碳邊界調節機制下的海洋經濟發展影響與對策

李曉璇，劉大海

（1.中國海洋大學，山東 青島 266100；2.自然資源部第一海洋研究所，山東 青島 266061）

《2021年氣候變化：自然科學基礎》明確指出，全球變暖的速度比預期更快，即使溫室氣體排放量已經大幅減少，世界也有可能在未來20年內暫時升溫1.5℃[1]。氣候變化事關人類興衰存亡和國家戰略利益。世界多個國家和地區相繼設立了碳中和目標以應對氣候變化，這些國家和地區覆蓋了全球40%的GDP和50%的溫室氣體排放量[2]。歐盟是國際社會應對氣候變化的主要力量之一。碳邊界調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡稱CBAM），也稱作碳關稅或碳邊界調節稅。歐盟委員會在2019年12月出臺的《歐洲綠色協議》（European Green Deal）中提出CBAM計劃，2020年7月至10月進行了公眾咨詢。2021年7月14日，歐盟委員會正式公布CBAM提案細則，2022年3月完成立法程序。計劃于2023年開始實施CBAM，自2026年起開始征收碳關稅。CBAM是目前全球唯一正式啟動立法程序的碳價相關政策[3]，一經提出就產生廣泛影響。

2020年9月，中國向世界宣布“雙碳”目標，即碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和[4]。這份承諾充分體現了中國推動全球氣候治理和實施減排戰略的決心，同時對中國碳減排工作和碳匯發展提出了更高的要求。海洋是減緩和適應氣候變化的重要領域，對于調節氣候變化至關重要。當前，我國海洋事業正處于轉變發展方式、優化產業結構、轉換增長動力的攻關期，碳匯市場處于萌芽狀態，CBAM的提出和實施可能在海洋產業轉型、碳金融崛起等方面對海洋經濟發展造成直接沖擊。因此，本文梳理CBAM的提出背景和發展脈絡，明晰CBAM的實質，分析其對海洋經濟發展的影響，對于推動海洋經濟高質量發展、提升海洋生態系統碳匯能力具有重要意義。

1 碳邊界調節機制的提出及發展

氣候變化已成為21世紀人類面臨的最嚴峻挑戰之一，國際社會為應對氣候變化問題先后達成了一系列約定，同時確立了在應對氣候變化問題方面應遵循共同但有區別的責任原則（The Principle of Common But Diあerentiated Responsibilities，簡稱CBDR原則），區別對待各國的減排負擔。然而，部分締約方主張制定單邊措施，CBAM就是最具爭議的碳價相關措施之一。

1.1 歐盟的碳邊界調節機制

歐盟在應對氣候變化中一直發揮著推動和帶頭作用，歐盟碳排放交易體系（European Union Emission Trading Scheme，簡稱EU ETS）是歐盟氣候政策的核心組成部分。EU ETS發展順利，已完成三期建設，第一期（2005—2007年）和第二期（2008—2012年）因總量設定面臨“囚徒困境”、免費分配模式缺乏效率等問題，未完全發揮其應有的減排潛力[5]。歐盟結合前期經驗，在第三期（2013—2020年）進行大范圍改革，取得了良好的碳減排效果。在EU ETS建設期間，CBAM被多次提及，法國前總統雅克·希拉克是首個提議實施CBAM相關制度的歐洲領導人，由于當時切實遵守《京都議定書》的國家有限，且CBAM的合理性存在較大分歧，提議一再擱淺[6]。

當前EU ETS處于發展的第四期，各項政策逐漸趨緊，配額總量進一步縮減，2019年啟動的市場穩定儲備機制（Market Stability Reserve，簡稱MSR）和2050年實現碳凈零排放的新氣候變化目標導致配額價格持續上漲。2021年7月，歐盟正式提出CBAM，將對電力、鋼鐵、鋁、水泥和化肥等相關進口產品征收碳排放費用。自2026年起，進口商需要針對特定產品支付碳邊界調節費用，具體金額由商品的碳排放量與碳價計算得出，其中，碳價錨定歐盟碳市場配額的周均價[7]。可見，歐盟提出的CBAM是以健全的EU ETS為基礎的。根據歐盟的解釋，CBAM旨在維護歐盟境內企業的“國際競爭力”①即作為向進口產品傳遞本國產品所承擔碳成本的“杠桿”，維護本國企業在國際市場的“競爭力”。，同時避免境內企業為減少生產成本將生產轉移至其他碳排放約束相對低的國家而引發“碳泄漏”②由于碳減排政策引發企業生產成本的增加，企業傾向于把生產過程轉移到其他碳排放約束相對低的國家或地區，導致全球范圍內的碳排放總量反而提高。，進而激勵歐盟以外的國家或相關行業朝著與歐盟相同的方向采取更加強有力的碳減排措施。從CBAM目前覆蓋的領域來看，CBAM涉及的產品貿易額占比不大，中國出口歐盟的大部分產品（如機電產品、紡織品、家具玩具等）將不會受到影響，但高碳鋼鐵的出口競爭力可能會降低。

