“政策工具·PPP模式”二維框架下地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策研究
——基于28個省（市）《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作條例》的分析

□孔新宇 康紅芹

一、問題的提出

合理的繼續(xù)教育經(jīng)費政策既能夠保障廣大成人學(xué)員接受繼續(xù)教育的切身利益，同時也有利于加快國家及地方繼續(xù)教育事業(yè)發(fā)展的步伐。正因如此，國家陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策文件，以明確規(guī)定繼續(xù)教育經(jīng)費的籌措、管理與使用。例如，《關(guān)于開展大學(xué)后繼續(xù)教育的暫行規(guī)定》（1987）、《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（1995）、《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》（2015）等政策文件均已明晰繼續(xù)教育經(jīng)費的相關(guān)問題。與此同時，在中央一系列相關(guān)政策的指引下，部分省（市）相繼制定并印發(fā)了 《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作條例》（以下簡稱《工作條例》），為當(dāng)?shù)乩^續(xù)教育經(jīng)費等相關(guān)工作問題予以政策層面上的規(guī)定和保障。鑒于此，本研究以28 個省（市）的《工作條例》為分析樣本，采用政策工具與PPP 模式構(gòu)成的二維框架對其進(jìn)行深層剖析。通過耙梳多地相關(guān)政策文件中繼續(xù)教育經(jīng)費措施的特色之處，洞察其不足之處和潛在問題，從而有針對性地提出相關(guān)建議，旨在為進(jìn)一步完善地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策提供一定的啟迪。

二、“政策工具·PPP 模式”二維分析框架的構(gòu)建

政策工具是政府在執(zhí)行政策時所使用的手段和方式[1]，它既是聯(lián)結(jié)政策愿景與實踐之間的“立交橋”，也是政策執(zhí)行和實施效果的關(guān)鍵性影響要素。本研究基于政策工具視角對28 個省（市）的《工作條例》進(jìn)行細(xì)致梳理，形成了橫向的政策工具維度。同時，考慮到政策工具解釋政策的局限性以及繼續(xù)教育經(jīng)費問題的特殊性，引入了縱向的PPP 模式維度。由此，建構(gòu)起“政策工具·PPP 模式”二維分析框架，并通過對相關(guān)政策文本的量化分析，全面審視地方繼續(xù)教育經(jīng)費問題。

（一）X 軸：政策工具維度

當(dāng)前，既有研究對政策工具維度的劃分方法不一，研究者們主要從政策手段和問題的適切性角度出發(fā)，提出了政策工具的諸多分類方法。本研究將麥克唐納爾（McDonnell）和艾莫爾（Elmore）[2]的觀點（命令工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變化工具、勸告工具）與施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）[3]的主張（權(quán)威工具、激勵工具、能力工具、象征和規(guī)勸工具、學(xué)習(xí)工具）兼容并包、融會貫通。結(jié)合地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的特點，在此將政策工具劃分為權(quán)威和命令工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、象征和規(guī)勸工具以及系統(tǒng)變化工具。政策工具維度劃分及操作性定義具體見表1。

表1 政策工具維度劃分及操作性定義

（二）Y 軸：PPP 模式維度

PPP（Public－Private Partnership）模式，即政府和私營企業(yè)、民營企業(yè)等社會資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施中開展合作的項目運作模式。與傳統(tǒng)合作關(guān)系不同的是，PPP 模式的利益相關(guān)者為政府（Public）、私人（Private）以及國家與私人資本之間形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的伙伴關(guān)系。而繼續(xù)教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其產(chǎn)品屬性決定了繼續(xù)教育的經(jīng)費籌措、保障將由政府和私人共同承擔(dān)。因此，本研究以PPP 模式為理論基礎(chǔ)，將28 個省（市）政策文本中關(guān)于繼續(xù)教育經(jīng)費問題的各項措施予以分析歸納，劃分為“多元共建”“制度保障”“用途管制”“監(jiān)督考核”以及“獎懲分明”五大維度，具體分析示例見表2。

