年度專項扶貧審計的國家貧困縣是不同的，這說明審計署在統籌制定年度扶貧審計計劃，盡量擴大審計覆蓋面，節約審計資源，提高審計效率。其專項扶貧審計和扶貧跟蹤審計情況見表1。

從表1可知，審計署專項扶貧審計的投入力度越來越大，從最初抽查27個國家貧困縣到抽查100個國家貧困縣以上，扶貧審計覆蓋面越來越廣；并且審計頻率越來越高，4年審計2次以上的有47個貧困縣，一方面反映審計機構依法依規對扶貧工作高標準、嚴要求，另一方面反映政府審計在更大層面、更大范圍上對扶貧工作起到監督、預警作用。可是每季度扶貧政策跟蹤審計大約抽審20個國家貧困縣，平均每年扶貧跟蹤審計80個國家貧困縣，一年累計達到371個國家貧困縣。值得注意的是，2019年第二季度首次實現對西藏和新疆地區國家貧困縣的扶貧跟蹤審計。總體而言，跟蹤審計的再次審計頻率相對專項扶貧審計的頻率較低，僅有38個貧困縣在4年跟蹤審計2次以上。

表1 審計署2016—2019年扶貧審計情況

四、實證分析

(一)描述統計

本文將專項扶貧審計和扶貧跟蹤審計合并后的國家貧困縣數量和違規違紀問題資金金額分省、市、區按年度進行匯總，作為扶貧審計的替代變量。主要變量描述統計結果，見表2。

從表2可發現，中西部22個省、市、區在2016—2019年脫貧成果較多，平均每個省級單位每年脫貧52.53萬人、平均每年脫貧比例在40%，但是省級之間、年度之間差異很大，最多的一年脫貧163萬人，最少的僅4萬人，最高脫貧比例為75%，最低的卻為16%。從省級以上財政投入扶貧資金來看，不同省級單位不同年份差異較大，平均每年為77.91億元左右，但多的省份投入高達142億元，低的省份僅為13億元。審計署在專項扶貧審計和扶貧跟蹤審計中，平均每年每個省審計9.05個國家貧困縣，每個省每年扶貧審計發現的問題資金平均在7 261萬元左右。并且這些變量之間的相關系數都小于0.5，不存在嚴重的多重共線性問題。

表2 主要變量描述性統計

(二)回歸分析

1.專項扶貧審計與脫貧效果

審計署審計公告顯示，專項扶貧審計一般針對上一年國家貧困縣在脫貧攻堅過程中落實扶貧政策、使用扶貧資金、管理扶貧項目的執行情況進行審計，具有一定的滯后性。為驗證專項扶貧審計對脫貧效果的影響，對滯后一期的因變量采用多元回歸方法，其回歸結果見表3。

表3 專項扶貧審計與脫貧效果

表3的回歸結果表明，脫貧人口與專項扶貧審計的貧困縣數、扶貧審計發現的問題資金、扶貧資金總額、貧困地區農村居民收入增長率、國民生產總值、經濟發展水平顯著正相關，即脫貧人口受益于地區的經濟發展，地區經濟發展水平越高，貧困地區農村居民可支配收入增長越快，脫貧效果也越好。在扶貧政策、扶貧資金、經濟發展水平、收入提高過程中開展專項扶貧審計，不管是專項扶貧審計的覆蓋面，還是專項扶貧審計的深度，都能確保政策落實、資金高效、經濟高質量發展、收入可持續增加。另外在脫貧比例方面，其與審計縣數、扶貧資金總額、國民生產總值、經濟發展水平顯著正相關，這說明脫貧比例更易受當地經濟發展以及扶貧資金投入的影響，并且專項扶貧審計投入力度的提高也會影響脫貧效果，督促貧困縣落實整改從而穩定提高脫貧成效。但是，脫貧比例對于專項扶貧審計發現的問題資金而言，卻并不顯著，這可能是因為專項扶貧審計的事后性，對于審計發現的前一年違規資金，即使當地貧困縣立即對違規資金展開整改，往往也體現在下一年或下幾年的脫貧效果中，導致下一年脫貧效果不佳。總體而言，專項扶貧審計對脫貧效果具有較為顯著的促進作用，這里基本支持了假設1a和1b。

2.扶貧跟蹤審計與脫貧效果

扶貧跟蹤審計通過每個季度持續對貧困縣落實扶貧政策的情況進行跟蹤審計，及時發現和糾正扶貧政策、扶貧資金、扶貧項目中的違規、低效行為，進而起到落實監督、整改提升、預防預警等作用。為進一步厘清扶貧跟蹤審計對脫貧效果的作用，進行多元回歸，結果見表4。

表4 扶貧跟蹤審計與脫貧效果

扶貧跟蹤審計一般針對當年每個季度的扶貧政策、扶貧資金進行跟蹤審計，相比專項扶貧審計，其時效性較高。正如表4所示，脫貧人口、脫貧比例均與扶貧跟蹤審計的縣數、跟蹤審計發現的問題資金、扶貧資金總額、國民生產總值、經濟發展水平顯著正相關。這說明，由于下一季度跟蹤審計都要公布上一季度違規問題的整改情況，能夠確保扶貧政策得到落實，違規資金使用盡快得到糾正，對下一年脫貧效果產生了積極的促進作用。

