工具性與合法性：職業(yè)教育政策工具選擇模式的一個(gè)分析框架

□李陽(yáng) 潘海生

一、問(wèn)題的提出

職業(yè)教育政策工具是職業(yè)教育政策的基本組成部分，是落實(shí)職業(yè)教育政策的方法和手段[1]，職業(yè)教育政策工具選擇研究主要探討的是決策者選擇某一個(gè)或某一組政策工具的過(guò)程和原因[2]337。近年來(lái)，學(xué)者們更加關(guān)注決策者通過(guò)結(jié)合環(huán)境壓力和個(gè)人偏好進(jìn)行職業(yè)教育政策工具選擇以應(yīng)對(duì)新政策問(wèn)題的模式，認(rèn)為職業(yè)教育政策工具選擇是多種因素相互作用的結(jié)果[3]。與此同時(shí)，隨著社會(huì)公眾參與職業(yè)教育政策過(guò)程的意愿和能力的提高，對(duì)職業(yè)教育政策工具選擇的影響力也有所增強(qiáng)。因此，影響職業(yè)教育政策工具選擇的制度邏輯，以及在職業(yè)教育政策工具選擇時(shí)驅(qū)動(dòng)決策者行為的具體因素備受關(guān)注。實(shí)際上，每當(dāng)我們面對(duì)職業(yè)教育政策工具選擇問(wèn)題時(shí)，都會(huì)有一個(gè)源自相關(guān)文獻(xiàn)中的基本假設(shè)，即任何政策工具選擇都以決策者的個(gè)人偏好和環(huán)境之間的交互影響為特征[4]，因此，應(yīng)將職業(yè)教育政策工具選擇視為決策者在環(huán)境約束性下的理性選擇。這就提出了一個(gè)問(wèn)題，即當(dāng)決策者在選擇職業(yè)教育政策工具時(shí)，實(shí)際可用的職業(yè)教育政策工具選擇模式是什么？

在現(xiàn)有研究中，政策工具選擇研究大致有三個(gè)派別，分別是經(jīng)濟(jì)學(xué)模型派、政治學(xué)模型派和綜合模型派。經(jīng)濟(jì)學(xué)模型派傾向于將政策工具選擇理解為一種技術(shù)操作，政治學(xué)模型派傾向于將政策工具選擇理解為一種政治問(wèn)題，綜合模型派主張決策者可以使用多元工具實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。也有研究者將政策工具選擇研究途徑分為傳統(tǒng)工具途徑、精制途徑、制度途徑、公共選擇途徑和政策網(wǎng)絡(luò)途徑[2]339－341。此外，有人將政策工具選擇方法區(qū)分為傳統(tǒng)方法、修正方法和制度方法三種，認(rèn)為傳統(tǒng)方法強(qiáng)調(diào)目標(biāo)工具之間的關(guān)系，修正方法強(qiáng)調(diào)背景工具之間的關(guān)系，制度方法強(qiáng)調(diào)過(guò)程工具之間的關(guān)系[5]。仔細(xì)審視這些理論，可以發(fā)現(xiàn)它們更多關(guān)注政策工具選擇的原因，本研究關(guān)注的不是決策者“為什么”選擇某一種職業(yè)教育政策工具，而是決策者“如何”進(jìn)行職業(yè)教育政策工具選擇，也就是說(shuō)，當(dāng)決策者進(jìn)行職業(yè)教育政策工具選擇時(shí)，涉及何種過(guò)程。我們的目標(biāo)是在理論上減少職業(yè)教育政策工具選擇的復(fù)雜性，通過(guò)建構(gòu)有限的職業(yè)教育政策工具選擇模式，對(duì)正在發(fā)生的職業(yè)教育治理現(xiàn)象進(jìn)行理論分析。

實(shí)際上，決策者在職業(yè)教育政策工具選擇中主要遵循兩種邏輯： 一種是尋求有效性的結(jié)果邏輯，一種是尋求意義性的合適邏輯。結(jié)果邏輯驅(qū)使決策者根據(jù)工具性原則選擇職業(yè)教育政策工具，從而選擇能夠有效解決職業(yè)教育實(shí)際問(wèn)題的政策工具。合適邏輯鼓勵(lì)決策者根據(jù)合法性原則進(jìn)行選擇，從而選擇符合職業(yè)教育政策參與者共享價(jià)值的政策工具。結(jié)合以上兩種邏輯，本研究提出了一個(gè)分析框架，假設(shè)在職業(yè)教育政策工具選擇中，決策者在這兩種選擇邏輯之間找到了平衡，在工具性與合法性之間找到了切合點(diǎn)[6]，從而對(duì)現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具進(jìn)行排序和分析。