表2 PPP 模式維度分析示例

（三）地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的二維分析框架

基于前文的分析，本研究將政策工具維度（X 軸）與PPP 模式維度（Y 軸）有機組合，構(gòu)建了地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的“政策工具·PPP 模式”二維框架圖（見圖1）。X 軸從左到右依次是權(quán)威和命令工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、象征和規(guī)勸工具和系統(tǒng)變化工具，Y 軸自下而上分別是“多元共建”“制度保障”“用途管制”“監(jiān)督考核”和“獎懲分明”。

圖1 “政策工具·PPP 模式”二維框架

三、地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的內(nèi)容編碼與數(shù)據(jù)分析

為更深入地挖掘28 個省（市）繼續(xù)教育經(jīng)費政策的實質(zhì)內(nèi)容和關(guān)鍵信息，本研究基于“政策工具·PPP 模式”二維框架圖，采用內(nèi)容分析法，對各地相關(guān)政策文本中涉及繼續(xù)教育經(jīng)費的相關(guān)語句進(jìn)行編碼分析，并將相同或相近的文本信息進(jìn)行分類，最后根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果形成研究結(jié)論并提出政策建議。

（一）地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的內(nèi)容編碼

內(nèi)容分析法（Content Analysis）是一種定量或定性，抑或兩者兼而有之的研究方法，經(jīng)常被用于教育政策文本的分析。基于此方法，研究者能對政策文本的實質(zhì)內(nèi)容和關(guān)鍵信息進(jìn)行系統(tǒng)梳理與深層透析，進(jìn)而研判文獻(xiàn)的潛在關(guān)聯(lián)和發(fā)展趨勢[5]。在此，基于“政策工具·PPP 模式”二維分析框架，按照“序號—條款—項目”的排序方式，對28 個省（市）繼續(xù)教育經(jīng)費政策的具體內(nèi)容進(jìn)行層級編碼分析。其中，“序號”由省份名稱的第一個字的首字母決定，如安徽省的序號為1；“條款”和“項目”為各省市的初始政策文本中條款項的順序。由此形成了最終的地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的內(nèi)容編碼表（見表3），但限于篇幅僅顯示部分編碼結(jié)果。

表3 地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的內(nèi)容編碼表（部分）

（二）地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的X 維度分析

根據(jù)地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的X 維度進(jìn)行編碼分析，并按照相同或相近的原則對28 個省（市）的《工作條例》進(jìn)行整理歸類與準(zhǔn)確統(tǒng)計。經(jīng)過多次的歸納整合、檢查驗算，得到了最終的分析結(jié)果，即《工作條例》X 維度政策工具分布表（見表4）。

表4顯示，政策工具的類型豐富多元，囊括了權(quán)威和命令工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、象征和規(guī)勸工具以及系統(tǒng)變化工具五大類型。每種政策工具類型的文本分布差異顯著，且類別化特征明顯。按照文本分布頻次大致可將五種政策工具劃分為高頻次（權(quán)威和命令工具）、中頻次（激勵工具、能力建設(shè)工具）以及低頻次（象征和規(guī)勸工具、系統(tǒng)變化工具）。并且，每種政策工具類型的作用形式迥異多樣，共涵蓋了25 種具體手段和方式。

1.權(quán)威和命令工具的運用居多，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡。在權(quán)威和命令工具的層面上，主要呈現(xiàn)出兩大方面的特征：一是權(quán)威和命令工具的運用居多；二是權(quán)威和命令工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在失衡現(xiàn)象。

一方面，由表4可知，權(quán)威和命令工具的文本編碼頻次共計89 條，使用比例高達(dá)47.34%。這表明，政策制定者傾向于運用權(quán)威和命令工具來允許或禁止目標(biāo)對象的行為，以此來統(tǒng)籌規(guī)劃地方繼續(xù)教育經(jīng)費的使用情況。之所以如此，是因為規(guī)則、法律等強制性手段的合理使用，能夠規(guī)范政策執(zhí)行群體的行為，進(jìn)而提升地方繼續(xù)教育經(jīng)費的使用效益。但值得注意的是，倘若權(quán)威和命令工具運用過溢，不僅會阻礙相關(guān)政策的執(zhí)行效果，而且會使政策執(zhí)行者滋生不滿情緒，這樣反而會適得其反，并且有悖于政策制定者的初衷。

