保護和調動農(nóng)民種糧積極性

文︱《中國報道》記者 陳珂

根本舉措在于提高種糧收益，同時包括補貼等在內的政策扶持不能缺位。

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民簽下“生死狀”，開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的先河，我國一家一戶小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局就此形成。此后數(shù)十年間，迅速發(fā)展的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化吸引著無數(shù)種糧農(nóng)民轉移到城市務工，倒逼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模化、集約化轉變。

生產(chǎn)經(jīng)營方式的改進在很大程度上適應了經(jīng)濟社會發(fā)展需求，我國2021年糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“十八連豐”。但由于糧食是一種重要的戰(zhàn)略物資，不能任由一般商品所遵守的價值規(guī)律完全自發(fā)地調節(jié)糧食生產(chǎn)，因此，圍繞如何提高種糧主體生產(chǎn)積極性的討論一直存在。

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，提高農(nóng)民的種糧積極性、保障農(nóng)民種糧權益，對于確保糧食生產(chǎn)、糧食安全具有十分重要的意義。受訪專家告訴《中國報道》記者，糧食安全是國之大策，提高種糧主體積極性的根本舉措在于提高種糧收益，同時包括補貼等在內的政策扶持不能缺位。

多因素影響種糧積極性

我國目前的糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體主要有小農(nóng)散戶、種糧大戶、糧食生產(chǎn)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等。談及種糧積極性為什么不高，在不同種糧者身上往往能找到不一樣的答案。

對于小農(nóng)散戶而言，種地不掙錢、農(nóng)業(yè)“看天吃飯”風險大、農(nóng)民社會地位不高等幾乎是普遍共識。而對于其他具有一定規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營主體來說，原因更為復雜。在受訪專家看來，種糧者面臨的壓力首先是成本攀升。

中國農(nóng)業(yè)大學農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻向《中國報道》記者表示，與一些產(chǎn)糧大國比，我國的國情、農(nóng)情決定了種糧成本偏高，不僅表現(xiàn)在化肥農(nóng)藥、農(nóng)機等農(nóng)資成本上，以小農(nóng)散戶為主的生產(chǎn)模式遍布在很多山地丘陵地區(qū)，大規(guī)模機械化作業(yè)無法開展，使勞動力成本更高。

來自中國化工信息中心的數(shù)據(jù)顯示，2022年3月第2周，國產(chǎn)尿素、磷酸二銨、氯化鉀、復合肥等的平均出廠價同比上漲10.2%—85.7%。朱啟臻稱主要原因在于國際能源價格漲幅大，拉動了國內相關產(chǎn)品價格的大幅攀升，疫情帶來的物流運輸不暢也影響著市場供應。

湖北、江西兩省的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門曾做過測算，僅化肥漲價導致種植成本每畝增加高達百元。河南一位種有12畝地的農(nóng)民也向《中國報道》記者反映，今年同村村民在每個環(huán)節(jié)精打細算，每畝地的化肥和農(nóng)藥投入還是比往年多出近200元。

如果加上土地流轉費用，農(nóng)戶收益將受到更多擠壓。農(nóng)村勞動力大舉進城產(chǎn)生了大量閑置土地，為充分利用資源，2016年我國規(guī)定將土地承包經(jīng)營權進一步劃分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行。這項繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后的又一制度創(chuàng)新，使農(nóng)村土地經(jīng)營權可以自由流轉。截至2021年，我國家庭承包耕地流轉面積超過5.55億畝。

考慮到地勢地形、土地質量、配套農(nóng)業(yè)設施等的差異，市面上的地租標準并不統(tǒng)一。根據(jù)中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥的觀察，租金一般在600元至800元一畝，但在部分地區(qū)要價更高?！爸环N自家的地不存在這項支出，但散戶地太少，想要規(guī)模經(jīng)營就必須流轉土地，負擔土地流轉成本。我們在黑龍江調研時了解到，比方說有農(nóng)戶流想轉土地種玉米，一畝地租金就要1000塊錢”。

在李國祥看來，我國人多地少，隨著國家鼓勵土地流轉，工商資本開始一股腦下鄉(xiāng)，又直接抬高了土地租金?？鄢锏馗脑?、育種施肥以及田間管理雇工費等諸多開支，再遇上經(jīng)營管理不善、極端天氣災害等風險，留給種糧大戶或者合作社的盈利空間更顯狹窄。