二、職業(yè)教育政策工具選擇的兩個(gè)分析維度

在職業(yè)教育治理中，多種因素被認(rèn)為是決策者選擇政策工具的驅(qū)動(dòng)因素，其中，環(huán)境因素被視為影響決策者政策工具選擇的關(guān)鍵要素[7]。然而，不能假設(shè)這些因素的偶然配置預(yù)先決定了決策者的選擇。當(dāng)面對(duì)利益、制度、技術(shù)等因素的不同組合時(shí)，決策者既是受動(dòng)者，也是使動(dòng)者[8]，即決策者的選擇雖然受到環(huán)境因素的制約，但也受到環(huán)境因素的促動(dòng)。事實(shí)上，職業(yè)教育政策工具選擇是決策者在高度復(fù)雜的背景下將尋求有效性和尋求意義性相結(jié)合的結(jié)果。因此，我們假設(shè)決策者是理性的行動(dòng)主體，當(dāng)他們主要追求有效性時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注政策工具選擇的工具性；當(dāng)他們主要追求意義性時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注政策工具選擇的合法性。

（一）職業(yè)教育政策工具選擇的工具性維度

工具性是職業(yè)教育政策工具選擇的一個(gè)重要分析維度，它影響著提供給決策者職業(yè)教育政策工具的方式，涉及決策者對(duì)職業(yè)教育政策工具在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)方面的有效性的看法。工具性作為一種決策者主觀認(rèn)知結(jié)果，并不是固定不變的，而是隨著決策者的認(rèn)知變化而變化，是分析決策者職業(yè)教育政策工具選擇時(shí)必須注意的一種屬性[9]。同時(shí)，工具性也能夠捕捉到隱含在職業(yè)教育政策工具中有關(guān)收益和損失的情況[10]，這導(dǎo)致一些職業(yè)教育政策工具被認(rèn)為是在某一職業(yè)教育政策領(lǐng)域中最為有效的方式，從而被決策者選擇并多次使用。與此同時(shí)，一些職業(yè)教育政策工具因其模糊性和不確定性也會(huì)被決策者選擇。在工具性維度下，職業(yè)教育政策工具可以被區(qū)分為專用性工具和通用性工具。

1.專用性工具。專用性工具是指那些被決策者選擇的一些獨(dú)特的、 不可替代的職業(yè)教育政策工具。專用性工具作為一種人為制定的職業(yè)教育政策執(zhí)行手段，傾向于以高度的選擇性區(qū)分于其他職業(yè)教育政策工具。專用性意味著特殊性，這類職業(yè)教育政策工具被決策者認(rèn)為是原創(chuàng)的，是可以被其他政策領(lǐng)域模仿的實(shí)踐樣板。從認(rèn)知角度來(lái)看，專用性工具代表創(chuàng)造新的符號(hào)、代碼或語(yǔ)言，能夠?qū)⒉煌殬I(yè)教育政策工具區(qū)分開(kāi)來(lái)，使組織成員能通過(guò)一套特定的話語(yǔ)系統(tǒng)和意義系統(tǒng)交流與溝通相關(guān)內(nèi)容。同時(shí)，專用性意味著高度的約束性，它強(qiáng)烈地影響著所有采用它的決策者，并要求改變職業(yè)教育政策工具集合中各組成部分之間的關(guān)系，它的目標(biāo)是堅(jiān)持并最終制度化一種或一套職業(yè)教育政策工具。與此同時(shí)，專用性工具也排除了一些職業(yè)教育政策利益相關(guān)者，在“局內(nèi)人”和“局外人”之間劃定了一條清晰的界線。例如，在職業(yè)教育政策領(lǐng)域中，稅收和財(cái)政通常以獨(dú)特的方式形成。如果這些政策工具被視為高度專業(yè)化的政策工具并被采納，那么這些政策工具就會(huì)影響選擇它們的決策者的行為。因此，如果決策者決定選擇這類專用性工具，就必須考慮到這類工具所具有的約束性。同樣的道理也適用于標(biāo)準(zhǔn)化的職業(yè)教育高考模式的傳播，這種考試是確保學(xué)校機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估的政策工具，因此能夠約束職業(yè)學(xué)校的日常教學(xué)活動(dòng)。當(dāng)然，這類政策工具所具有的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組織程序、運(yùn)行機(jī)制等也可能影響選擇它們的決策者，并將一些群體排除在這類政策工具之外。