表4 《工作條例》X 維度政策工具分布表

另一方面，權(quán)威和命令工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在失衡現(xiàn)象。其中，涵蓋“應(yīng)當(dāng)”與“規(guī)定”二詞的政策語句共有52 條，并且在超過90%的《工作條例》中均出現(xiàn)了“應(yīng)當(dāng)”一詞。如此，既有利于彰顯權(quán)威和命令工具的優(yōu)勢，也能夠在一定程度上弱化其使用缺陷，促使其發(fā)揮最大的工具效能。例如，安徽省《工作條例》多次使用“應(yīng)當(dāng)”一詞，既削弱了權(quán)威和命令工具所慣常持有的強制約束感，也對繼續(xù)教育經(jīng)費的應(yīng)然用途作出了規(guī)定。然而，“禁止”“不得”等行政命令的使用比例卻較低，僅為1.60%和3.72%。由此可見，權(quán)威和命令工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)亟需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各種作用形式的比例權(quán)重也有待優(yōu)化。

2.激勵和能力建設(shè)工具的使用適中，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)均衡。由表4得知，激勵工具和能力建設(shè)工具的使用比例適中，分別為22.87%和19.15%。并且，激勵和能力建設(shè)工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也較為均衡。

無論是激勵工具，還是能力建設(shè)工具，均需借助一定的物質(zhì)資金和人力資源，促使目標(biāo)對象產(chǎn)生符合政策導(dǎo)向的行為。然而，從本質(zhì)上講，兩者存在不同之處：

一方面，激勵工具是政策制定者基于主體利益而作出的行為選擇，其直接目的是激發(fā)目標(biāo)群體的外部動機。例如，通過物質(zhì)報酬、財政傾斜、經(jīng)費補貼等正反饋機制，或者資金處罰、追償?shù)蓉?fù)反饋機制，引導(dǎo)目標(biāo)對象采取正確的實踐行為。以廣東省為例，該省通過追償學(xué)習(xí)經(jīng)費的方式督促專業(yè)技術(shù)人員按時完成繼續(xù)教育學(xué)時，保證其繼續(xù)教育學(xué)習(xí)效果。

另一方面，能力建設(shè)工具是政策制定者將資金投入到物質(zhì)材料、教育培訓(xùn)和人力資源等方面，旨在產(chǎn)生長效良好的結(jié)果[6]。例如，河南省《工作條例》指出的“開發(fā)新技術(shù)、研制新產(chǎn)品和進(jìn)行課題研究的繼續(xù)教育費用，可在管理費用和項目資金中安排”，反映出政府大力倡導(dǎo)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、知識產(chǎn)品更新，營造“崇尚知識、尊重人才”的優(yōu)良氛圍。

3.象征和規(guī)勸工具、系統(tǒng)變化工具的應(yīng)用相對欠缺。在五種政策工具中，象征和規(guī)勸工具、系統(tǒng)變化工具的使用比例較低，僅為5.85%和4.79%。由此表明，地方繼續(xù)教育經(jīng)費的政策工具亟需合理配置，應(yīng)提高象征和規(guī)勸工具、系統(tǒng)變化工具的使用比例。鑒于此，政府層面理應(yīng)注重發(fā)揮象征和規(guī)勸工具的價值引領(lǐng)作用，向社會公眾訴諸價值信號[7]，同時也應(yīng)重視系統(tǒng)變化工具的使用，通過統(tǒng)籌規(guī)劃全局、重新分配權(quán)力資源，來充分調(diào)動各部門、各組織的力量，由此逐步向“價值引領(lǐng)者”和“統(tǒng)籌規(guī)劃者”轉(zhuǎn)型，彰顯“服務(wù)型”政府的管理效能。

