資歷框架和學分銀行制度建設：基于新《職業教育法》的思考

□張偉遠 謝青松

構建基于資歷框架的服務全民終身學習的高質量教育體系是我國新時代教育發展和改革的趨勢。2022年4月20日，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十四次會議審議通過，從2022年5月1日起正式實施，這是該法自1996年頒布26年來首次大修。新法著力建立健全服務全民終身學習的現代職業教育體系，職業學校教育和職業培訓并重，職業教育與普通教育相互融通，不同層次職業教育有效貫通，構建職業教育與普通教育的“立交橋”。在新《職業教育法》第二章“職業教育體系”的第十七條提出，國家建立健全各級各類學校教育與職業培訓學分、資歷以及其他學習成果的認證、積累和轉換機制，推進職業教育國家學分銀行建設，促進職業教育與普通教育的學習成果融通、互認。基于資歷框架的職業教育和培訓的學習成果和學分銀行建設，在職業教育和培訓領域具有了法律保障，顯示了我國資歷框架和學分銀行制度建設，將以職業教育和培訓作為切入口，通過職業教育與普通教育之間的銜接和溝通，破解資歷框架和學分銀行制度建設的難題，有效地推進我國資歷框架和學分銀行制度建設的有序發展和全面開展。

一、概念界定和重大意義

2019年，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》，提出我國未來15年教育發展的十大戰略任務，其中第5 大戰略任務是構建服務全民的終身學習體系，強調：“建立全民終身學習的制度環境，建立國家資歷框架，建立健全國家學分銀行制度和學習成果認證制度”。這顯示了我國資歷框架、學習成果認證制度、學分銀行制度建設已經提升到國家教育發展戰略的高度。我國將形成以資歷框架為標準、以學習成果認證為保障、以學分銀行為平臺的三位一體的具有中國特色的終身學習基礎性制度。

資歷框架也稱為學習成果框架，是實現各級各類教育和培訓之間貫通融通所需要的資歷等級劃分和資歷等級標準，旨在保證各級各類資歷之間的可比性、對等性和可轉換性。資歷是人們通過普通教育、職業教育、職業培訓、繼續教育、社會教育、以及自主學習等途徑所獲得的學習成果，包括學位、文憑、職業資格證書、職業技能等級證書、其他證書、社會實踐、志愿服務、創新創業、科學研究等。

學習成果認證制度是按照資歷框架的等級和標準，基于成效為本的評價和質量保障機制，個人的學習成果經過政府認可的權威機構評審獲得認可的制度，旨在保證各類學習成果互認的對等公平和實質等效，保證資歷和學分的質量和社會公信力。

學分銀行制度是基于學習成果認證的制度，對個人的學習成果通過學分為計量單位進行認證、積累和轉換的管理制度。學分銀行是模擬銀行的“儲存—提取—轉換”系統的概念，為每個人開設學分銀行賬戶，建立學習檔案袋，個人經過學習成果認證后的資歷和學分，通過學分銀行制度和平臺進行積累、互認和轉換。

國家資歷框架和學分銀行制度建設在國家經濟社會發展中具有基礎性地位，事關經濟、教育、人才、外交等國家重大戰略。建立資歷框架制度體系的重要作用可以從以下三方面體現：一是為滿足更加開放靈活的終身學習需求，通過各類學習成果的認證、積累和轉換，實現學業提升通道、職業晉升通道、社會上升通道更加暢通的基礎性制度；二是推動各級各類教育和培訓貫通融通和促進高質量教育發展的基礎性制度；三是實現國際間人才標準對接、擴大我國教育國際地位和影響力、實現人才的國際交流的基礎性制度。

二、國家政策文本分析

通過對我國中央人民政府官網和教育部等相關部委官網上的終身學習制度體系相關的政策文本進行搜索，從2010年到2021年，我國中央人民政府、國務院、教育部先后發布有關資歷框架、學習成果認證、學分銀行方面的政策文本達34 項。基于34 項政府文件，從政策工具視角按政策工具橫向分類[1]對上述政策文本進行內容分析，利用NVIVO 12.0 對終身學習內容單元進行開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼等三級編碼，共得到19 個關鍵節點和140 個參考點。

