技能社會的政策構建研究

□瞿連貴

習近平總書記于2017年2月6日主持召開中央全面深化改革領導小組第三十二次會議，審議通過《新時期產業工人隊伍建設改革方案》，將產業工人隊伍建設作為實施科教興國、人才強國和創新驅動發展戰略的重要支撐和基礎保障，納入國家經濟社會發展議程。同年10月18日召開的黨的十九大報告中明確要建設宏大的知識型、技能型、創新型勞動者大軍，將技能型勞動者建設上升為國家戰略方針。2021年4月召開的全國職業教育大會明確提出建設技能型社會的戰略設想，確立技能社會的內涵為國家重視技能、社會崇尚技能、人人學習技能、人人擁有技能[1]。從提出建設技能勞動者到建設技能型社會，意味著國家建設技能社會的意圖愈益明顯、政策目標更加明確。在此影響下，對技能社會的理論探討也日漸增多，進入學者關注的范圍。依循技能型社會建設的國家理解和設想，有研究者從社會發展視角出發，認為從學歷社會轉向技能社會、強化技術技能人才培養是新時代中國經濟社會發展和全面建設小康社會的重要戰略選擇[2]；還有研究者從職業教育與技能型社會建設的內在關系出發，探討了技能型社會建設的時代背景、價值追求及實施路徑[3]。需要注意的是，如何形成支撐有力的政策環境是技能社會建設的基本條件和重要保障。然而，對該問題的研究還鮮有涉及。為此，本文以政策理論為視角，從技能社會的政策構建這一視角出發，嘗試分析技能社會政策構建的向度以厘清科學內涵；面向現實以梳理技能社會的政策進展；面向建成技能社會的長遠目標以提出政策優化的思路。

一、技能社會政策構建的應然向度

相較于學歷社會或文憑社會重視國民平均的受教育年限、知識社會注重社會成員對知識和信息的加工與運用，技能社會關注教育供給與社會需求尤其是技能需求的有效匹配。各國經濟發展實踐已經充分表明：技能是降低失業、消除社會不平等和減輕貧困的重要措施，技能開發是經濟增長的驅動力量[4]。從內在邏輯來看，技能社會建設涵蓋技能供給、技能應用、技能評價、技能激勵四個關鍵環節。就此而言，技能社會的政策構建，需要遵循技能社會的內在邏輯，在科學社會政策理論指導下，圍繞技能供給政策、技能應用政策、技能評價政策、技能激勵政策四個向度，展開政策探索和實踐，形成支持技能社會建設的政策環境。具體邏輯思路如圖1所示。

圖1 技能社會的政策構建向度

（一）邏輯起點：構建激發技能供給活力的政策

技能社會的構建，以形成有利于技能供給的政策環境為基礎和起點。事實上，技能供給的政策既超越于單一的學校職業教育政策，也遠遠大于企業的職業培訓政策，其涉及面向社會成員提供面向實踐和職業的各類教育和培訓服務提供者。技能供給政策面向現有和潛在勞動力，意在激活參與技能培養的內在動力。面向人人、面向技能、面向就業是技能社會技能供給政策的本質和核心指向。技能供給政策既涵蓋一個國家的教育政策，又涉及企業的人力資源開發培訓制度，更包含整個社會范圍內的面向全體社會成員、服務就業和生涯發展、覆蓋終身學習的相關政策。

（二）銜接途徑：構建促進技能應用轉化的政策

構建技能應用政策旨在促進社會成員將所習得的技能運用到生產生活中，以發揮技能的實際效用。理想的技能供給政策應該能夠實現這樣一個目標，即社會中的勞動者愿意學習技能和獲得技能。而將所擁有的技能投入生產生活的關鍵在于，構建勞動者愿意應用技能以改進生產生活的政策環境。這便意味著，一個社會所培養的技能能否轉化為實際生產生活中所應用的技能，還需要相應的有利于技能應用的環境支撐。這樣的環境也是社會或個體主動應用所擁有技能的必要條件。促進技能應用的政策環境，至少應包括：一是具備技能應用的條件，涵蓋生產領域的就業機會和生活領域的應用場景；二是技能培養與技能應用的無縫對接，也即所培養的技能是社會中所需要的技能；三是技能的回報率應高于技能培養的成本，且與相關要素回報率平衡。三者結合為勞動者應用技能提供了環境和動力。