（三）地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的Y 維度分析

如圖2所示，在28 份《工作條例》中，“繼續(xù)教育經(jīng)費”的覆蓋范圍比較廣泛，“多元共建”“制度保障”“用途管制”“監(jiān)督考核”和“獎懲分明”等五個方面均有涉及，且各要素指標(biāo)的分布頻次比例相對均衡。除“監(jiān)督考核”所占比重（3.72%）偏小之外，其余4 個要素指標(biāo)的所占比例適中，均在15%—30%之間，且比重分布懸殊較小。其中，“用途管制”占據(jù)的比例最大，高達(dá)28.19%；“多元共建”的所占比例為27.66%；“制度保障”和“獎懲分明”的占據(jù)比例依次為22.34%和18.09%。

圖2 PPP 模式維度（Y 維度）各描述指標(biāo)分布頻次比例圖

上述數(shù)據(jù)表明，在地方繼續(xù)教育經(jīng)費的籌措、撥付與管理過程中，各地政府多聚焦于繼續(xù)教育經(jīng)費的“用途管制”和建立“多元共建”的繼續(xù)教育經(jīng)費籌措機制，但繼續(xù)教育專項資金事前、事中和事后全過程、全方位的監(jiān)管以及繼續(xù)教育專項資金的使用效益問題卻備受忽視。毋庸置疑，專項經(jīng)費的“用途管制”和“多元共建”的籌資機制對地方繼續(xù)教育的發(fā)展是重要且必要的。一方面，細(xì)化繼續(xù)教育經(jīng)費預(yù)算項目、強化資金預(yù)算約束以及明晰繼續(xù)教育經(jīng)費的用途管制是確保地方繼續(xù)教育專項資金及時到位、不留缺口和不虛列支出的必要保障；另一方面，建立健全多方籌資的繼續(xù)教育經(jīng)費投入機制，鼓勵國家、單位、社會組織和個人等利益相關(guān)主體共同出資也是為各地區(qū)繼續(xù)教育事業(yè)發(fā)展、建設(shè)提供物質(zhì)支持的重要舉措。然而，各地相關(guān)職能部門能否全面履行當(dāng)?shù)乩^續(xù)教育專項資金的監(jiān)管責(zé)任，能否架構(gòu)事前審核、事中監(jiān)督和事后檢查相結(jié)合的監(jiān)督制度體系，既是地方繼續(xù)教育專項資金執(zhí)行、撥付和管理過程的關(guān)鍵要素，也是地方繼續(xù)教育經(jīng)費被規(guī)范籌措、嚴(yán)格監(jiān)管以及高效使用的重要保障，更是促進(jìn)我國繼續(xù)教育提質(zhì)增效、實現(xiàn)內(nèi)涵深入式發(fā)展的依靠力量。

（四）X 維度與Y 維度的交叉分析

將X 維度與Y 維度結(jié)合分析，對地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策中的相關(guān)語句進(jìn)行歸類統(tǒng)計，最終得到了《工作條例》二維交叉分析圖（見圖3）。基于此，筆者對其展開全面剖析，探究X 維度與Y 維度之間的交叉作用。

圖3 《工作條例》二維交叉分析圖

第一，在PPP 模式的五大要素指標(biāo)中，對于“用途管制”而言，政策工具數(shù)量最多，共計53 項，占比為28.19%。按照各政策工具的使用頻次統(tǒng)計排序，其中，能力建設(shè)工具的使用頻次排在首位，權(quán)威和命令工具位居第二，而象征和規(guī)勸工具并未在“用途管制”中得以使用。上述情況表明，地方繼續(xù)教育經(jīng)費的“用途管制”主要依靠能力建設(shè)工具來實現(xiàn)，反映了地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策中“物盡其用，人盡其才”的原則。

第二，關(guān)于“多元共建”的政策工具共有52 項，且五種政策工具均有涉及。其中，權(quán)威和命令工具涉及的政策語句為最多，共計27 條。可以認(rèn)為，“多元共建”這一要素指標(biāo)與權(quán)威和命令工具的使用匹配度最強且關(guān)聯(lián)度最大。之所以如此，是因為地方繼續(xù)教育經(jīng)費的調(diào)度和落實依仗于行政權(quán)威的力量，如此才能保障國家、單位、社會機構(gòu)和個人等多元主體共同支持繼續(xù)教育的發(fā)展。