結果發現，上述政策文本主要涉及終身學習制度建設（70）、終身學習機制構建（39）、終身學習工具手段（21）等三個維度，其中，終身學習制度建設主要包括資歷框架（21）、學習成果認證（26）、學分銀行（22）（詳見圖1）。

圖1 我國終身學習制度體系核心節點分析

根據參考點數量發現，資歷框架包括資歷框架等級、資歷框架維度、資歷框架標準以及行業資歷等級標準等要素；學習成果認證制度包括內部質量保證機制、外部質量評審機制和成效為本評價等要素；學分銀行包括學習賬戶、學習檔案、學分認證、學分積累、學分互認及學分轉換、技術平臺建設等要素。從上述政策文本分析可以看出，我國資歷框架、學習成果認證、學分銀行建設是我國終身學習體系的基礎性制度。通過構建資歷框架和制定學分銀行制度，能夠融通貫通我國學歷教育、非學歷教育和非正式學習的各級各類學習成果，建立起所有人在學校、家庭、社區、工作場所中學習成果認證的立交橋和彈性上升的資歷階梯，是推動我國終身學習體系建設的重要方略，對建設學習強國具有重要意義。

三、新《職業教育法》對資歷框架和學分銀行建設的制度保障

我國在資歷框架、學習成果認證制度、學分銀行制度方面出臺了一系列的政策，地方也相繼開展了大量的實踐探索，我國學分銀行規模發展迅速，掛牌并獨立開展服務本地學習者的學分銀行達34家，還有很多機構在籌備學分銀行建設，學分銀行賬戶達到上萬甚至百萬級的用戶，然而，由于缺乏國家層面的制度體系和制度保障，國家資歷框架建設依然進展緩慢，我國尚未推出國家層面的學習成果認證制度，導致學習成果的含金量難以評價，學習成果的認證和互認難以實現公平和公正，難以獲得社會、行業和雇主的認可，難以調動學習者主動開展學分認證、互認和轉換的積極性，導致社會成員主動申請和真正受益的人數有限。因此，從中央到地方的實踐都急需制度體系和制度保障。

（一）新《職業教育法》為職業教育與普通教育橫向溝通提供了制度保障，破解了職業教育和普通教育難以融通的難題

新《職業教育法》首次明確了職業教育與普通教育具有同等重要地位的教育類型，是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分。職業學校學生在升學、就業、職業發展等方面，與同層次普通學校學生享有平等機會。新《職業教育法》明確了職業教育在教育體系中的類型地位，對消除長期以來人們對職業教育的偏見提供了法律依據。

資歷框架和學分銀行建設的目的是構建各級各類教育與培訓之間橫向溝通和縱向銜接的終身學習立交橋，我國正在形成“資歷標準+學習成果認證+學分銀行平臺”三位一體的終身學習制度體系，資歷框架標準中需要把不同類型的學習成果統一到一個框架中，并實現貫通融通。基于多元的學習成果類型，我國終身學習資歷框架可以用圖2 表示。

圖2 表明了終身學習資歷框架中普通教育、職業教育、職業培訓、繼續教育、社會教育四教融合；四教與各類業績之間的融合；學歷教育和非學歷教育之間的融合；正規教育、非正規教育和非正式學習之間的融合。終身學習資歷等級的劃分由低到高劃分為7 級，包括普通教育的小學、初中、高中、大專、本科、碩士和博士；職業教育劃分為5 級，包括中職/中技、高職、應用本科、專業型碩士、專業型博士；繼續教育劃分為5 級，包括高中/中職/中技、大專/高職、應用本科/學士、學術型/專業型碩士、學術型/專業型博士；職業培訓包括職業資格證書、職業技能等級證書、其他培訓證書；社會教育包括社區教育、老年教育、職工培訓等；各類業績包括但不限于創新創業、科學研究、社會服務、文化傳承、競賽獎勵等。