2.通用性工具。通用性工具是指決策者所認(rèn)識(shí)到的包含多元行動(dòng)主體、多種政策問(wèn)題和多樣復(fù)雜情況的職業(yè)教育政策工具，這類職業(yè)教育政策工具一般可以涵蓋不同政策領(lǐng)域的廣泛?jiǎn)栴}，這種廣泛性意味著它們可以通過(guò)不同的方式塑造并適應(yīng)不同的情況，從而可以形成對(duì)不同政策問(wèn)題的靈活解決方案。例如，在我國(guó)，“公私合作”可以在公共事業(yè)之外的其他社會(huì)事業(yè)中看到。在職業(yè)教育治理中，它已經(jīng)成為一種通用性工具，并被具化為“校企合作、產(chǎn)教融合”，其自身的技術(shù)細(xì)節(jié)被廣泛定義。因此，“公私合作” 作為一種政策工具可以靈活運(yùn)用，并能夠在多元參與者之間達(dá)成共識(shí)。通用性工具不會(huì)強(qiáng)迫任何一個(gè)參與者，但會(huì)建立一個(gè)相對(duì)松散的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，將眾多參與者聚集到一起。通用性工具的主要特點(diǎn)是整合與集成，也就是說(shuō)，它可以涵蓋多個(gè)不同的政策問(wèn)題和解決方案，而無(wú)需任何特定的、排他性的規(guī)則。質(zhì)言之，通用性工具扮演著“保護(hù)傘角色”，它可以以靈活的方式應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，從職業(yè)教育產(chǎn)教融合到發(fā)展職業(yè)教育本科都可以看到通用性工具的影子。

通過(guò)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，專用性工具具有較高的約束性，即專用性工具只能用于特定目的和特定形式。通用性工具可以用于多種不同情況，針對(duì)不同政策問(wèn)題，并為調(diào)整目標(biāo)、手段和既得利益提供通用的、全面的、協(xié)商一致的方法。同時(shí)，專用性工具對(duì)決策者要求更高，政治成本更高，并可能導(dǎo)致指責(zé)或沖突。而通用性工具對(duì)決策者要求較低，政治成本較低，并可以為決策者對(duì)職業(yè)教育政策工具的重塑和改組留下一定空間。

（二）職業(yè)教育政策工具選擇的合法性維度

合法性是職業(yè)教育政策工具選擇的另一個(gè)重要分析維度，在組織社會(huì)學(xué)話語(yǔ)中，合法性主要是指社會(huì)的法律制度、文化期待、觀念制度成為被人們廣泛接受的社會(huì)事實(shí)，具有強(qiáng)大的約束力量，誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結(jié)構(gòu)和行為的觀念力量[11]，它與一定社會(huì)的政治背景密切相關(guān)。職業(yè)教育政策工具選擇會(huì)影響決策者在社會(huì)公眾眼中的合法性，正如有學(xué)者指出的那樣，決策者在選擇政策工具時(shí)需要外部的認(rèn)同和強(qiáng)化，這意味著影響決策者職業(yè)教育政策工具選擇的環(huán)境條件反過(guò)來(lái)又出現(xiàn)在環(huán)境背景之中。實(shí)際上，決策者不能僅憑借體制慣性、技術(shù)條件和個(gè)人偏好選擇職業(yè)教育政策工具，也不能僅將職業(yè)教育政策工具視為一種方法或手段，還必須考慮職業(yè)教育政策工具所承載的象征性意義，這符合韋伯的合法性概念[12]。換句話說(shuō)，合法性是社會(huì)公眾接受決策者選擇的某一種職業(yè)教育政策工具的先決條件。

1.內(nèi)部合法性。內(nèi)部合法性是指組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)所獲得的組織成員的承認(rèn)、支持和服從[13]。內(nèi)部合法性是組織內(nèi)生的，意味著組織成員的承認(rèn)是某一政策工具選擇得以實(shí)現(xiàn)的前提基礎(chǔ)。在這種情況下，決策者在選擇職業(yè)教育政策工具時(shí)，會(huì)堅(jiān)持符合組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和組織成員共享的價(jià)值觀，并保持符合組織成員利益的話語(yǔ)系統(tǒng)。內(nèi)部合法性是由根植于實(shí)踐的道德背景提供的，是由制度化的一套職業(yè)教育政策工具提供的。質(zhì)言之，一項(xiàng)職業(yè)教育政策工具能夠在組織內(nèi)部具有合法性，是因?yàn)樗m合那些廣為接受的組織形式或治理模式，或者因?yàn)樗辖M織成員的共享認(rèn)知框架。