第三，從“制度保障”方面來看，政策工具共計42 項。其中，權(quán)威和命令工具的所占比例超過85%，共涉及36 條政策語句。由此可見，權(quán)威和命令工具與“制度保障”這一要素指標(biāo)的契合度最高。之所以如此，是因為依靠權(quán)威和命令工具的“低成本、高效率”優(yōu)勢，能夠在制度層面上為繼續(xù)教育經(jīng)費的預(yù)算、審批、列支等流程提供堅實的保障，以此來切實提升地方繼續(xù)教育經(jīng)費的使用績效。

第四，在“獎懲分明”方面上，政策工具共有34項。其中，激勵工具為24 項，既包含了“表彰鼓勵”“資金補貼”等激勵措施，也借助了“限期責(zé)令整改”“賠償罰款”等懲罰機制。如此，基于正反兩個方面來治理繼續(xù)教育經(jīng)費使用中的違規(guī)行為，促使各利益相關(guān)者嚴(yán)格遵循地方繼續(xù)教育經(jīng)費使用規(guī)范，防止其觸及地方繼續(xù)教育經(jīng)費的管理“紅線”。

第五，就“監(jiān)督考核”來講，僅使用政策工具7 項。然而，激勵工具、象征和規(guī)勸工具以及系統(tǒng)變化工具均未使用。這映射出地方繼續(xù)教育經(jīng)費的監(jiān)督考核機制亟待健全完善。

四、研究結(jié)論與建議

由上可知，各地專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育經(jīng)費相關(guān)政策呈現(xiàn)出鮮明的特征。然而，政策數(shù)據(jù)的背后實則潛藏著一些問題與挑戰(zhàn)。

（一）研究結(jié)論

1.政策工具配置完備，但組合匹配尚欠合理性。整體而言，地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策工具的配置齊全，兼顧了權(quán)威和命令工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、象征和規(guī)勸工具以及系統(tǒng)變化工具五種政策工具。然而，各類政策工具之間的使用比例差異顯著，筆者根據(jù)使用比例的高低，主要劃分為以下三個層面：

一是權(quán)威和命令工具占據(jù)絕對優(yōu)勢。在這里，應(yīng)從利弊兩方面加以考慮：一方面，權(quán)威和命令工具的大量使用，能夠充分發(fā)揮其“高效率、低成本”的優(yōu)勢，迅速提升地方繼續(xù)教育經(jīng)費的管理績效；另一方面，權(quán)威和命令工具作為一種政府的權(quán)力工具，除了考慮成本效益，還應(yīng)意識到使用過溢的弊端。例如，極易形成壟斷管制和“一刀切”的命令式管理模式，失去服從型關(guān)系結(jié)構(gòu)的支撐。不利于調(diào)動和發(fā)揮基層政策執(zhí)行者的積極性，甚至產(chǎn)生敵對情緒[8]。

二是激勵工具和能力建設(shè)工具的使用比例相對合理。毋庸置疑，激勵工具和能力建設(shè)工具對調(diào)動多方主體共同籌措繼續(xù)教育專項資金的積極性、建立健全地方繼續(xù)教育經(jīng)費機制具有較強的推動作用，但是其“高成本、見效慢”的特點也不容忽視，如需要投入大量的人力、物力，并且實踐見效速度緩慢。

三是象征和規(guī)勸工具與系統(tǒng)變化工具的使用較為短缺。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)辯證考慮：盡管這兩種政策工具具備一定的使用效能，但是相較于其他政策工具而言，象征和規(guī)勸工具與系統(tǒng)變化工具的實踐效果的滯后性較為凸顯。因此，應(yīng)在厘清二者的內(nèi)在屬性、作用閾限以及與地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的適配程度的基礎(chǔ)上，再有針對性地權(quán)衡其使用比例的高低。