圖2 終身學習資歷框架架構圖

在圖2 的資歷框架中，普通教育與職業教育及職業培訓的橫向溝通一直是我國資歷框架建設的瓶頸，長期以來與普通教育相比較，職業教育和職業培訓往往被認為是低水平的，職業教育和職業培訓與普通教育在層次上的不平等，造成資歷框架中教育和培訓的融合難以實現。新《職業教育法》中提出職業教育包括職業學校教育和職業培訓，職業教育與普通教育相互融通，這就為資歷框架中各類教育的同等地位和貫通融通提供了制度保障。

（二）新《職業教育法》為職業教育序列的縱向銜接提供了制度保障，破解了職業教育系統缺乏上升通道的難題

新《職業教育法》提出，高等職業學校教育由專科、本科及以上教育層次的高等職業學校和普通高等學校實施。

長期以來，我國職業教育系列主要在中職/中技和高職兩個等級，目前本科層次職業教育也只處于試點階段。普通教育系列可以到博士，職業教育缺乏同等層次的資歷等級，這成為資歷框架建設的第二個瓶頸。新《職業教育法》為資歷框架中職業教育系列的各等級之間的縱向銜接提供了制度保障，暢通了職校學生的升學通道，讓職業教育學生一樣可以擁有高學歷。

暢通職業教育系列的上升通道能夠保障我國職業教育的國際接軌。例如，德國的學位制度包括學士、碩士、博士三個等級，德國的高校分為三大類：一是綜合性大學以及與其同等級的高等院校，類同于我國的普通高校； 二是藝術學院與音樂學院；三是應用型高校，以應用技術大學為主，也包括雙元制大學和職業學院，如海德堡應用技術大學和巴符州雙元制大學，類同于我國的職業教育類型。德國的前兩類高校，提供本科、碩士、博士學位。

德國的應用技術大學也稱為高等專業學院，最初沒有提供學位的資質，在1998年德國《高等學校總綱法》修改之后，特別是在博洛尼亞改革進程中，獲得了開設本科專業和碩士專業（包括連續性碩士專業,非連續性碩士專業和繼續教育性碩士專業三種形式）的資格[3]。應用技術大學頒發的本科學位和碩士學位與綜合性大學頒發的本科和碩士學位等值,學位證書完全相同。除了缺少教育學學士/教育學碩士外，應用技術大學頒發的學士學位和連續性碩士學位的名稱和種類與上述綜合性大學及同等級院校的學位基本相同（詳見圖3）。

圖3 德國高等教育學制與學位結構

從圖3 可以看出，德國應用技術大學頒發的碩士學位與綜合性大學的碩士學位一樣，可以賦予學生讀博的資格。其畢業生報讀博士有兩條途徑：一是報考綜合性大學及與其同等級的高等院校的應用導向的博士生；二是近年部分應用技術大學具有了博士學位授予權，供應用型院校畢業生報讀，這就打通了應用型院校職業教育學業上升的通道。

為了實現職業教育、職業培訓和普通教育之間的溝通和銜接，2006年10月德國啟動資歷框架的開發工作，聯邦教育與研究部（BMBF）與各州文教部長聯席會議（KMK）達成協議，共同開發國家資歷框架，以回應在歐洲資歷框架推動下歐盟各國正在興起的開發國家資歷框架的態勢。在2012年1月31日舉行的高層會議上，利益有關方同意將職業教育與培訓及高等教育的主要資歷與資歷框架等級聯系起來。2013年5月聯邦教育與研究部、聯邦經濟與能源部、聯邦文化教育部長聯席會議和聯邦經濟部長聯席會議做出實施國家資歷框架的共同決議，于當年7月正式實施。2017年新公布的資歷框架首次把普通教育資歷納入資歷框架，這樣德國國家資歷框架涵蓋普通教育、職業教育、職業培訓、繼續教育領域[4]。為此，德國的職業教育和培訓不僅形成了自身的上升通道，同時與其他各類教育進行橫向融通。