（三）社會認可：構建科學有效的技能評價政策

科學有效的技能評價政策，既能促使技能供給向技能應用高效率轉化，又能促進技能因持續應用而提升和積累。已有技能社會建設的實踐經驗表明：一個社會所形成和擁有的技能事實上并非均能投入實際的生產和生活中，會出現技能供需的失配，也即技能浪費。根據福斯特的研究，這種情況在規劃型的職業教育模式中較為常見。將一個社會供給的技能最大限度投入應用中，關鍵是通過技能評價環節架起技能供給與技能應用的橋梁。具體而言，一方面是形成勞動者技能等級與收入水平銜接的社會性制度安排，旨在實現技能等級與收入水平相掛鉤。另一方面，應將技能等級提升與勞動者職業生涯發展聯系起來，原因在于應用型技術技能人才的成長發展是以職業能力和專業技能的提升為基礎和前提的[5]，形成勞動者基于技能提升而實現職業生涯發展的模式。

（四）內源動力：構建提升技能激勵效能的政策

合理的技能激勵政策有利于最大程度上應用技能以發揮技能促進生產生活的功用。由于組織和個體大多遵循理性原則，構建合理的技能激勵政策的關鍵在于創設制度性安排，對技能形成激勵和引導。合理的技能激勵政策是技能社會構建的內在要求，主要是發揮激勵機制對組織和個體的引導作用，以為技能社會建設提供源源不斷的動力源泉。具體而言，構建技能激勵政策應處理好三個方面的關系：一是技能的物質性激勵，涉及技能擁有者的社會性回報，物質激勵直觀上表現為技能的收入，關鍵在于技能的回報應與其他要素投入的回報率相當，確保激勵是有效的；二是技能的發展性激勵，涉及技能擁有者職權、職務和生涯的發展，要點則是隨著技能積累和提升，技能擁有者獲得物質收益增長和符號性收益；三是技能的社會性激勵，涉及技能擁有者社會地位、社會身份和社會認可度的改善，關鍵則是社會層面崇尚技能、學習技能、擁有技能和應用技能氛圍的營造。

二、技能社會政策構建的實踐基礎

地方政府早期加強技能人才政策的實踐，為技能社會建設提供歷史借鑒和參考。比如，人力資源和社會保障部辦公廳于2015年7月21日轉發吉林省人社廳等部門制定的《關于促進高技能人才成長的若干意見》，明確提出實施更加積極的技能人才政策。該政策從技能人才培養模式和體系、技能人才選拔和使用、技能人才激勵等方面促進高技能人才成長發展，以建設高技能人才隊伍。不難發現，以上政策實踐圍繞技能供給、技能評價、技能激勵等方面構建政策支持，是推動技能社會建設的早期實踐和探索，為國家出臺技能社會相關政策提供經驗基礎。從現實情況看，技能社會的政策構建實踐與探索可以概括為以下三個層面。

（一）國家層面：明確技能社會建設的國家意圖和總體框架

技能社會建設屬于國家改革發展的總體戰略，事關國家發展的頂層設計，體現國家意志，涉及經濟社會發展的各個環節。建設技能社會是需要國家全面動員和推動的社會性系統工程。誠如人力資源和社會保障部出臺的“技能中國行動方案”所涵括的技能體系政策、技能供給政策、技能評價政策、技能激勵政策四個環節，具體包括健全政策制度體系，實施技能提升、技能強企、技能激勵等專項行動（見表1）。

表1 “技能中國行動方案”中技能社會的政策內容

從國家戰略意圖看，在技能供給的工具設計時，已然注意到職前教育和培訓與職后培訓及終身培訓有機銜接，以此實現技能培養的持續性并涵蓋終身發展。將學制教育、學徒培訓、崗位技能競賽、職業技能提升等多種實現路徑加以整合，以為技能培養和更新提供多樣化的路徑支持。在技能激勵環節，著重從社會風尚營造、收入待遇提升、社會地位提高、職業發展空間四個方面共同發力，既體現出對技能的社會回報，更體現出對技能的社會認可，以此營造尊重和崇尚技能的社會氛圍。在技能評價環節，注重與現有政策體系融合。比如，將技能掌握情況視為國家職業資格或技能等級認定的主要標準，注重融入構建國家資歷框架的長遠規劃之中。又如，將技能水平與薪酬水平和崗位認定掛鉤。