2.PPP 模式要素齊全，但潛在問題亟待解決。總的來講，“多元共建”“制度保障”“用途管制”“監(jiān)督考核”和“獎懲分明”五大要素指標(biāo)均有涉及，但是各要素的比例權(quán)重卻分化相對明顯。多維度審視要素指標(biāo)的比例權(quán)重，既能夠反映出政策制定者的理性省思，也能夠映射出政策本身的潛在問題。

一是“用途管制”和“多元共建”所占比例較大。據(jù)此可以認(rèn)為，各地政府重視繼續(xù)教育經(jīng)費用途的規(guī)范，同時力求借助多方力量來籌措充裕的繼續(xù)教育經(jīng)費。一方面，為避免繼續(xù)教育經(jīng)費出現(xiàn)“亂用”“錯用”等不良現(xiàn)象，各地政府在繼續(xù)教育經(jīng)費政策中明確規(guī)定了經(jīng)費的使用途徑，在“節(jié)流”上保障繼續(xù)教育經(jīng)費的使用效益；另一方面，各地政府充分調(diào)動社會力量興辦繼續(xù)教育的積極性，廣泛帶動社會資本共同參與繼續(xù)教育經(jīng)費的籌措，以此拓寬地方繼續(xù)教育經(jīng)費的渠道，緩解對有限公共資源的過度依賴，從“開源”上為籌措繼續(xù)教育經(jīng)費予以保障。

二是“制度保障”和“獎懲分明”所占比例相對合理。由此可以推斷，各地政府較為重視利用制度規(guī)則、獎懲評價等剛?cè)岵闹卫砟Ｊ健Ｒ环矫妫鞯卣韧ㄟ^合作協(xié)商、協(xié)同合作以及樹立共同愿景等“善治”（Good Governance）方式引導(dǎo)利益相關(guān)者共同籌資[9]，并借助“柔性”治理方式，如“工資補貼”“增加福利待遇”“獎金激勵”等，來為當(dāng)?shù)乩^續(xù)教育事業(yè)的高效管理和發(fā)展出謀劃策；另一方面，各地政府通過既定的“剛性”制度規(guī)則，并輔之以“追償處罰”“退還學(xué)費”等方式，來治理當(dāng)?shù)乩^續(xù)教育經(jīng)費亂象問題。如此，雙管齊下，更加有利于提升地方繼續(xù)教育經(jīng)費的使用效益。

三是“監(jiān)督考核”所占比例過小。據(jù)此，可在一定程度上反映出地方繼續(xù)教育經(jīng)費使用效益的督查、考核與評價備受忽視。長此以往，極易導(dǎo)致經(jīng)費使用效益督查乏力、經(jīng)費審批撥付不到位以及經(jīng)費績效評價機制不完善等。若不及時治理，繼續(xù)教育經(jīng)費的使用效益將被持續(xù)性削弱，進(jìn)而繼續(xù)教育事業(yè)的提質(zhì)增效也會愈發(fā)困難。

（二）地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的完善建議

針對以上問題，在此構(gòu)建出“地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策工具配置系統(tǒng)優(yōu)化模型”（見圖4），力求從宏觀、中觀和微觀三個層面提出政策完善的建議。

圖4 地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策工具配置系統(tǒng)優(yōu)化模型

1.宏觀系統(tǒng)：和諧共生，營造地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境既決定了繼續(xù)教育經(jīng)費政策的生命周期，也對政府創(chuàng)新政策的取向和行為產(chǎn)生重要影響[10]。就本研究而言，繼續(xù)教育經(jīng)費政策的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)主要囊括了政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境。只有持續(xù)優(yōu)化繼續(xù)教育經(jīng)費政策的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、生態(tài)三個維度的和諧共存、共生共榮，才能為地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的良好運行提供賴以生存的外部條件。為此，可從以下三個方面做出突破：一是各地政府應(yīng)營造自由、民主、開放的政治氛圍，廣泛吸納民眾與社會力量參與繼續(xù)教育的發(fā)展、建設(shè)，為當(dāng)?shù)乩^續(xù)教育經(jīng)費政策工具配置提供首要前提；二是不斷增強各地經(jīng)濟發(fā)展實力，為繼續(xù)教育經(jīng)費政策工具提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時秉承“因地制宜，特色引領(lǐng)”的圭臬，制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相匹配的繼續(xù)教育經(jīng)費政策；三是各地的政策決策者和研究者應(yīng)擺脫“精英立場”的繼續(xù)教育經(jīng)費政策“繭房”，更加關(guān)注廣大普通民眾的繼續(xù)教育需求，倡導(dǎo)社會大眾所認(rèn)同的價值觀念和行為信條，培育一種“接地氣”的“文化敏感性”與富有人文理性氣息的法治精神[11]。