再以英國為例，英國現代學位結構大體分為三級，即學士、碩士和博士，學士學位又分為普通學士學位、榮譽學士學位和基礎學位。英國的學位類型分為三種：學術型、專業型、專業實踐型[5]。專業實踐型適用于職業應用型人才的培養，強調工作為本的學習，有高等教育證書（相當于大學一年級）、本科、碩士和博士。以英國的密德薩斯大學、肯特大學、曼徹斯特大學為例，它們提供不同級別、互相銜接的專業實踐碩士課程，包括研究生證書（專業實踐）、研究生文憑（專業實踐）以及碩士學位（專業實踐）。與學術碩士和專業碩士相比，專業實踐碩士具有四個顯著特征：第一，專業實踐碩士屬職業教育系列，是為具有至少兩年工作經驗的人士而設立的研究生層次的課程；第二，專業實踐碩士課程是給學生提供研究設計和方法方面的訓練，讓學生基于工作中的問題，在真實的工作場所采用科學的研究方法，開展工作為本的項目研究；第三，專業實踐碩士的學生由大學教授和企業專家作為雙導師共同培養；第四，專業實踐碩士課程是以單元模塊進行設計的，包括一年期研究生證書（專業實踐）、在研究生證書基礎上的一年期的研究生文憑（專業實踐），在研究生文憑基礎上再銜接到一年期的碩士學位（專業實踐），學習者可以單獨選擇證書、文憑或者碩士學位，進行學分的積累，在完成證書和文憑后，也可以工作一段時間再準備碩士論文以獲得碩士學位。這為職業教育領域成人學習者提供了靈活彈性的學業上升的通道。

（三）新《職業教育法》為各級各類教育的資歷等級維度提供了標準，破解了資歷框架等級標準維度設立的難題

新《職業教育法》提出：實施職業教育應當弘揚社會主義核心價值觀，對受教育者進行思想政治教育和職業道德教育，培育勞模精神、勞動精神、工匠精神，傳授科學文化與專業知識，培養技術技能，進行職業指導，全面提高受教育者的素質。

資歷框架的重要內容之一是設立各級資歷的統一標準，這就要建立資歷等級維度，目前，我國已有的資歷框架是采用歐洲資歷框架的三個維度：知識、技能、能力，包括國家開放大學學習成果框架、廣東省終身教育資歷框架、江蘇省終身教育資歷框架，歐洲資歷框架等級維度廣泛應用于跨國之間的資歷和學分互認。

新《職業教育法》為我國資歷框架提供了中國特色和國際接軌的等級維度，基于我國立德樹人的教育使命，任何資歷等級的首要維度是社會主義價值觀，落實到個人層面，集中在愛國、敬業、誠信、友善等方面。在知識維度上，強調科學文化和專業知識，在技能維度上，強調技術技能，在能力方面，強調素質能力，即勝任力，包括工作能力、組織能力、決策能力、應變能力、創新能力等素質。因此，社會主義核心價值觀、知識（科學文化和專業知識）、技能（技術技能）、能力（能力素質）將成為我國資歷框架各等級要求的四大維度。

（四）新《職業教育法》為行業企業全面參與職業教育提供了制度保障，破解了資歷框架下學校人才培養與行業崗位人才要求脫節的難題

新《職業教育法》提出：促進行業企業深度參與職業學校專業設置、教材開發、培養方案制定、質量評價、教師培養培訓、實習實訓基地建設全過程。

我國職業教育多年來強調產教結合，但行業企業難以參與到職業教育人才培養全過程中實現產教融合，造成職業教育人才培養和行業崗位人才要求長期脫節的難題。資歷框架是實現教育和勞動力市場銜接的基礎性制度，資歷框架需要通過行業企業全面參與和制定行業資歷等級標準得到落地。

