我國(guó)政府性基金預(yù)算制度的完善

劉雨姝 閆永祺

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院 2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）

一、我國(guó)政府性基金預(yù)算制度

我國(guó)政府性基金預(yù)算的定義為“對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專(zhuān)項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。”其編制遵循“以收定支、專(zhuān)款專(zhuān)用、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則。

我國(guó)政府性基金預(yù)算編制及審批流程如圖1所示。

圖1 我國(guó)政府性基金預(yù)算編制及審批流程

二、近年來(lái)政府性基金預(yù)算收支規(guī)模及結(jié)構(gòu)分析

通過(guò)財(cái)政部預(yù)算司官網(wǎng)公布的2015—2020年政府性基金預(yù)算決算表整理出的政府基金預(yù)決算收入情況（見(jiàn)表1）和政府基金預(yù)決算支出情況（見(jiàn)表2）。通過(guò)表1和表2分析政府性基金預(yù)算的收支規(guī)模結(jié)構(gòu)以及近年來(lái)的增減變化（見(jiàn)表3）。

表1 2015—2020年政府性基金預(yù)決算收入數(shù)據(jù) 單位：億元

表2 2015—2020年政府性基金預(yù)決算支出數(shù)據(jù) 單位：億元

表3 2015—2020年政府性基金預(yù)算的收支規(guī)模結(jié)構(gòu) 單位：億元

（一）政府性基金預(yù)算收支絕對(duì)規(guī)模呈擴(kuò)大趨勢(shì)

由圖2可以看出，2015—2020年政府性基金收入及支出整體規(guī)模呈擴(kuò)大趨勢(shì)，中央政府性基金收支規(guī)模呈平穩(wěn)波動(dòng)狀態(tài)。其中全國(guó)政府性基金收入從42 338.14億元增長(zhǎng)到93 489.74億元，支出從42 347.11億元增長(zhǎng)到117 998.94億元。2015年為完善政府預(yù)算體系，政府性基金預(yù)算中有11個(gè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算，資金收入來(lái)源變少導(dǎo)致成為收入最低點(diǎn)，決算數(shù)為上一年決算數(shù)的84.1%。之后幾年均呈平穩(wěn)上升趨勢(shì)。2020年受疫情影響，部分基金減收較多，同時(shí)出臺(tái)階段性免征政策，導(dǎo)致中央政府性基金收入減少，全國(guó)政府性基金收入仍呈上升趨勢(shì)，全國(guó)政府性基金支出大幅上升，主要為地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券安排支出增加。

圖2 2015—2020年政府性基金預(yù)算收支絕對(duì)規(guī)模

（二）政府性基金預(yù)算收支相對(duì)規(guī)模

近幾年，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入占稅收收入和財(cái)政收入的比重在不斷上升，由圖3可知，其中政府性基金預(yù)算收入占稅收收入的比重從2015年的33.89%上升到2020年的60.59% ，超過(guò)了稅收收入一半的水平；政府性基金預(yù)算收入占財(cái)政收入的比重從2015年的27.80%上升到2020年的51.11%，接近財(cái)政收入的一半。這一變化，一方面充分展示了政府性基金收入在地方政府財(cái)政收入籌集中的重要地位，另一方面也與我國(guó)不斷加大減稅降費(fèi)力度，稅收收入增加幅度放緩有關(guān)。

圖3 2015—2020年政府性基金預(yù)算收支相對(duì)規(guī)模

（三）近年來(lái)政府性基金收支預(yù)決算情況分析

根據(jù)2015—2020年政府性基金收支決算占預(yù)算的百分比情況，可以有效觀察到預(yù)算執(zhí)行情況。由圖4可以看出，收入和支出大體變化程度和趨勢(shì)相似，收入決算數(shù)除2015年之外，每年都會(huì)超出收入預(yù)算數(shù)；政府性基金支出決算數(shù)于2016—2018年超出政府性基金支出預(yù)算數(shù)，2019、2020年支出決算均小于支出預(yù)算。近年來(lái)，我國(guó)政府性基金收支預(yù)算執(zhí)行情況相對(duì)穩(wěn)定，決算收支大體在預(yù)算可接受范圍之內(nèi)，2020年受疫情影響，政府性基金支出預(yù)決算均有增加。但我國(guó)政府性基金預(yù)算收入仍存在一定系統(tǒng)性的預(yù)決算偏離問(wèn)題，這種預(yù)決算偏離呈現(xiàn)出以下特征：政府性基金收入預(yù)決算存在偏離幅度，預(yù)決算偏離主要表現(xiàn)為大幅度的超收，且超收的面非常廣，政府性基金預(yù)算超收與超支現(xiàn)象通常相伴而生、形影相隨。晉升激勵(lì)下地方政府的機(jī)會(huì)主義和策略性行為可能造成政府性基金收入預(yù)決算偏離，地方政府官員在政治晉升激勵(lì)下追求轄區(qū)內(nèi)GDP的高速增長(zhǎng)，并策略性地低估GDP的預(yù)期增速目標(biāo)，其結(jié)果是GDP的超預(yù)期增長(zhǎng)為地方政府性基金收入預(yù)決算偏離奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。需要注意的是，激勵(lì)約束機(jī)制應(yīng)貫穿于政府性基金預(yù)算的編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等全過(guò)程之中。在認(rèn)識(shí)政府性基金預(yù)決算偏離這個(gè)問(wèn)題上，不應(yīng)把激勵(lì)約束機(jī)制與預(yù)算程序制度割裂開(kāi)來(lái)，正是程序漏洞強(qiáng)化了政府官員的機(jī)會(huì)主義傾向和策略性行為。