2.中觀系統(tǒng)：環(huán)環(huán)相扣，聯(lián)結(jié)地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策系統(tǒng)“關(guān)鍵事件”。繼續(xù)教育經(jīng)費政策循環(huán)系統(tǒng)由問題認(rèn)定、政策制定、政策執(zhí)行和政策評估四個關(guān)鍵性政策事件聯(lián)結(jié)而成，由此構(gòu)成了循環(huán)往復(fù)、周而復(fù)始的政策生命周期。為確保地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的科學(xué)性和合理性，應(yīng)從政策生命周期的各個環(huán)節(jié)予以關(guān)注：首先，當(dāng)某個繼續(xù)教育經(jīng)費的實踐問題亟需解決時，例如經(jīng)費使用績效的監(jiān)督考核，應(yīng)將其列入政策議程且升華為教育政策問題；其次，各地政府應(yīng)對該政策問題進(jìn)行嚴(yán)密系統(tǒng)的分析、論證與評價，集眾人所長而獲得“滿意”的結(jié)果并賦予其合法化；再者，各地政府在政策執(zhí)行過程中，通過對政策問題的性質(zhì)、政策工具的屬性以及自身的利益需求的全面考量，必須盡可能地挑選和配置適切性的政策工具；最后，應(yīng)充分意識到政策評估環(huán)節(jié)的重要性與必要性，對當(dāng)?shù)乩^續(xù)教育經(jīng)費政策的執(zhí)行狀況、實踐偏差等問題進(jìn)行科學(xué)、全面的考察與研判，為調(diào)整繼續(xù)教育經(jīng)費政策功能的配置方式提供科學(xué)依據(jù)和優(yōu)化措施[12]。

3.微觀系統(tǒng)：渾然一體，彰顯地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策系統(tǒng)“整體效能”。繼續(xù)教育政策工具系統(tǒng)是由政策決策者、執(zhí)行者以及五種政策工具而構(gòu)成的緊密聯(lián)結(jié)、相互作用的微觀系統(tǒng)。只有三個組成部分既能“各司其職”，發(fā)揮主體的最大效能，又緊密聯(lián)結(jié)、協(xié)調(diào)合理，才能實現(xiàn)“整體大于部分之和”的效果，彰顯繼續(xù)教育經(jīng)費政策系統(tǒng)的“整體效能”。為使地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策工具系統(tǒng)的三個組成部分更加協(xié)調(diào)有序，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面加以優(yōu)化：一是政策決策者在地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的問題認(rèn)定、政策制定和政策評估環(huán)節(jié)應(yīng)集思廣益、群策群力，拓展各方主體的話語空間，廣泛多元地吸納教育行政人員、專家學(xué)者、教育機構(gòu)管理者、基層培訓(xùn)教師等重要主體的意見和建議，促使地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策彰顯科學(xué)化與民主化；二是政策執(zhí)行者應(yīng)秉承公正包容的態(tài)度，摒棄自身的主觀偏好和利益需求，既要使用五種政策工具積極落實地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策的相關(guān)措施，也要參與相關(guān)政策的問題認(rèn)定和政策評估；三是政策制定者充分考慮每種政策工具獨特的內(nèi)在屬性和作用閾限，優(yōu)化地方繼續(xù)教育經(jīng)費政策工具的使用結(jié)構(gòu)，既要適當(dāng)減少權(quán)威和命令工具的使用比例，也要增加其余四種政策工具的比例權(quán)重，使之合理兼顧、協(xié)調(diào)完善。