出于這樣的原因，內(nèi)部合法性已經(jīng)被一些政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者（政策制定者或政策執(zhí)行者）視為理所當(dāng)然。例如，在職業(yè)教育產(chǎn)教融合領(lǐng)域，德國(guó)雙元制作為典型的產(chǎn)教融合模式，被世界上很多國(guó)家借鑒和模仿。一些國(guó)家不管其制度背景如何，都采用對(duì)企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)、激勵(lì)和補(bǔ)貼等手段，因?yàn)檫@些手段是被組織內(nèi)部認(rèn)可和接受的。在我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)中央政府的宏觀指導(dǎo)，并要求落實(shí)地方政府主要責(zé)任，這樣一種權(quán)力下放的方式是被政府組織內(nèi)部成員廣為接受的方案。因此，如果中央政府將職業(yè)教育政策工具選擇權(quán)力下放給地方政府，并不會(huì)受到質(zhì)疑，政府組織內(nèi)部成員也會(huì)認(rèn)為這種選擇是合適的。簡(jiǎn)而言之，內(nèi)部合法性意味著組織內(nèi)部成員之間的共識(shí)是采用新職業(yè)教育政策工具合法性的根本來(lái)源。

2.外部合法性。外部合法性是指組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)獲得的組織外與組織相聯(lián)系的社會(huì)的承認(rèn)、支持和服從[13]。外部合法性相對(duì)于特定的政策領(lǐng)域而言是外生的，即職業(yè)教育政策工具選擇被組織外部的社會(huì)環(huán)境認(rèn)可，它就獲得了外部合法性[14]。在這種情況下，職業(yè)教育政策工具產(chǎn)生的社會(huì)環(huán)境（例如私營(yíng)企業(yè)、職業(yè)院校、社會(huì)公眾）將會(huì)變得更具有吸引力，并具有積極的意義。需要注意的是，組織外部的社會(huì)環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的組合，既有組織以外的其他組織，也有組織以外的自組織群體，還有組織外的社會(huì)個(gè)體。這些力量雖然難以統(tǒng)一，但是對(duì)職業(yè)教育政策工具選擇有著重要的影響。職業(yè)教育政策工具選擇與組織外部環(huán)境的理性認(rèn)知相一致程度越高，外部合法性就越強(qiáng)；這種一致性程度越低，外部合法性就越弱，則外部合法性就越有可能發(fā)生危機(jī)。

在某些情況下，外部合法性會(huì)被強(qiáng)加在職業(yè)教育政策工具選擇過(guò)程中。這往往發(fā)生在當(dāng)決策者認(rèn)為某些所謂的“有效手段”可以在一定背景下發(fā)揮作用時(shí)，或者當(dāng)決策者使用域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)加強(qiáng)他們的論點(diǎn)時(shí)。在這種情況下，無(wú)論這種職業(yè)教育政策工具在新環(huán)境中是否擴(kuò)散成功，都會(huì)被認(rèn)為是出色的。換句話說(shuō)，外部合法性因?yàn)槠鋪?lái)源享有很高的聲譽(yù)而被視為適合組織政策需求。例如，一些政策工具在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著重要作用，因此，決策者理所當(dāng)然認(rèn)為這些政策工具也必然對(duì)職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生積極影響，從而將這些政策工具從其原有的技術(shù)、文化和規(guī)范背景中拓殖到職業(yè)教育政策工具選擇中來(lái)。

三、職業(yè)教育政策工具選擇的四種理想模式

職業(yè)教育政策工具選擇是在工具性與合法性兩個(gè)因素驅(qū)動(dòng)下的結(jié)果，這兩個(gè)因素以不同方式結(jié)合在一起，并形成決策者可以使用的循環(huán)選擇模式。在職業(yè)教育政策工具選擇時(shí)，決策者會(huì)根據(jù)工具性與合法性的屬性調(diào)整他們的選擇，以使所選擇的職業(yè)教育政策工具滿足技術(shù)要求和社會(huì)期待。換句話說(shuō)，決策者需要在結(jié)果邏輯和合適邏輯之間、工具性與合法性之間尋求平衡，一方面是內(nèi)部或外部的合法性，另一方面是通用的或?qū)Ｓ玫墓ぞ撸鼈兪窍喾吹摹⒚鞔_的影響因素，以不同的方式驅(qū)動(dòng)著決策者的選擇。因此，上述力量的結(jié)合是產(chǎn)生不同政策工具選擇模式的先決條件。表1 中顯示的四種理想模式可以被視為決策者在職業(yè)教育政策工具選擇時(shí)可能采取的系統(tǒng)方法。