（二）區域層面：確立技能社會建設的區域路線和重點任務

在國家政策治理體系中，中央、省（自治區、直轄市）、縣（區、市）是三個關鍵行政層級。學者對職業教育反貧困政策的分析發現：國家層面的政策重在謀劃全局，省級層面重在結合實際具體化，縣級層面重在抓落實；隨著行政層級下移，政策的作用空間和自主調整空間逐級收縮，縣級及以下鄉（鎮）主要根據上級制定的政策負責具體執行[6]。省級層面政策具體化的過程意味著立足當地實際加以探索和創新。在技能社會建設中，國家創新政策供給模式，積極嘗試教育部和省級人民政府共建模式。以教育部和河南省共同推進技能社會建設為例，將試點目標定位在深化職業教育改革、打造技能強省、推進技能社會建設。為實現這一目標，進一步明確具體路線：營造崇尚技能的社會氛圍、完善現代職業教育體系以提升技能層次、依托產教融合校企合作改進技能培訓方式、提升技能培訓質量、建立終身職業技能學習制度、在服務經濟高質量發展和縣域經濟中應用技能。可以看出，河南模式側重從技能培養層面架構技能社會建設的地方路徑，為技能社會建設提出可行方案。

省部共建中的區域創新至少可以實現以下意圖：一是有利于該政策在河南省域內的整體推動，激發試點活力；二是省域范圍的整體試點，對于州市和縣區而言，尚有政策創新空間，可以激活基層創新活力；三是通過省域的試點，形成職業教育服務技能社會建設的典型經驗和案例，以推廣運用。概言之，河南省的試點在國家技能社會建設的總體框架下，以技能培養為著力點，以職業教育改革創新為切入點，旨在探索形成技能社會建設的職業教育方案。

（三）行業層面：設定技能社會建設的具體方案和進度安排

構建技能社會宏大目標的實現，離不開具體行動的支撐。國家選擇與經濟發展、產業升級、結構優化密切相關的產業工人技能提升作為建設的專項項目，對于支撐高質量發展、優化社會人才結構、融合社會結構具有關鍵性影響。《新時期產業工人隊伍建設改革方案》實施以來，黨中央、國務院以及相關部委已出臺相關制度文件50 多個、全國總工會出臺相關制度文件20 多個；將2020年確定為產業工人隊伍建設改革深化年、2021年確定為產業工人隊伍建設改革提升年；全國技能勞動者超過2 億人，高技能人才超過5000 萬人，技能勞動者占就業人口總量的26%[7]。地方層面[8]，江蘇省建立高技能人才和高素質黨員雙培養制度，在代表、委員、勞模等推選方面向一線職工傾斜，產業工人在新發展黨員中占14%、在2021年候選省勞模中占45%，提高產業工人政治待遇和認同感；推動工人技能水平與薪酬等級掛鉤以提高職工成就感；強化一線工人、技術工人和管理人員同等評價、享受同等待遇，建立技能人才和技術人才的融通互轉渠道，試點技師和高級技師直接認定工作，改進技能評價。黑龍江省圍繞技能提升，下達省級就業補助和職業技能提升行動資金39.7 億元，開展職業技能培訓65.9萬人次，技能人才占產業工人的比例已達48.5%；基本形成培訓、練兵、競賽、晉級、獎勵“五位一體”技能人才培養長效機制，促進企業增效益、職工提技能、全社會尊重的多方共贏格局。由此可見，立足產業工人技能提升，各地從技能培養、技能評價、技能激勵等不同側面加大政策創新力度，加快相關政策落地落細。