1.2 碳邊界調節機制的發展

推行CBAM及其類似制度，是發達國家一直呼吁的應對氣候變化的路徑。美國也提出過與CBAM類似的制度。2008年，《利伯曼-沃納氣候安全法案》（Lieberman-Warner America's Climate Security Act），首次嘗試要求進口商在美國為進口產品在生產環節所排放的二氧化碳購買國際儲備配額[8]，這一法案在參議院辯論階段被否決。2009年，《美國清潔能源與安全法案》（American CleanEnergy Security Act）再次提出設立國際儲備配額項目，主要目的在于促使外國，特別是經濟增長較快的發展中國家，采取與溫室氣體排放相關的實質性行動[9]。拜登政府上臺后，美國把應對氣候變化上升至外交和國家安全的核心地位，提出要對“沒有履行氣候和環境義務”國家出口的商品征收相關“費用”[10]。CBAM 在歐盟與美國之間已經討論了15年左右。相當長的時間內，法國一直是歐盟CBAM的主要倡導者。過去兩年，CBAM在整個歐洲獲得了顯著的政治吸引力，荷蘭、丹麥、西班牙、奧地利、盧森堡、波蘭、立陶宛、斯洛伐克和捷克等國均表示支持[11]。此外，英國、日本、加拿大等國對CBAM持開放態度。英國作為歐盟碳密集型商品的主要貿易伙伴之一，全力推動七國集團（Group of Seven）成員國在碳邊界調節政策上達成協議。加拿大從2019年開始實施碳稅政策，2020年年底提出了設置碳邊界稅的可能。日本也試圖聯合美歐，探索建立美歐日關于CBAM的三方框架。

現階段歐盟提出CBAM，其內部條件和國際環境相對于希拉克時期均已發生深刻變化。在內部條件方面，歐盟各國對CBAM轉向積極，EU ETS經過多年發展已經逐漸成熟，幫助削減歐洲電力和能源密集型行業排放超過40%[7]，碳價格已突破每噸50歐元且預計還會繼續走高[3]。歐盟境內企業逐漸適應了碳成本帶來的競爭壓力。2020年3月發布的新循環經濟行動計劃（The New Circular Economy Action Plan）將循環經濟理念融入產品的全生命周期，覆蓋產品設計、生產、消費、維修、回收處理、二次資源利用等各個環節，綠色低碳轉型走在全球前列。在國際環境方面，在新冠肺炎疫情沖擊下，全球化引力與斥力相互對沖，重要生產網絡區域內部循環進一步凸顯，貿易保護主義、逆全球化呈加劇趨勢；同時，歐盟在全球應對氣候變化的影響力和號召力呈上升趨勢，正在實現全球氣候治理的領導權和規則制定權。CBAM將會使國際貿易體系和產業格局發生變化，可能會引發全球范圍內新一輪貿易戰，對我國發展和參與國際競爭構成巨大挑戰。

2 碳邊界調節機制的實施障礙

當前世界政治格局、經濟科技布局、軍事戰略布局發生歷史性革命性變化。在此背景下，CBAM的實施存在諸多障礙。從世界經濟貿易的角度，CBAM與WTO規則背道而馳，也無法與最惠國待遇原則和國民待遇原則相一致；從全球氣候治理的角度，CBAM并未遵循國際氣候公約的相關原則和規定，特別是CBDR原則；從國際合作發展的角度，CBAM嚴重損害國際社會互信，不利于各方攜手應對氣候變化。