表1 職業(yè)教育政策工具選擇的四種理想模式

（一）常規(guī)模式

常規(guī)模式是決策者在組織慣性影響下延續(xù)以往職業(yè)教育政策工具的一種選擇模式。它代表了一種完全受政策約束的選擇模式，政策的統(tǒng)一性或者繼承性要求保留之前所采用的職業(yè)教育政策工具，而不需要進(jìn)行任何更改。常規(guī)模式是決策者對(duì)組織先前決策形式的再確認(rèn)，是組織決策模式的再循環(huán)。采取這種選擇模式意味著決策者選擇的職業(yè)教育政策工具是組織成員所熟悉并認(rèn)可的，符合組織結(jié)構(gòu)的行動(dòng)特點(diǎn)和組織成員的認(rèn)知風(fēng)格。同時(shí)，由于常規(guī)模式下的職業(yè)教育政策工具具有高度的專業(yè)性，組織外部成員無(wú)法判斷這些政策工具的適切性，即使是組織成員在沒(méi)有進(jìn)行政策工具試驗(yàn)的情況下也難以判斷它們的適用性。

這給我們帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，決策者所選擇的職業(yè)教育政策工具是否真的長(zhǎng)期有效，或者只是希望長(zhǎng)期有效？ 在常規(guī)模式下，職業(yè)教育政策工具選擇因組織慣性以及相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，形成了職業(yè)教育政策工具選擇前后一致的印象，進(jìn)而被高度合法化。之所以會(huì)出現(xiàn)職業(yè)教育政策工具選擇的常規(guī)模式，是因?yàn)闆Q策者確信當(dāng)前所選擇的一系列職業(yè)教育政策工具適合社會(huì)環(huán)境和政策問(wèn)題，或者是因?yàn)檫x擇新的職業(yè)教育政策工具可能會(huì)帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)，從而放棄創(chuàng)新政策工具選擇的想法。常規(guī)模式代表一種路徑依賴，從工具性與合法性角度來(lái)看，在沒(méi)有合理的、可行的或有吸引力的替代方案時(shí)決策者只需保持現(xiàn)狀，不需要做出任何改變。

（二）綜合模式

綜合模式是決策者可以根據(jù)當(dāng)前的政策價(jià)值觀和組織成員的利益，以非特定方式?jīng)Q定職業(yè)教育政策工具的一種選擇模式。這些職業(yè)教育政策工具可能不適合一些特定情況，但它們被認(rèn)為通過(guò)建立廣泛的共識(shí)在更大程度上考慮到了制度背景。在綜合模式下，決策者試圖通過(guò)表明他們有能力改變職業(yè)教育政策工具選擇來(lái)鞏固他們的權(quán)力地位。綜合模式也可以源于對(duì)政策擴(kuò)散的普遍接受，或者是組織成員普遍同意的學(xué)習(xí)過(guò)程。然而，這種模式意味著組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，因?yàn)榻M織成員需要以某種方式調(diào)整他們的偏好以適應(yīng)新職業(yè)教育政策工具的要求。這種調(diào)整將會(huì)產(chǎn)生一套新的職業(yè)教育政策工具組合，它也可以代表漸進(jìn)式政策變化的基礎(chǔ)，并被認(rèn)為是一種政策修補(bǔ)過(guò)程。因此，在綜合模式下，決策者采用的一套新職業(yè)教育政策工具至少在設(shè)計(jì)上將會(huì)與之前的政策工具不同。

綜合模式下，職業(yè)教育政策工具選擇往往被認(rèn)為是一種創(chuàng)新，而不是對(duì)以往職業(yè)教育政策工具的循環(huán)。這意味著在組織結(jié)構(gòu)不變的情況下接受新的元素，以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化。這是一種溫和的組織改革和政策變遷的模式，職業(yè)教育政策工具朝著更新的方向發(fā)展，在一個(gè)通用的、綜合的模式下舊的職業(yè)教育政策工具逐漸被新的職業(yè)教育政策工具浸透和取代。而且，這種職業(yè)教育政策工具選擇不具有明顯的排他性，因此，可以在更廣泛、更通用的范圍內(nèi)適用。