3.扶貧審計與脫貧效果

專項扶貧審計具有一定的滯后性，而扶貧跟蹤審計具有較高的時效性，因而兩種扶貧審計方式的結合是否更加顯著地影響脫貧效果。將專項扶貧審計和扶貧跟蹤審計的貧困縣數量和違規資金分省、市、區按年度匯總重新進行回歸分析，結果見表5。

從表5可以看出，脫貧人口、脫貧比例均與扶貧審計的貧困縣數、審計發現的問題資金、扶貧資金總額、國民生產總值、經濟發展水平顯著正相關。這表明，當專項扶貧審計和扶貧跟蹤審計融合在一起時，扶貧審計的功能發揮對脫貧效果更為明顯，這可能是：一方面因為專項扶貧審計和扶貧跟蹤審計覆蓋面的進一步擴大，扶貧政策的整改落實、違規問題資金的糾正將導致扶貧政策的最終落實、扶貧資金的規范使用以及扶貧項目的管理高效，起到了明顯促進脫貧的效果；另一方面專項扶貧審計具有一定的滯后性，可以在一定程度上通過扶貧跟蹤審計的時效性來彌補，從而兩種方式的融合進一步提高脫貧效果。

表5 扶貧審計與脫貧效果

五、研究結論及啟示

(一)結論

本文立足于脫貧攻堅這一時代背景，從扶貧審計功能作用出發，分析扶貧審計促進脫貧攻堅的作用機理，并結合2016—2019年22個省(直轄市、自治區)的扶貧數據，實證發現扶貧審計對脫貧攻堅具有較強的促進作用。同時從專項審計、跟蹤審計角度驗證了扶貧審計促進脫貧攻堅的實現路徑，當專項扶貧審計和扶貧跟蹤審計融合在一起時，扶貧審計的功能發揮對脫貧效果更明顯。

(二)對鄉村振興的啟示

1.創新鄉村振興審計關注方式

立足鄉村振興審計全國一盤棋，統籌各級審計力量，拓展政府審計監督的廣度和深度，消除監督盲區，形成多層次、全方位的鄉村振興審計監督體系，確保黨中央的脫貧攻堅和鄉村振興重大政策措施部署到哪里、公共資金運用到哪里、公權力行使到哪里，鄉村振興審計監督就跟進到哪里，進而實現鄉村振興審計全覆蓋縱向與橫向相統一、有形與有效相統一、數量與質量相統一。根據鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接審計項目的性質，綜合運用上審下、交叉審、同級審等多種審計組織方式，對涉及全國的大項目，統一調度兵力打好決戰。

2.強化專項審計與跟蹤審計，確保鞏固脫貧成果和鄉村振興有效銜接政策有效落實

強化專項審計與跟蹤審計，堅持問題導向，重點揭示鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興有效銜接中落地見效的體制機制問題，推進完善涉農統籌整合資金全面預算績效管理，促進鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接；并且加大扶貧審計工作強度，讓脫貧攻堅的智慧和經驗成為鄉村振興的巨大精神財富，在鄉村振興中鞏固拓展脫貧攻堅成果，讓脫貧攻堅在鄉村振興中持續開花結果。

3.創新鄉村振興審計工作機制，提高鄉村振興審計覆蓋面

創新鄉村振興審計工作機制，堅持鄉村振興審計項目、鄉村振興審計組織方式"兩統籌"，實行鄉村振興審計全覆蓋。為了提高審計覆蓋面，應當充分利用大數據技術開展鄉村振興大數據審計，加強財務與業務數據關聯分析、部門縱向各級間數據分析，提高審計分析的系統性，并堅持疑點篩選與實地核查取證相結合，提高審計效率和數據利用水平，從而逐步提高鄉村振興審計覆蓋面，發揮鄉村振興審計的建設性作用。

4.加強對鄉村振興審計查出問題整改的跟蹤督促檢查

按照"誰審計、誰負責督促整改"要求，被審計單位對問題整改工作負有主體責任，審計機關對整改工作負有跟蹤督促責任，將鞏固脫貧成果和鄉村振興審計查出問題的整改落實情況納入當地縣委、縣政府年度績效考評內容，逐條跟蹤檢查整改情況和建議采納情況，采取網上追蹤和現場檢查相結合、對賬銷號等方式，關注脫貧真實性和持續性；并且對鄉村振興審計發現的具有普遍性、傾向性和苗頭性的問題，組織相關部門深入研究問題的特點、規律和趨勢，分析可能存在的體制性障礙、機制性缺陷、制度性漏洞，及時完善管理制度和工作機制，推動提升扶貧審計整改效果，實現扶貧審計整改由治標多治本少向標本兼治轉變，切實增強監督實效。

5.推動鄉村振興審計整改結果的綜合運用

推動脫貧縣建立扶貧審計、鄉村振興審計整改公示制度。這種扶貧審計、鄉村振興審計整改問題的公示有助于督促脫貧縣政府徹底整改扶貧審計發現的問題，進而建立完善相關制度，并接受社會各界的監督，最終發揮扶貧審計、鄉村振興審計在鄉村治理中的重要作用。同時加強與有關部門的溝通聯動，推動把審計監督與黨內監督、紀檢巡視、黨管干部、追責問責結合起來，將扶貧審計、鄉村振興審計的整改情況作為考核、任免、獎懲脫貧縣領導干部的重要參考。推動健全扶貧審計、鄉村振興審計的整改約談。