資歷框架等級標準是上位標準（母標準），行業資歷等級標準是下位標準（子標準）。行業資歷等級標準是遵循資歷框架的等級和標準，根據行業崗位人才的社會主義核心價值觀、知識、技能、能力的要求制訂每一資歷等級的具體要求，作為職業教育和培訓的內容依據，促進職業教育的人才培養與行業崗位人才要求的精準對接，也為職業教育和職業培訓之間學習成果認證、 互認和轉換提供公平公正、實質等效的基準。行業資歷等級標準通過確定行業職能范疇和具體職能，基于資歷框架等級要求形成以能力單元為核心的能力矩陣，形成一個連續的、被認可的行業資歷階梯，反映行業各職能對人才層次和質量的資歷要求。建立基于資歷框架的行業資歷等級標準可以促進職業教育和培訓機構基于勞動力市場人才要求改革培養方案，保證人才培養和行業人才要求的精準對接。通過制定行業資歷等級標準和相應的能力單元，作為學習成果認證與學分轉換的依據，能夠保證學分互認和轉換的公平公正和實質等效。

由于我國行業資歷等級標準建設尚在起步階段，我國部分高職院校在課程設置中采用國外的行業資歷等級標準，如英國、澳大利亞、新西蘭、芬蘭等，然而，國外的行業資歷等級標準難以完全適用于我國行業企業崗位人才要求。為此，我國地方學分銀行、職業院校、行業企業聯合開始制定我國的行業資歷等級標準，2011年廣東省正式發布了《汽車業（后市場）行業資歷等級標準》[6]和《機械制造業行業資歷等級標準》[7]；同年重慶市正式發布了《物聯網工程行業資歷等級標準》[8]。

以廣東出臺的《汽車業（后市場）行業資歷等級標準》為例，針對廣東省汽車業（后市場）現狀，以能力單元的形式明確汽車業（后市場）的各職能范疇所需的能力等級標準，根據各職能/崗位所需的通用及專業能力，確定了汽車維修、汽車檢測檢驗、銷售與市場推廣、汽車配件銷售、汽車改裝、汽車租賃與金融6 大職能范疇及其職能，制訂了342 個能力單元模塊，構建了分為7 級的各職能能力單元，從知識、技能和能力等維度描述該職能所包含的各崗位任務要求、標準及評價考核要素，為汽車業（后市場）行業學習成果的認定與轉換提供科學依據，為職業教育和培訓與勞動力市場精準對接提供了標準。

2019年，教育部職成司委托教育部職業教育發展中心（原教育部職業技術教育中心研究所）開展“基于職業教育的國家資歷框架研究與實踐”課題研究，該項目對于資歷框架的基本理論、國際發展、國內需求及實踐等進行了系統研究。2020年，該項目二期研究在教育部職成司的規劃部署和指導下繼續推進，主題聚焦為“基于職業教育的國家資歷框架建設實踐研究”，草擬了《國家資歷框架等級標準》和《國家資歷框架等級標準使用手冊》，并開啟了畜牧獸醫、鐵路交通、金融貿易等10 余個行業資歷等級標準的編制。

隨著新《職業教育法》的落實，行業企業的全面參與將持續拓展行業資歷等級標準的制定，并廣泛應用到職業教育和職業培訓中，保障職業教育和培訓的人才培養與行業企業崗位人才要求的對接。

（五）新《職業教育法》為職業培訓機構設立提供了質量要求，破解了資歷框架下學習成果認證的核心難題

新《職業教育法》提出：職業培訓機構的設立，應當符合下列基本條件：（1）有組織機構和管理制度；（2）有與培訓任務相適應的課程體系、教師或者其他授課人員、管理人員；（3）有與培訓任務相適應、符合安全要求的場所、設施、設備；（4）有相應的經費。職業培訓機構應當建立健全教育質量評價制度，吸納行業組織、企業等參與評價，并及時公開相關信息，接受教育督導和社會監督。