（三）混合模式

混合模式是由于外部合法性的需要，決策者被迫在特定組織內(nèi)部通過(guò)選擇高約束性的新職業(yè)教育政策工具進(jìn)行創(chuàng)新，以維持組織生存的一種選擇模式。這種模式是不同制度邏輯的組合，是來(lái)自被社會(huì)環(huán)境廣泛接受的特定政策工具在組織內(nèi)部的嵌入。這意味著，決策者所選擇的職業(yè)教育政策工具可能與組織內(nèi)現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具不兼容，并有可能發(fā)生沖突，從而迫使組織成員重新構(gòu)建職業(yè)教育政策工具。這種職業(yè)教育政策工具選擇由于包含了來(lái)自不同政策領(lǐng)域、政策背景和政策范式的高度約束性政策工具，而喪失了政策工具的一致性，但它也以提高效率的名義涵蓋了更多的職業(yè)教育政策利益相關(guān)者。混合模式下的職業(yè)教育政策工具選擇將會(huì)建立一種新的政策工具組合，將不同的治理原則和治理模式結(jié)合在一起，以追求一種新的平衡。換句話說(shuō)，這是決策者新選擇的職業(yè)教育政策工具迫使組織成員以一致的方式重新設(shè)計(jì)所使用的職業(yè)教育政策工具的過(guò)程。

在職業(yè)教育政策中許多選擇涉及了混合模式，其中一個(gè)明顯的例子是我國(guó)的職業(yè)教育1+X 證書(shū)制度，這一政策的實(shí)施有著顯著的外部合法性，因?yàn)槠渫獠縼?lái)源的專業(yè)性使得職業(yè)教育政策工具的選擇合法化，這一政策工具主要借鑒了英國(guó)的國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)制度[15]。為此，我國(guó)決策者選擇了明確的、具體的職業(yè)教育政策工具，要求對(duì)當(dāng)前所采取的職業(yè)教育政策工具進(jìn)行創(chuàng)新，以滿足我國(guó)職業(yè)教育改革發(fā)展的需求。

（四）分層模式

分層模式是決策者以一種通用方式引入新職業(yè)教育政策工具的選擇模式。由于這種模式需要外部合法性，因此，這些職業(yè)教育政策工具很容易被組織外部的群體所接受。這種情況下不需要有意識(shí)地重構(gòu)現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具，因而政策工具的一致性程度比較低。這主要是因?yàn)闆Q策者認(rèn)為新職業(yè)教育政策工具適合當(dāng)前的政策問(wèn)題，而且不需要與組織內(nèi)已有的職業(yè)教育政策工具相一致。決策者只是決定選擇它們，并將其與已經(jīng)存在的職業(yè)教育政策工具并置，而不必將兩者進(jìn)行整合。盡管分層模式意味著所選擇的職業(yè)教育政策工具不是一個(gè)高約束性的政策工具，但它包含了許多不同的情況，能夠達(dá)成廣泛的共識(shí)。分層模式的邏輯表明雖然組織內(nèi)部增加了新的職業(yè)教育政策工具，但是它們與現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具并不發(fā)生關(guān)系，因此，這種選擇并不一定會(huì)對(duì)政策問(wèn)題產(chǎn)生真正的影響。它只是代表了職業(yè)教育政策工具之間的一種共存，一種沒(méi)有內(nèi)部邏輯聯(lián)系的職業(yè)教育政策工具之間的共存[16]。

可見(jiàn)，分層模式是決策者可以改變現(xiàn)有職業(yè)教育政策工具箱的最簡(jiǎn)單、成本最低的方式。新的職業(yè)教育政策工具之所以被接受，是因?yàn)樗鼈儾粌H能夠在政策執(zhí)行中得到使用，而且還能夠滿足組織外部群體的期待，或者因?yàn)樗鼈兛梢员患{入組織已有的職業(yè)教育政策工具箱之內(nèi)而不會(huì)對(duì)組織造成不利影響。