三、技能社會政策構建的行動邏輯

從歷史發展規律看，在發展的不同階段，社會對教育的期待及教育承載的社會功能是不相同的。就社會發展與教育功能變革的關系看：農業社會中教育所承擔的主要職能是社會防范或社會控制職能[9]61，該階段教育的對象極為有限、技能習得主要在勞動生產中完成；工業社會中教育所承擔的主要職能是社會調適功能[9]66，教育對象大為拓展、技能通過專門學校和企業工作而獲得；后工業社會面對新技術、新產品、新結構、新制度、新關系，教育改革是為了造就出推陳出新的人才，教育被賦予更新社會的功能[9]74，此時教育走向普及、技能成為個體適應和融入社會的內在要求。

在國家治理體系和治理能力現代化進程中，技能社會建設已成為國家全面動員和地方積極創新相互促進的社會性工程。撬動這一龐大社會工程離不開強有力的社會化動員，相應的政策則成為實現政府社會動員的主要舉措，日益成為技能型社會建設的主要工具。從國家推動技能社會建設的政策設計看，已經呈現出國家統籌規劃、區域整體推動和行業項目驅動共同發力的行動邏輯（見圖2），構建了技能型社會建設的三大支柱。

圖2 技能社會建設的政策設計邏輯

（一）完善頂層規劃：引領技能社會建設

建設技能社會是一項系統工程，涉及技能供給、技能應用、技能評價、技能激勵等關鍵環節，涵蓋教育培訓的技能支持度、經濟發展的技能需求度、收入分配的技能體現度、社會回報的技能貢獻度。對于這樣龐大而復雜的社會系統工程，完善國家頂層設計是基礎和保障。《人力資源和社會保障部關于印發“技能中國行動”實施方案的通知》（人社部發〔2021〕48 號）明確提出，“十四五”期間技能社會建設以健全技能人才培養、使用、評價、激勵制度，建設制造強國、質量強國、技能中國為指引；實現新增技能人才4000 萬人以上，技能人才占就業人員比例達到30%，東部省份高技能人才占技能人才比例達到35%，中西部省份高技能人才占技能人才比例在現有基礎上提高2—3 個百分點[10]。從國家層面明確技能型社會建設的關鍵環節和主要目標，將技能型社會建設上升為國家戰略，指明了技能型社會建設的方向。

（二）鼓勵地方創新：推動技能社會建設

技能社會建設歸根到底需社會各方面的積極參與。由于技能社會建設是適應經濟社會發展新形勢的現實需要，并無現成的可資借鑒的成功經驗。在此背景下，依托地方開展試點是穩妥可行的。早在2017年7月1日，云南省人民政府著眼于主動適應經濟發展新常態，緊扣云南重點產業發展需求，以提升勞動者職業道德和職業技能為核心，以創造技能人才紅利為目標，制定出臺《云南省技能強省行動計劃（2017—2020年）》，旨在進一步提升勞動者技能素質，進一步加大職業培訓力度，弘揚勞動光榮、技能寶貴、創造偉大的時代風尚，營造人人皆可成才、人人盡展其才的良好環境[11]。云南省的早期實踐探索為技能社會建設提供了經驗積累和基礎。隨著國家省部共建職業教育高地試點范圍的擴大，在省部共建框架下，2021年2月1日，教育部和河南省人民政府聯合印發《關于深化職業教育改革推進技能社會建設的意見》（豫政〔2021〕2 號），明確以樹立崇尚技能為價值導向，優化技能社會建設環境，提升技術技能人才供給水平，打造深化職業教育改革和推進技能社會建設的河南樣本為目標[12]。該項試點的啟動意味著，技能社會建設從單一的地方實踐轉向國家統籌推動與地方實踐創新有機結合的新階段。

（三）推進行業項目：支撐技能社會建設

技能社會建設具有廣泛的民眾基礎、涉及民生福祉，需要實實在在的建設載體，以產業工人技能提升為切入點，加以推動可以有效支撐技能社會建設。從現實國情看，工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家是基本的國情，工人階級是國家的領導階級，而產業工人是工人階級中發揮支撐作用的主體力量，是創造社會財富的中堅力量、創新驅動發展的骨干力量、實施制造強國戰略的有生力量；推進產業工人隊伍建設改革符合國家性質的內在要求，是落實以人民為中心的發展思想和全心全意依靠工人階級方針的重要體現，是實施制造強國戰略、全面提高產業工人素質的客觀要求[13]。選擇產業工人隊伍建設這一決定國家經濟社會發展關鍵要素為切入點，推進產業工人隊伍建設改革，有利于技能社會建設獲得廣泛的民眾基礎和社會影響。尤為關鍵的是，可以提供技能社會建設的典型經驗和案例，以此凝練出技能型勞動者培育的可資借鑒的普遍經驗。