精準補貼、價格支持

朱啟臻和李國祥均向《中國報道》記者指出，提高種糧積極性目前沒有其他好的辦法，主要是發(fā)放補貼和使市場價格保持合理水平。

“過去，糧食補貼主要有種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼以及良種補貼3項，是2004年取消農(nóng)業(yè)稅時建立的制度。2016年后，我國糧食出現(xiàn)階段性過剩需要，取消了糧食臨時收儲政策，相應地又把這3項補貼合并為耕地地力保護補貼。”李國祥說。

數(shù)據(jù)顯示，近兩年，針對農(nóng)資價格上漲導致的種糧成本增加，中央3次向實際種糧農(nóng)民累計發(fā)放500億元一次性補貼。

朱啟臻注意到，補貼在發(fā)放過程中也會遇到一些問題，比如農(nóng)民拿到良種補貼和農(nóng)資補貼后，企業(yè)也順勢上調種子和農(nóng)機價格，“相當于政府補貼被企業(yè)賺取，老百姓并沒有少花錢”。在朱啟臻看來，農(nóng)資是市場化的，理應允許企業(yè)獲利，但農(nóng)業(yè)不是暴利行業(yè)，任何和農(nóng)業(yè)有關的產(chǎn)業(yè)都不應允許獲得暴利，他建議有關部門要有效維持農(nóng)資市場價格秩序。

另一個值得注意的問題是，現(xiàn)實中，種糧農(nóng)民直接補貼恐難惠及實際種糧人，即種糧大戶等新型經(jīng)營主體，嚴重挫傷了他們的種糧積極性。

“這叫‘跑冒滴漏’，我們的補貼政策還存在不夠精準的地方。”朱啟臻舉例假設說，一畝土地的流轉費為800元，政府再給補貼200元，在實際操作中，補貼往往給到轉租者，而不是真正種糧的人，加上流轉費轉租者就會獲得1000元。而如果把補貼給到種糧大戶，轉租者會要求漲租金，進而覆蓋掉補貼數(shù)額，否則不愿意續(xù)租，這也意味著，實際種糧人仍舊拿不到補貼。朱啟臻表示，中央一直強調完善補貼制度，目前正著力提高補貼的有效性和針對性。

為了使種糧不至于虧本，同時讓種糧人增收，盡可能提高糧食市場價格是務實之舉。我國在2004年啟動糧食最低收購價政策。學界認為，多年來，這項為保護農(nóng)民利益、保障糧食市場供應而實施的調控政策，不僅給種糧農(nóng)民提供了托底保障，同時也增強了國家儲備調節(jié)的物質基礎。

據(jù)李國祥觀察，至少在2016年以前，最低收購價還相對較高，能夠促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收。但國際糧食市場價格大幅度下跌時，最低收購價政策的靈活性不足弊端就顯露出來：將國內生產(chǎn)的糧食收儲到倉庫后，較難出庫，而大量進口的糧食則在國內流通，導致進口糧食沖擊國內市場。“所以我們現(xiàn)在吸取教訓，不敢把價格定得太高，目前的最低收購價也明顯低于市場價格?！崩顕樘寡裕斍俺藭趥€別地區(qū)啟動稻谷的最低收購價以外，該項政策更多起一種導向作用，不會對農(nóng)民增收帶來太大影響。

學界有討論稱應引導農(nóng)民將糧食在市場價格高位時賣出，李國祥認為實施起來存在難度，有賴于社會預期引導。早在2012年，世界范圍內曾因極端天氣過多迎來一輪糧食產(chǎn)品價格飛漲，當時李國祥去盛產(chǎn)大蒜的山東金鄉(xiāng)縣調研，“當?shù)厥袌鰞r格已經(jīng)很高了，農(nóng)民還有所期待，把大蒜作為財富，價格高的時候不賣，等到大幅跌價時又賣不出去了”。

李國祥理解農(nóng)民的考慮，但目前我國糧食供應充足，價格長期上漲基本上不太可能。比如，今年小麥的合理價位在1.4元/斤左右，目前市場價已超過1.5元/斤，他提醒農(nóng)民價格合適時就要賣出，尤其是儲存條件不好的情況下。

“把地留給真正想種糧的人”