通過(guò)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，這四種選擇模式在工具性與合法性之間有特定的權(quán)衡。同時(shí)，這四種選擇模式也代表了所有參與者在選擇階段的潛在目標(biāo)。四種模式都基于決策者如何根據(jù)特定背景將工具性與合法性方面的看法結(jié)合起來(lái)。具體而言，常規(guī)模式是一種慣性模式，決策者選擇沿用既有的職業(yè)教育政策工具而不做出改變。這種模式意味著組織內(nèi)部的保守力量更強(qiáng)大，并導(dǎo)致人們懷疑決策者無(wú)法解決所面臨的職業(yè)教育政策問(wèn)題。路徑依賴和組織慣性或保守的職業(yè)教育政策工具選擇只能被視為一種例行化的情況，即受組織內(nèi)部成員的利益分配和專用性工具的影響，以及同一職業(yè)教育政策工具的制度化使用。分層模式也是一種保守的選擇模式，決策者只是在外部壓力下才選擇新的職業(yè)教育政策工具，而無(wú)意將其與已有政策工具進(jìn)行整合。同時(shí)，所選擇的職業(yè)教育政策工具只具有象征性的創(chuàng)新性，而無(wú)實(shí)質(zhì)性的創(chuàng)新性。它對(duì)組織既有的政策工具箱影響甚微，之所以被選擇只是因?yàn)檫@些政策工具的外部合法性具有強(qiáng)大影響力。綜合模式有利于對(duì)現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具進(jìn)行局部更新，決策者希望通過(guò)這種選擇模式將新的職業(yè)教育政策工具整合進(jìn)組織已有的政策工具箱中。與分層模式不同的是，在綜合模式下出現(xiàn)的分層不是不同職業(yè)教育政策工具之間的整體性分層，而是決策者有意為之的職業(yè)教育政策工具之間的部分性分層。當(dāng)組織成員希望創(chuàng)新職業(yè)教育政策工具時(shí)，一套受綜合模式影響所選擇的政策工具代表了一種進(jìn)步。混合模式意味著對(duì)現(xiàn)有的一套職業(yè)教育政策工具進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，并可能形成一套與已有政策工具截然不同的政策工具，其制度邏輯與既有的職業(yè)教育政策工具存在很大的不同。在這種情況下，外部合法性將一種專門(mén)的、制度化的職業(yè)教育政策工具引入了組織之內(nèi)。

四、討論與結(jié)論

根據(jù)影響決策的工具性與合法性維度，本研究提出了決策者如何選擇職業(yè)教育政策工具的類型學(xué)，將職業(yè)教育政策工具選擇研究從關(guān)注決策者“為什么選擇”引向決策者“如何選擇”。它向我們表明，決策者在職業(yè)教育政策工具選擇中看似破碎的、不連貫的決策實(shí)際上取決于整合的、循環(huán)出現(xiàn)的選擇模式。盡管決策者在結(jié)構(gòu)化的環(huán)境中具有一定的自由裁量權(quán)，可以對(duì)職業(yè)教育政策工具進(jìn)行選擇，但是這種選擇取決于他們對(duì)工具性與合法性之間存在的可能性組合的看法。需要注意的是，工具性與合法性雖然是決策者的主觀判斷，但組織結(jié)構(gòu)的制度化深刻影響著決策者的認(rèn)知，因此，決策者的主觀判斷常常是符合組織成員的共享價(jià)值和共同信念的。在這種假設(shè)之下，本研究將職業(yè)教育政策工具選擇區(qū)分為常規(guī)模式、綜合模式、混合模式、分層模式四種理想模式。

我們并沒(méi)有進(jìn)一步分析有利于一種選擇模式存在的環(huán)境因素，這樣做不僅是因?yàn)榄h(huán)境的復(fù)雜性，也因?yàn)槲覀兊睦碚撨x擇。我們的基本假設(shè)是，無(wú)論在何種情況下，決策者都有一定的選擇空間，因此他們的選擇不能假定是由政策工具運(yùn)行的環(huán)境決定或者由組織內(nèi)部利益決定。具體而言，在分析決策者職業(yè)教育政策工具選擇時(shí)，一般有四個(gè)基本的向度。其一，工具效果的向度，以此向度為指導(dǎo)下的選擇被視為一種“理想的選擇”，即假定組織內(nèi)部和外部的環(huán)境不變，僅僅考慮政策工具的效果，從而選擇那些“最優(yōu)”的政策工具。其二，行動(dòng)者的向度，即考慮到組織成員與組織外部群體互動(dòng)下的政策工具選擇。以此向度為指導(dǎo)，政策工具本身的效果并不重要，重要的是行動(dòng)者之間的互動(dòng)。其三，政策問(wèn)題的向度，即在理論上，每一種政策問(wèn)題都有一種相對(duì)應(yīng)的最佳政策工具。其四，制度的向度，即在制度的約束下，決策者如何進(jìn)行政策工具選擇，以維持和強(qiáng)化組織地位[17]。很顯然，四個(gè)向度的作用并不是均等的，在特定的職業(yè)教育政策工具選擇中，有些向度的作用可能大一點(diǎn)，有些向度的作用可能小一點(diǎn)。因此，我們很難找出哪一個(gè)向度的因素起著決定性作用，也就難以找出決策者選擇某一職業(yè)教育政策工具的真正原因。這就是我們這個(gè)分析框架只關(guān)注決策者職業(yè)教育政策工具選擇的模式，而不關(guān)注他們?yōu)槭裁催x擇某一職業(yè)教育政策工具的原因。