2.1 碳邊界調節機制與世界貿易規則的背離

（1）CBAM與WTO的“非歧視原則”相違背。WTO的非歧視原則是多邊貿易體系中最重要的基本原則之一[12]，至少應體現最惠國待遇原則和國民待遇原則，即不得對來自不同國家的進口產品加以歧視，不得使任何進口產品相對本國產品而言受到歧視。然而，CBAM一經實施，將會對物理屬性沒有差別而生產過程或生產方法不同的同類進口產品采取不同待遇。此外，目前碳足跡計算、碳捕捉等技術尚不成熟，各國碳排放管制措施和碳成本各不相同，難以保證碳核算方面的精準性和公平性。因此，CBAM明顯無法與最惠國待遇原則和國民待遇原則保持一致，中國生態環境部明確指出CBAM“違反WTO規則”，“助長單邊主義、保護主義之風”①“生態環境部召開7月例行新聞發布會”，生態環境部官網，2021年7月26日，https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202107/t20210726_851421.shtml.。

（2）CBAM不符合GATT第20條“一般例外”。CBAM不僅很難滿足（b）項中“生命或健康所必要”的要求和（g）項中“與保護可用盡的自然資源有關”的要求，也不符合GATT第20條序言“不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視，不構成對國際貿易的變相限制”的條件。WTO爭端解決實踐中對于國際貿易的“變相限制”形成了三項標準：一是措施是否已公開，若未公開，將視為構成變相限制；但若已經公開，則不必然做相反推定。二是根據措施的設計、架構和結構，考察其實施是否具有保護目的。三是措施的實施是否構成任意或不合理的歧視[13]，而CBAM并不符合以上標準的第二項和第三項。

2.2 碳邊界調節機制與國際氣候約定的背離

《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》等國際氣候約定將CBDR原則作為條約義務規定在相應條款中，確定了在全球氣候問題上各國要作出共同的努力以防止環境繼續惡化，同時也強調了由于發達國家早前的工業化發展對全球環境已經造成巨大的破壞，其應當作出與破壞程度相一致的努力。《巴黎協定》采用以國家自主貢獻為基礎，全球性參與為框架的靈活責任共擔模式[14]，要求各個締約方通過國家自主貢獻作出最大努力，編制、通報國家自主方案，并采取國內氣候緩解措施，以體現CBDR原則以及各自的能力；同時，要求發達國家在實現溫室氣體減排目標方面繼續發揮主要作用，發展中國家應根據國情逐漸實現溫室氣體的減排或限制排放目標。

若按照目前CBAM的實施路徑，將取得的收益轉移給本地的消費者，那么相當于本地的消費者并未承擔減排成本，同時本地企業的減排動機就會下降，不利于全球氣候變化減緩目標的實現。因此，發達國家應承擔起減排的歷史責任，切實履行援助承諾，即使實施CBAM，也要將CBAM取得的收益全部返還給出口國，用來支持出口國的低碳發展以實現碳減排；否則不符合CBDR原則，實際上是變相貿易保護主義。

2.3 碳邊界調節機制不利于國際合作發展

當前國際金融市場動蕩，美國等發達國家經濟發展進入低谷，部分發達國家在綠色發展領域不斷對發展中國家施加壓力，試圖限制新興經濟體的發展。CBAM以單邊貿易限制形式出現，并不能有效提高“國際競爭力”和避免“碳泄漏”。一方面，對絕大部分企業來說，勞動成本以及固定資產等其他投入的成本遠大于碳減排成本，同時能源密集型產業的競爭力損失已經通過相關機制得到了補償，氣候政策對相關行業的國際競爭力的影響相當有限；另一方面，CBAM的提出是基于主張污染者（生產者）對產品生產過程中產生的全部溫室氣體負責的“生產者負責制”，未考慮產品的流通和使用環節，這本身就容易產生“碳泄漏”。事實上，“消費者負責制”主張消費者對產品生產過程中產生的全部溫室氣體負責，可以避免發達國家將碳排放較高的產品轉移到發展中國家導致“碳泄漏”。

3 碳邊界調節機制倒逼海洋產業綠色轉型

CBAM采用全生命周期方法測算產品包含的碳排放，充分考慮產品的生產過程和生產方法，將進一步推動整個行業的綠色低碳轉型。作為地球上最大的活躍碳庫，海洋又是高質量發展戰略要地和國際競爭與合作的關鍵領域。長期來看，CBAM將會倒逼海洋經濟的整體調整和升級。