圖4 2015—2020年政府性基金收支預(yù)算情況

（四）政府性基金預(yù)算收支科目

根據(jù)表4可進(jìn)行收支結(jié)構(gòu)分析，2019年全國(guó)政府性基金收入涵蓋國(guó)有土地使用權(quán)出讓金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、國(guó)有土地收益基金、車(chē)輛通行費(fèi)等24項(xiàng)收入，全國(guó)政府性基金支出涵蓋國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入相關(guān)支出、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)相關(guān)支出、國(guó)有土地收益基金相關(guān)支出等24項(xiàng)內(nèi)容，收支項(xiàng)目完全相同，收支結(jié)構(gòu)基本一致，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入所占比重最大。

表4 2019年政府性基金收支科目表

三、政府性基金預(yù)算存在的問(wèn)題及解決方案

（一）政府性基金預(yù)算收支分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不明確、科目繁多

受政府性基金項(xiàng)目自身特點(diǎn)的影響，各基金支出項(xiàng)目之間并無(wú)聯(lián)系，且單個(gè)項(xiàng)目的變化也難以預(yù)測(cè)，因而很難像一般公共預(yù)算那樣制定出科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，另外，政府性基金預(yù)算收支科目繁多，政府性基金預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算存在內(nèi)容、用途相似的項(xiàng)目，2015年我國(guó)已將政府基金預(yù)算的部分科目轉(zhuǎn)入一般性公共預(yù)算名下，但仍有一些界限不清晰的科目被重復(fù)設(shè)置，如政府性基金預(yù)算中的“污水處理費(fèi)相關(guān)支出”和一般公共預(yù)算中“污染防治”下的“水體”和“排污費(fèi)”支出，這種不清晰的界限劃分可能導(dǎo)致資金重復(fù)安排，從而降低資金的利用率，存在浪費(fèi)有限財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政府性基金預(yù)算管理方式粗放、部門(mén)性?xún)A向比較明顯

我國(guó)政府性基金預(yù)算仍沿用過(guò)去基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法，難以對(duì)基金收入做出科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，支出預(yù)算尚未完全實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理。首先，政府性基金預(yù)算形式上為基金收入先統(tǒng)一收入國(guó)庫(kù)再由財(cái)政統(tǒng)一撥付，但實(shí)際上部門(mén)仍具有實(shí)際的決策權(quán)。因此在基金預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中都以部門(mén)需求為主，人為造成基金管理的不規(guī)范，相關(guān)部門(mén)或單位應(yīng)加緊完善基金預(yù)算編制及管理制度，按照國(guó)家政策、法規(guī)、規(guī)章制度的規(guī)定精準(zhǔn)完成基金收繳工作，把分散在各部門(mén)的政府性基金及時(shí)足額地收入國(guó)庫(kù)。其次，預(yù)算資金要按照用款計(jì)劃和以收定支的原則及時(shí)供應(yīng)給基金使用部門(mén)，基金使用部門(mén)及時(shí)將資金下?lián)艿礁鱾€(gè)基金項(xiàng)目，杜絕出現(xiàn)資金被截留或?yàn)E用的現(xiàn)象，應(yīng)對(duì)不合理、不規(guī)范的管理行為設(shè)置懲罰制度，提高財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)用執(zhí)行效率，杜絕資金浪費(fèi)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）政府性基金預(yù)算監(jiān)管體系不規(guī)范

我國(guó)政府性基金預(yù)算缺乏健全的外部監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算信息尚未向社會(huì)公眾全面公開(kāi)，向人大報(bào)送的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)不具備實(shí)時(shí)性，具有財(cái)政預(yù)算監(jiān)督職責(zé)的人大、審計(jì)和財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)尚未形成監(jiān)督合力，應(yīng)建設(shè)和完善對(duì)政府性基金預(yù)算的監(jiān)督檢查機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，可以從加強(qiáng)人大監(jiān)督審查、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及媒體與專(zhuān)家學(xué)者等的社會(huì)監(jiān)督入手，進(jìn)一步增強(qiáng)政府基金預(yù)算的約束力。另外，公開(kāi)透明是預(yù)算監(jiān)督的前提，各地應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化政府性基金預(yù)算的公開(kāi)項(xiàng)目，特別是要細(xì)化公開(kāi)政府性基金收入的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，并提高公開(kāi)數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量。各地應(yīng)以預(yù)算公開(kāi)透明來(lái)促進(jìn)社會(huì)各界對(duì)政府性基金預(yù)算的監(jiān)督，進(jìn)而倒逼政府性基金預(yù)算管理水平的提高。