1978年我國鄉(xiāng)村人口總量為7.9億人，到2021年鄉(xiāng)村常住人口已經(jīng)降至4.98億，這是70年來我國鄉(xiāng)村人口首次跌破5億。受訪專家表示，未來長時間看，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化仍會進一步發(fā)展，有關提高種糧積極性的討論應圍繞那些真正有志于從事農(nóng)業(yè)的種糧主體展開。

此前，關于工商資本下鄉(xiāng)后大規(guī)模流轉土地卻不務實經(jīng)營，或者進行非農(nóng)化、非糧化種植的報道并不鮮見。“現(xiàn)在國家監(jiān)管比較嚴，所以有些企業(yè)就跑路了，還有一些圈了地之后荒著不種的現(xiàn)象也存在?！敝靻⒄樵u價稱，工商資本中很多是為各種糧食生產(chǎn)補貼而來，不僅導致政策無法有效發(fā)揮作用，糧食安全也難以得到更好的保障。

朱啟臻比較看好家庭農(nóng)場，這一生產(chǎn)經(jīng)營模式首次出現(xiàn)在2013年的中央一號文件中，稱“鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉”。6月27日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關負責人在新時代的鄉(xiāng)村振興發(fā)布會上介紹稱，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構建成效顯著，目前有家庭農(nóng)場390萬家、農(nóng)民合作社超220萬家、農(nóng)業(yè)社會化服務組織95萬多個。

在朱啟臻看來，總歸有不愿去城市發(fā)展的農(nóng)民，事實上，農(nóng)民對土地的眷戀最深，也只有農(nóng)民才能把地種好。他向《中國報道》記者介紹稱，家庭農(nóng)場是擴大版的農(nóng)戶，跟小農(nóng)散戶的區(qū)別在于以種地為主要職業(yè)，以農(nóng)業(yè)收入為主要收入，經(jīng)營者并非農(nóng)閑時外出打工、農(nóng)忙時回鄉(xiāng)務農(nóng)的“兼業(yè)農(nóng)民”；跟資本下鄉(xiāng)租地種糧一樣，家庭農(nóng)場實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營也需要流轉土地，但更追求長期、穩(wěn)定，這要求土地流轉制度更加完善。

對于這一模式，朱啟臻強調了繼續(xù)推進農(nóng)戶承包地退出機制的重要性?！坝械睦夏耆烁刹粍恿诉x擇跟隨兒女養(yǎng)老，有的人進入城市體制內工作，還有的人經(jīng)商后不再指望土地謀生，把諸如此類人員的土地留給真正想種糧的人，家庭農(nóng)場自然就可以發(fā)展起來?！?/p>

但朱啟臻提醒，退出要充分尊重個人意愿，退出者也應有謀生技能，多項制度的合力下，各種糧食生產(chǎn)經(jīng)營補貼就能直接發(fā)放給家庭農(nóng)場經(jīng)營者，從而起到提高種糧積極性的作用。《中國報道》記者梳理發(fā)現(xiàn)，2015年我國最早提出土地承包經(jīng)營權有償退出的構想，并在同年開展試點，目前農(nóng)戶承包地退出機制仍在穩(wěn)步探索建立中。

面對可能的自然災害，還要釋放農(nóng)業(yè)保險政策空間，為種糧者吃下“定心丸”。數(shù)據(jù)顯示，2020年，我國農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模815億元，是全球農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模最大的國家。2021年，國家三部委聯(lián)合印發(fā)通知，針對稻谷、小麥、玉米三大農(nóng)作物，開展完全成本保險和種植收入保險，逐步覆蓋13個糧食主產(chǎn)省份的所有產(chǎn)糧大縣。據(jù)了解，完全成本保險覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總成本，包括了直接物化成本、土地和人工成本，用以彌補主要自然災害、重大病蟲害等導致的損失，確保農(nóng)戶至少把成本收回來。

朱啟臻表示，由于農(nóng)業(yè)險很難界定，同時自然災害種類多、發(fā)生頻率高，一般的商業(yè)保險公司積極性不高，因此必須靠政府提供保障和支持?！盎灸Ｊ綖檎么箢^，農(nóng)民少交一點，如果受了災，由保險公司進行賠付，保險公司上面還有再保險。如果是大災政府就要做好兜底。”