海洋主體功能區的分區設置與傳導機制研究

張洪芬，高金柱，崔曉菁，李國權，沈佳紋，楊 瀟，王江濤

（國家海洋信息中心，天津 300171）

推進主體功能區建設是黨中央、國務院作出的重大戰略部署[1]。海洋作為我國重要的國土空間，是落實主體功能區戰略的重要領域。海洋主體功能區是根據海洋資源環境承載力、開發強度和潛力，從科學有序開發的角度，對未來不同海域的空間開發方向、時序和強度的總體定位[2]。主體功能區制度實施以來，對完善國土空間開發保護制度，推動國家空間治理能力現代化發揮了重要作用[3]。

1 新時期我國海洋主體功能規劃面臨的形勢

2015年，《全國海洋主體功能區規劃》頒布實施，標志著主體功能區制度實現了陸海全覆蓋，沿海地區加快推進實施海洋主體功能區制度。但是，從管理實踐來看，沿海縣區主體功能定位存在陸海統籌不協調的問題，以縣級行政單元為主體的功能定位對于海域使用管理和空間管控缺乏精準性和可操作性。與此同時，隨著國務院機構改革方案的實施，海洋主體功能區規劃的主體機構及職能發生了重大變化，統一了陸域主體功能區規劃與海洋主體功能區規劃的主體部門。2018年，國務院頒布了《國務院關于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知》（國發〔2018〕24號），明確規定“除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批”，這不僅是對圍填海的嚴管嚴控，也影響了主體功能區的分區設置與管控趨勢。特別是黨中央提出以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間規劃，更需要深化主體功能區戰略和制度，細化管控要求，實現對各類有效空間治理和各類空間規劃的統籌引領。

在此形勢下，在國土空間規劃體系下充分發揮主體功能區在推動生態文明建設中的基礎性作用和構建國家空間規劃體系中的關鍵性作用[4]，是需要迫切研究的問題。海洋主體功能區的建設關鍵是要以陸海統籌為引領，統籌考慮海洋主體功能區規劃與海洋功能區劃、生態紅線等現行海洋空間規劃的關系，進一步加強與陸域主體功能區銜接方面的研究，提出新形勢下海洋主體功能區新理念，對海洋功能區分區設置予以優化，以適應當前用海方式的變化和國土空間體系的布局，形成包括陸域與海洋的全覆蓋、統一的主體功能區規劃。

2 海洋主體功能區規劃實施現狀

目前，各省（自治區、直轄市）海洋主體功能區規劃文本編制工作已經全部結束，遼寧、天津、山東、浙江、廣東等5個省（直轄市）已于2017年公開印發，河北、江蘇、廣西、海南等4個省（自治區）于2018年公開印發。其中，上海市由于涉及“河海劃界”，規劃范圍不能確定，尚未出臺；福建省海洋主體功能區規劃已通過國家發改委等相關部門審查（表1）。

表1 省級海洋主體功能區規劃實施情況

通過梳理發現，已發布海洋主體功能區規劃的沿海9個省（自治區、直轄市）的海洋主體功能區劃定情況分為以下三類。①劃定兩類主體功能區。天津將管理海域劃分為優化和禁止開發區兩類主體功能區。②劃定三類主體功能區。河北、遼寧和浙江將管轄海域劃分為優化、限制和禁止開發區三類，在限制開發區域內設置了重點海洋生態功能區。③劃定四類主體功能區。山東、廣東、江蘇、廣西和海南海洋主體功能區包括優化、重點、限制和禁止開發區四類（表2）。由于沿海各省海洋主體功能區規劃印發實施較晚，且上海和福建尚未印發，故實施成效尚未顯現。

表2 沿海9個省份海洋主體功能區分區劃定情況統計表

3 主體功能區規劃實施中存在的問題

新時期，隨著全面深化改革與生態文明建設的持續推進，在主體功能區規劃實施過程中，出現了陸海統籌不足、區域協調發展不充分、海洋主體功能區規劃與其他規劃銜接沖突等問題。同時，在國家嚴控圍填海的背景下[5]，海洋主體功能區分區設置需要重新界定。