四、技能社會政策構建的路徑優化

相較于知識社會中知識和信息的轉化運用具有基礎性的作用，技能社會中的技能學習和應用已成為壯大中等收入群體、個體參與社會分工進而融入社會生活的基本條件。有序推動技能社會建設，應圍繞技能供給、技能應用、技能評價、技能激勵等關鍵環節，以此構建政策支撐環境，形成社會崇尚技能、個體學習技能、技能成就幸福生活的社會氛圍。

（一）拓展政策生態鏈：技能社會的整體政策設計

構建技能社會需要系統化和整體性的配套政策。這些配套政策至少應有促進技能供給、技能應用、技能評價、技能激勵等在內的且相互之間互為促進的一系列政策。通過系列的政策促動將社會崇尚技能、人人學習技能、技能成就幸福生活的社會共識落到實處，以此構建起技能社會的生態鏈條。

首先，完備的政策體系。技能社會建設涉及技能供給（教育和培訓）、技能應用（就業創業）、技能評價（社會多方面的認可）和技能激勵（技能提升和積累）。技能供給包括國家教育制度和技能培訓制度，技能應用涉及教育培訓供給與市場人才需求的匹配，技能評價牽涉收入分配以及技能在收入分配中所占的比重，技能激勵涉及技能擁有者的發展空間、社會認可及獲得感。結合當下實際，應重點加快技能應用環節的政策建設，旨在提升教育培訓與人才需求的匹配度，使得不同層次的技能均能獲得相應的社會性回報；改善技能回報的政策，提升技能在收入中的比重，并與相對應的學歷資格相對等；優化技能積累政策環境，提升技能的社會認可度。

其次，協同的政策目標。政策目標是政策設計的根本指向和政策實施想要達成的后果。從國家和地方已經出臺的政策看，就技能社會建設而言，雖然已經出臺涵蓋技能形成和積累的各個環節的相關政策，有的環節的政策數量也較多。然而，各環節的政策大多關注本環節的局部目標，沒有真正站在“技能供給—技能應用—技能評價—技能激勵”的整體來設計各環節的政策，需要圍繞有利于技能形成和積累的整體目標設計相關政策。應以技能供給、應用和積累為總體目標，將所有政策意圖均指向技能得到重視和尊重，以此提升政策的整體合力。

再次，互補的政策工具。政策工具服務于政策目標，基于特定實施情境的政策工具應是多樣化的，彼此之間應為互補關系。從現有的技能政策看，以引導性或倡議性政策工具為主，缺乏必要的約束和規制；從政策工具的內容看，不同層級和不同區域的政策，很少基于自身實際而進行創新，大多為對上級政策的重述，難以提供區域特色，難以發揮不同層級的優勢。應以政策工具的權威等級差異和特定內容的差異為重點，提升政策工具的互補性，發揮不同政策工具組合的整體效用。

（二）充實政策工具箱：拓展技能社會的政策路徑

作為政策目標與結果之間的橋梁，政策工具的正確選擇和科學設計是順利實現政策目標的基本保證，在執行政策時，選用何種政策工具等問題對政府能否達成既定政策目標具有決定性影響[14]。馬特蘭德（Matland）從政策實施環境的模糊性和政策涉及利益的沖突性出發，將政策的實施情境劃分為四種情況，并給出每種情境中適用的政策工具的建議。具體為：第一，在低模糊性和低沖突的情境下，可以建立明確的目標和手段，建議使用權威性行政政策法律和法規；第二，在低模糊性和高沖突的情境下，對明確界定的目標或措施的分歧會產生影響，建議采取激勵和制裁政策；第三，在高模糊性和低沖突的情境下，模糊政策的結果取決于一線人員，一線人員之間可能存在很大差異，建議實施實驗性策略，使用持續的協調和學習；第四，在高度模糊和高度沖突的狀態下，模糊的政策旨在認可舊的價值觀或指明新的價值觀，但政策沖突不可避免地導致對立團體不執行該政策，建議實施象征性和聲明性的策略[15]。構建技能社會在國家體制和資源動員下，在公眾廣泛參與下，在不同側面呈現出模糊性與沖突性的組合，應提供多樣化的政策工具以適應復雜多樣的政策情境。