從方法、理論和實(shí)踐的角度來(lái)看，我們所建立的分析框架對(duì)職業(yè)教育政策研究具有一定意義。

在方法上，我們使用了2×2 表格類型學(xué)工具對(duì)職業(yè)教育政策工具選擇模式進(jìn)行分類。事實(shí)上，2×2表格最初只是被作為一種統(tǒng)計(jì)分析的工具，后來(lái)才逐漸演變成用做定性分析的概念類型學(xué)工具。這一分析方式常因它的有限性被人們所質(zhì)疑，實(shí)際上，2×2 表格絕不僅是一種分析工具，更是一種創(chuàng)造性的理論發(fā)現(xiàn)工具。在社會(huì)科學(xué)所使用的多數(shù)類型學(xué)中，最先使用某個(gè)類型學(xué)的人可能并不清楚自己在哪一種分類基礎(chǔ)上得到的這些類型，甚至并沒(méi)有意識(shí)到自己的分類還有一個(gè)更加完整的屬性空間[22]。但是，正是在這個(gè)意義上，2×2 表格成為一種發(fā)現(xiàn)工具，也就是一個(gè)重構(gòu)所有變量屬性空間的工具。這樣一來(lái)，2×2 表格就不僅是對(duì)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的分析，更是在建構(gòu)新的理論概念。因此，我們所建立的分析框架不僅是對(duì)現(xiàn)有職業(yè)教育政策工具選擇理論的一種重構(gòu)，也有可能借此形成新的職業(yè)教育政策工具選擇理論概念。

在理論上，根據(jù)我們提出的分析框架，需要思考現(xiàn)有職業(yè)教育政策工具研究與職業(yè)教育政策文本之間的差距，以及職業(yè)教育政策工具與制度變革之間的差距。事實(shí)上，如果職業(yè)教育政策工具選擇是基于周期性循環(huán)的選擇模式，那么很難看到職業(yè)教育政策工具之間的一致性，即職業(yè)教育政策工具選擇并不一定針對(duì)特定的環(huán)境或特定的政策問(wèn)題。同時(shí)，正如我們所分析的，決策者選擇一套職業(yè)教育政策工具是不同選擇模式帶來(lái)的結(jié)果，也就是說(shuō)，決策者所選擇的職業(yè)教育政策工具看起來(lái)可能不一樣，但其背后的邏輯則有可能是一樣的。這個(gè)發(fā)現(xiàn)使得現(xiàn)有的一些職業(yè)教育政策工具選擇理論成為問(wèn)題。

在實(shí)踐上，根據(jù)我們的分析框架，需要重新理解職業(yè)教育政策制定過(guò)程，以便更好地分析職業(yè)教育政策動(dòng)態(tài)。首先，需要了解決策者是否以及為什么在職業(yè)教育政策制定階段就選擇了政策工具。其次，需要了解新職業(yè)教育政策工具的實(shí)際影響，進(jìn)一步理解決策者如何利用政策工具之間的不一致性重塑現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具箱。再次，這四種選擇模式可以被視為職業(yè)教育政策進(jìn)程中所涉及的一個(gè)基本目標(biāo)，代表了組織成員和其他政策行動(dòng)者的相關(guān)利益，而且所有這些群體都可以對(duì)決策者施加一定壓力，以使他們喜歡的選擇模式被決策者采用，當(dāng)然，這并不能改變最終決定權(quán)在決策者手中的事實(shí)。但是，從這一觀點(diǎn)來(lái)看，政策行動(dòng)者如何組織其戰(zhàn)略行為，以影響決策者在工具性與合法性方面的看法，這是一個(gè)需要在實(shí)踐中實(shí)證調(diào)查的問(wèn)題。