3.1 陸海主體功能區分區不匹配

根據11個沿海省（自治區、直轄市）海洋主體功能區（上海、福建未公開）和陸域主體功能區規劃內容，對223個沿海縣的陸域和海洋主體功能區進行對比（其中，三沙市海洋主體功能區為限制開發區，未劃分二級類，不在表中統計），結果如表3所示。按照海陸主體功能區類型與定義（圖1），將陸域的農產品主產區與海洋的重點漁業保障區作為相同類型的主體功能區，依據海陸主體功能區劃分判別結果（表4），識別出海陸主體功能區不一致的沿海縣共有133個，主體功能存在不符合的區域有35個。由此可見，陸海主體功能不一致甚至相互不符合的情況比較多，這導致同一地區的陸海保護開發側重點與導向不同，造成部分地區出現陸海保護開發布局不匹配，對實施海岸帶綜合管理、保護生態系統完整性造成一定困難。

表3 沿海縣陸海主體功能區對比結果 單位：個

圖1 陸域主體功能區與海洋主體功能區對比

表4 海陸主體功能區劃分判別

3.2 限制開發區存在不合理用海問題

目前全國共劃分了96個限制開發區，其中海洋漁業保障區37個，重點生態功能區59個。據不完全統計，全國限制開發區累計批準圍填海面積約58223 hm2，其中海洋漁業保障區內圍填海面積約28224 hm2，重點生態功能區內圍填海面積約29999 hm2。漁業保障區內有8個縣級行政區域批準圍填海面積超過1000 hm2，其中江蘇省如東縣9211 hm2，浙江省蒼南縣2563 hm2，山東省萊州市沾化區2011 hm2（圖2）。重點生態功能區內有11個縣級行政區域累計批準圍填海面積超過1000 hm2，其中江蘇省東臺市達到3883 hm2，江蘇省海安縣3068 hm2，遼寧省東港市2826 hm2（圖3）。

圖2 部分沿海縣海洋漁業保障區內圍填海面積

圖3 部分沿海縣重點生態功能區內圍填海面積

由于海洋限制開發區內的海洋資源環境承載能力較弱，不適宜進行高強度集中開發與利用，應以造氧固碳、調節氣候、保護生物多樣性等生態服務功能[6]，以及保護海洋漁業資源為主。但在海洋主體功能區規劃實施過程中[7]，限制開發區內發生了大規模的圍填海活動。從以上用海現狀看，90%以上的限制開發區內發生了圍填海活動，其中重點生態功能區除遼寧省西崗區、沙河口區，河北省昌黎縣、北戴河區、海興縣，江蘇省灌南縣、亭湖區和廣東省恩平市以外，均發生了圍填海活動。其中漁業保障區內的圍填海活動更為密集，強度更大。這表明用海活動未很好地與區域主體功能定位相銜接，部分地區嚴重違背主體功能區規劃的情況顯著。

3.3 海洋主體功能區規劃與海洋功能區劃在部分區域存在功能矛盾

全國海洋功能區劃將遼東半島西部海域、遼西-冀東海域、天津-黃驊海域、遼東半島東部海域、煙臺-威海海域、膠東半島及其毗連海域、浙中南海域、閩中海域、粵西海域、鐵山港-廉州灣海域、欽州灣-珍珠灣海域[8]等重點區域的功能規劃為港口群建設，而以上海域在海洋主體功能區規劃中以保護為主，限制大規模的圍填海海域開發利用活動，功能定位多為限制開發區。省級海洋功能區劃中，工業與城鎮用海、港口航運區、礦產與能源區等功能區廣泛存在于漁業保障區和重點生態功能區之中。海洋主體功能區規劃與海洋功能區劃在功能定位上的不一致情況，使得二者之間存在不易調和的用海沖突，進一步加劇了用海矛盾，阻礙了海洋主體功能區規劃的落地[9]和有效實施。

4 主體功能區分區與傳導機制優化建議

新時期，在“陸海統籌”與 “多規合一”背景下，陸海主體功能區優化調整主要有兩個方向。其一，以縣級為單位統籌劃定陸海一體的主體功能；其二，在原有陸海主體功能區基礎上，以縣級為單位重新評估并協調兩側主體功能，但在具體操作過程中發現部分沿海縣不適宜統一劃定一體功能。因此，基于陸海統籌、生態優先和可行性等原則，提出以下陸海統籌規劃的有關認識，以及分區和傳導機制總體建議。