首先，加大試點性政策。著眼于技能供給創新、技能應用創新、技能評價創新和技能激勵創新等不同側面，引導地方政府和行業企業積極展開試點，探索技能社會建設的不同路徑，提供不同層面的可資借鑒的行動方案。

其次，穩定聲明性政策。在國家政策設計層面，可將構建技能社會作為教育改革和人才培養創新的長遠發展目標和方向。通過明確國家頂層的目標，為社會公眾和相關群體提供明確的可預期的行動指南，以此引導社會群體的行動方向，同時還可以為各地積極創新和形成特色提供空間。

再次，引入激勵政策。長遠來看，構建技能社會需要在全社會形成崇尚技能、尊重技能、學習技能和使用技能的社會風尚。這一風尚的形成，有效的技能激勵是重要環節。在現有對技能象征性激勵（針對技能精英和一次性激勵）的基礎上，應逐步改進現有分配政策，增加技能分配在收入分配中的比重和貢獻度。讓技術技能人才成為壯大中等收入群體的主力軍，使得技能社會建設與實體經濟高質量發展有機融合。

（三）激活政策動力源：發揮不同政策的構建功能

政策具有不同的層級，不同的層級具有不同的優勢。政策治理經驗表明，層級高的政策權威性較高但創新空間相對較小。在技能社會建設中，需要發揮中央、地方和行業的積極性，激活政策創新活力，實現多層面的政策創新。

首先，借助地方創新完善政策。在國家頂層政策框架和意圖已然明確的情況下，需要將這些頂層設計轉化為地方的具體政策實踐。地方在執行政策中，應結合當地實際情況加以調整，這也是地方政策創新和實踐拓展的空間所在。地方創新可以將不同地區的具體情況反映出來，納入政策實施和改進的范疇，從而上升為國家制度，實現“自下而上”的轉化，發揮依托地方創新完善國家政策之功用。從已有地方政策看，重述和細化較多，結合地方實際在政策工具和手段的創新方面明顯不足。應結合各地實際，從技能形成與發展的不同層面展開創新，激活地方創新活力。

其次，依托行業創新充實政策。產業行業集聚大批技能型勞動者，連接數額龐大的產業工人，是技能勞動者培養使用和成長發展的主要陣地。產業行業的有效參與，是技能社會構建的關鍵力量。產業行業具有自身獨特性，各行業技能養成、技能積累和技能激勵具有特殊性，通過行業創新，既可以找到技能社會建設的行業方案，又可以為其他行業的技能社會建設提供可資借鑒的辦法。

再次，借助動態調整優化政策。從國家技能社會政策現有架構看，國家層面出臺的政策具有框架性、方向性、引導性功能。在具體實施過程中，尚具有完善和改進的空間。而技能社會建設是一項系統性工程，更是一種新生事物，需要形成在試點中逐步調整完善的推進機制。

五、結語

技能社會建設是長期復雜的社會系統工程。加快技能社會建設的政策體系構建，應在厘清技能社會內涵向度基礎上，加快技能供給政策、技能應用政策、技能評價政策和技能激勵政策的供給，不同政策互為支撐和互相促進，為技能供給、技能應用、技能激勵進而促進技能積累提供社會性制度保障。優化技能社會的政策供給，應鞏固前期實踐成果、吸收有益經驗、明確政策思路、理解行動邏輯，著力從拓展政策生態鏈條、充實政策工具箱、整合政策動力源三個方面發力。應該看到，技能社會的建設屬于新生事物，加之社會自身的發展性以及社會政策的復雜性，面向技能社會的政策構建需要更多的理論探討和實踐研究。就此而言，本文僅為技能社會政策構建的一個嘗試。