我國學歷教育、自考考試、職業資格證書、職業技能等級證書都有著嚴格的質量保障和評審機制，相應的資歷和學分得到國家和國際的認可，不需要再進行學習成果認證，因此，資歷框架下學習成果認證主要針對非學歷教育的學習成果，也就是培訓項目，認證包括機構評審和課程評審兩種類型。新職業教育法提出了職業培訓機構的四方面基本要求，這與國際上學習成果認證中的機構評審的基本要求是一致的，包括機構的管理、機構質量保障、機構人員編制、財務可行性及資源管理等方面。因此，對于有質量保障的培訓機構，可以采用機構評審的方法，如有質量保障的繼續教育學院和職業培訓機構的課程，從而破解資歷框架下學習成果認證中資歷認證的范圍和方法的難題。

（六）新《職業教育法》為我國職業教育與境外學習成果互認提供了制度保障，對我國資歷框架和學分銀行建設提出了國際化要求

新《職業教育法》提出，國家鼓勵職業教育領域的對外交流與合作，支持引進境外優質資源發展職業教育，鼓勵有條件的職業教育機構赴境外辦學，支持開展多種形式的職業教育學習成果互認。

資歷框架建設已經成為全球教育發展的共識，聯合國教科文組織等機構受亞歐教育部長會議委托，2019年11月發布了《全球區域和國家資歷框架目錄》，再結合其他文獻的材料，發現全球資歷框架的發展規模達到前所未有的水平，建立和實施資歷框架的國家總數達161 個，覆蓋聯合國締約國193 個主權國家的83.4%[9]。對照截至2020年4月與我國簽署共建“一帶一路”合作協議的144 個國家，115 個國家建立或者采用了資歷框架，占總數的79.9%[10]。資歷框架已經發展到跨國區域資歷和學分互認階段，全球建立了7 個區域資歷框架，具體包括歐洲資歷框架、東盟資歷參照框架、南部非洲發展共同體資歷框架、太平洋資歷框架、加勒比共同體資歷框架、海灣資歷框架、跨國界資歷框架—英聯邦小國虛擬大學。7 個區域資歷框架為126 個國家或地區提供了區域內的跨國資歷和學分對接的互認標準[11]。

目前，終身學習資歷框架下的資歷和學分互認已經進入全球化的新階段，聯合國教科文組織（UNESCO）經過8年的努力，于2019年11月27日通過了《承認高等教育相關資歷全球公約》[12]。這是聯合國第一個具有法律約束力的全球范圍的高等教育條約，旨在實現資歷框架全球化和教育質量保障，促進跨地區乃至全球層面的資歷互認。高等職業教育是資歷框架的重要組成部分，開展基于資歷框架的職業教育發展和改革，對于保障我國高職的教育質量、國際地位和影響力，助力我國加入《全球公約》的發展進程，都將起著重要的作用。

新《職業教育法》為我國資歷框架和學分銀行提出了國際化要求，我國資歷框架和學分銀行建設，要加強國際交流，實現我國同其他UNESCO 締約國之間的資歷和學分互認、標準互通、經驗互鑒，做強“留學中國”的品牌。

結語

新《職業教育法》為我國建立資歷框架、學習成果認證、學分銀行三位一體的終身學習制度體系，突破了長期以來遇到的瓶頸，包括破解職業教育和普通教育難以融通、職業教育系統缺乏上升通道、資歷框架等級標準維度設立、資歷框架下學校人才培養與行業人才崗位要求脫節、資歷框架下學習成果認證范圍和方法等方面的難題。隨著新《職業教育法》的具體落實，我國以大數據、人工智能、區塊鏈為技術支撐，資歷框架、學習成果認證、學分銀行三位一體的中國標準和中國模式將得到有效地推進，為社會成員提供開放靈活和高質量的終身學習制度和環境，同時，以我國加入UNESCO《承認高等教育相關資歷全球公約》為契機，實現我國學歷和資歷的全球互容互通，積極向國際社會貢獻教育治理的中國方案。