4.1 主體功能區陸海統籌規劃優化思路

一是陸海主體功能區的統籌應該注重管控與政策落地的統籌，而非簡單的主體功能“名義”統一。陸海主體功能區統籌的目的與重點是通過主體功能定位協調陸海開發導向，注重陸海開發活動對彼此的交互影響，統一區域內的底線管控，以及其他降低不利影響和擴大有利影響的政策措施，而非僅僅是統一沿海縣陸海空間主體功能。陸海主體功能不一致并不一定是陸海未統籌的表現，例如，濱海旅游城市，其陸、海主體功能區可分別確定為城市化發展區、生態功能區而無矛盾；對于由于保護區占比較高而確定為生態功能區的陸域，其向海一側亦可規模化發展養殖而確定為農產品主產區。

二是宜在充分認識陸海關聯性的基礎上認識陸海差異性，陸海混合評價主體功能可能造成評價結果不科學。海洋同陸域相比，最特殊的一點就是海洋不是承載人口居住的空間，其“城鎮化”內涵及特征與陸域不同。同時，其農業生產空間也不完全是特定空間。在主體功能區“一套”評價指標中陸海空間混合評價存在不合理之處。其一，陸海混合評價體系中，陸域更易選取代表性的定量指標，相對的海洋指標基本為輔助性作用，海洋自身特點與稟賦易被掩蓋；其二，可能因平均化效應造成最終定位錯位（如陸海生態紅線整體占比未達到限值，因而未整體確定為生態功能區；但陸地或海洋單獨評價則可能一方能夠確定為生態功能區）。

三是陸海主體功能是否“統一”，取決于向下傳導機制與配套政策能否統一并有效落實。目前來看，在國土空間規劃體系下，陸、海實質上仍實行“兩條線”管理，在權屬權益、分區分類、用途管制、配套政策等方面存在很大不同，且上述管理模式是在長期實踐中形成且由法律法規明確規定的。在陸、海的開發保護導向存在較大差異的區域，實行陸、海主體功能完全統一，易造成向陸或向海一側農業、生態空間保障缺位。

四是主體功能區海洋部分的細化不宜深入到縣級以下，也避免對微觀控制過多。海域使用行政審批權限只下放到縣級，海洋空間行政界限只有縣域界限與部分省域界限，無法實現主體功能鄉鎮級分區。主體功能區政策作用單元要與空間規劃單元一致。海洋空間縣級單元尺度以下的微觀政策、細節政策要交予市縣級國土空間總體規劃、海岸帶專項規劃等解決。例如，針對不同主體功能區提出的產業準入負面清單屬于縣域尺度的主體功能區產業政

策，而在縣域內具體可在哪里布局用海活動、布局哪種具體用海活動，則屬于縣級國土空間規劃及用途管制范疇。

4.2 主體功能區分區設置優化建議

沿海縣區陸海統籌評價和確定陸地及海洋主體功能區的總體思路建議為“分開評價，關聯定位”，具體分兩步。

4.2.1 陸、海分開評價

沿海省在確定各沿海縣主體功能區定位時，陸、海應分別建立評價調整指標體系與方法，結合國家重大戰略與各類“十四五”規劃等，評價并優化調整原陸域主體功能區和海洋主體功能區類型。在《省級海洋主體功能分區技術規程》基礎上，構建新主體功能區類型修正指標與規則。

農產品主產區是指對于列入國家水產健康養殖和生態養殖示范區、沿海漁港經濟區或海水養殖面積占比高于全國平均水平（約8%）的評價單元，滿足條件之一的，可調整判定為農產品主產區。重點生態功能區是指對于海洋生態保護紅線面積占比高于全國平均水平（約26%）、自然岸線集中分布或有國家公園的評價單元，滿足條件之一的，可調整判定為重點生態功能區。城市化發展區是指對于國家重點建設港口或國家戰略明確的重點開發海島的評價單元，滿足條件之一的可調整判定為城市化發展區（表5）。

以沿海縣級管轄海域為基本單元，凡符合主體功能類型修正指標任意之一的，根據實際情況，原則上需要調整為相應主體功能區類型。符合多項主體功能類型修正指標的，根據指標優先級順序判定，以優先次序高的為準。從國家重大戰略保障、生態優先角度著重考慮，明確指標優先級順序為：國家重點建設港口＞國家戰略明確的重點開發海島＞區域內有國家公園＞海洋生態保護區面積占比高于全國平均水平＞自然岸線集中分布區＞列入國家水產健康養殖和生態養殖示范區、沿海漁港經濟區＞海水養殖面積占比高于全國平均水平。

初步考慮各省根據各自海洋主體功能區劃頒布與實施情況，自行決定是否按照《省級海洋主體功能分區技術規程》進行重新評價。根據主體功能類型修正指標與規則，對原海洋主體功能區類型或重新評價結果予以調整。

4.2.2 關聯定位

在充分理解陸海統籌而非陸海統一內涵的基礎上，統籌調整后的功能區類型，宜統則統、宜分則分，注重陸海主體功能定位關聯，協調發展導向與管控政策。對于主體功能一致或陸海關聯性強的因素占主導的行政單元，陸海主體功能可以統一為一種類型，以海定陸或以陸定海，如樞紐港口所在地區，統一確定為城鎮化發展區；對于主體功能不一致或陸海關聯性弱的因素占主導的行政單元，可以保留各自主體功能區類型（對陸海賦予不同的配套和傳導政策）；對于評價后海域主體功能定位不明確的，可以按照以陸定海的原則與陸域保持一致。

4.3 主體功能區傳導機制優化建議

在國土空間規劃體系下，主體功能區的傳導落實主要在空間分區及配套自然資源管理兩個主要方面。

4.3.1 分區傳導方面

主體功能區縱向傳導是以“主體功能區—國土空間分區—海洋功能區”，自上而下的形式逐層傳導。對向海一側的主體功能區傳導，考慮陸海統籌要求和海洋空間的特殊性，建議如下。

（1）根據當前我國向高質量發展轉變的趨勢與國家嚴管嚴控圍填海的要求，大規模、高強度的圍填海已不符合生態文明建設要求。從銜接陸域“城鎮空間、農業空間、生態空間以及城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線”和“海洋生態空間、海洋開發利用空間以及海洋生態空間內劃定海洋生態保護紅線”的國土空間規劃分區體系考慮，海洋主體功能區分區設置取消重點開發區，將優化開發區修改為城市化發展區，限制開發區調整為重點生態功能區和海洋水產品保障區兩類；取消禁止開發區，統一采用海洋生態保護紅線。

（2）根據縣級管轄區的主體功能，結合空間管控指標和陸域空間布局，合理確定向海一側的國土空間分區比例。在本底條件和發展基礎相似的區域，海洋發展空間占比要按照城市化發展區、農產品主產區、重點生態功能區依次遞減。

（3）對本區域主體功能發揮核心與關鍵作用的海洋空間，確定海洋功能區的規模下限和布局要求；對本區域主體功能起負向作用的海洋空間，確定規模上限和限制性布局要求；可設置一定的戰略留白區域比例，加強海洋空間用途管控。

（4）對陸海關聯或連通的重要空間、重大基礎設施和公共資源布局等，提出陸海統籌布局或控制性管理要求，統一設定區域空間管控指標。

4.3.2 自然資源政策傳導方面

要把握主體功能區配套政策作為“差異化政策”和“宏觀層次政策”的本質，分清主體功能區政策邊界。主體功能區政策制度必須以“差異化”為衡量標準，把握宏觀層次哪些底線政策不動搖、哪些政策需要分解落實，不能一刀切。例如，自然岸線保有率、禁止新增圍填海，無論在哪一類主體功能區，都是必須嚴格遵循的政策，不具有差異化政策空間。而空間配置、存量圍填海利用政策可根據所在地是否屬于農產品主產區或其他主體功能區做進一步優化和細化。

對城市化發展區，可鼓勵在符合主體功能的前提下依法依規將存量圍填海盡快用于城鎮、港口及園區等建設，為保障和預留充分的發展空間，要適度限制規模化海上風電等設施，防止構筑物過度建設對主體功能定位造成影響。在農產品主產區或生態主體功能區可探索實施“港口岸線零增長”政策，促進港口資源協調配置，避免無序發展和競爭。