3.1 發展海洋可再生能源產業，保障國家能源安全

海洋可再生能源儲量豐富，且發展潛力巨大，可以作為建設清潔低碳安全高效能源體系的主要部分。建議重點完善海上風電產業鏈，創新風電光伏互補模式，積極建立遠海風電產業基地；進一步增強海洋油氣勘探開采的實力，推進天然氣水合物商業化開采利用進程；推動潮流能發電的大規模產業化發展，實施開展波浪能示范工程建設；同時減少海上退役設施設備的環境、安全和經濟影響，開展海上“能源島”建設，為國家能源安全提供有力保障。

3.2 壯大海洋漁業和水產品業，保障國家食物安全

海產品是優質蛋白質的重要來源，也是主要低碳食品之一。作為海產品貿易大國和全球最大的海鮮消費市場之一，中國的人均海產品消費量位于發展中國家前列。應高度關注可持續漁業和海產品行業的健康發展，建立相關的漁業認證標準，涵蓋企業認證、海產品生產和貿易，以及可追溯系統建設。優化近海海水養殖結構和布局，全面推進綠色養殖，高標準高質量建設海洋牧場，支持建設海外漁業基地，發展可持續的遠洋漁業，推動可持續海產品建立產銷監管鏈，為國家糧食安全提供海上供給保障。

3.3 培育海水淡化產業，保障國家水資源安全

淡水資源的缺乏也是約束中國當前經濟社會可持續健康發展的主要瓶頸之一。海水淡化技術創造了新的淡水資源，是海岸帶地區和海島地區淡水資源的重要補充。中國海水淡化技術的研究與應用已經相對成熟，是少數可以進行完全自主設計并建造海水淡化工程的國家之一。建議開展海水淡化的規模化試點示范，將海水淡化納入水資源配置體系，逐步推進海水淡化的規模化應用，為國家水資源安全提供有力保障。

3.4 發展海洋航運業，保障國家海洋通道安全

海洋航運是國際貿易持續發展的基石。中國90%以上的外貿貨物通過海洋航運完成，因而推動綠色船舶、綠色港口、綠色航運多頭并進發展，對于海洋產業整體綠色轉型意義重大。要大力支持氨和氫等零碳船用燃料的發展，以促進高污染高排放船舶的更新、改造或升級，并逐步考慮給船舶設定零排放的長期目標。完善岸電標準規范，推廣應用節能節水新技術、新工藝、新產品。完善船舶壓載水管理機制，攻克膜生物反應器關鍵技術，強化對到港船舶污染監管力度。

4 碳邊界調節機制催生藍色金融

海洋產業的綠色轉型落實到具體行動時，將會出現巨大的資金缺口。根據國際可再生能源署（IRENA）的測算，為了符合2015年《巴黎協定》的約定，全球需要在2050年前后實現二氧化碳凈零排放；2021—2050年內全球的總投資規模至少為131萬億美元，其中，中國實現碳中和需要的投資規模約255萬億元[15]。由于海洋產業的內在特征和當前政策環境，藍色金融發展存在一定風險，因此，中國藍色金融對海洋碳匯項目的投資嚴重不足。一是行業風險，海洋產業投資大、開發難度高、回報期長、受自然災害影響大，養護和恢復海洋生態系統的成本高于短期的潛在收入，發展前景存在不確定性；二是政策風險，目前部分海洋產業政策環境不明朗，海洋碳匯計量標準和統計口徑不明晰，信貸、監管等政策支持力度不足；三是市場風險，當前市場上尚無權威的藍色經濟、海洋碳匯相關的共享信息平臺，金融機構與涉海企業存在信息不對稱問題，海洋資產評估和海洋碳匯計量存在一定風險，海洋產權確認、流轉、處置和海洋碳匯項目交易缺乏機制保障。此外，海水淡化、海洋生態修復等藍色項目基本由國有企業負責，私有資本參與程度較低，不符合藍色金融投資意向。

推動氣候投融資工作，是中國立足金融體系應對氣候變化政策和目標作出的系統性響應，生態環境部、國家發展和改革委員會等部門聯合印發的《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》《關于開展氣候投融資試點工作的通知》等文件，為藍色金融支撐海洋碳匯經濟發展指明了方向。當前，藍色金融實踐正在逐步推進，《可持續藍色經濟原則》《可持續藍色經濟融資原則宣言》《2030年可持續發展議程》《藍色債券發行使用指南》等文件相繼發布，主張發展藍色金融應遵循海洋保護性、融資多樣性、科學管控風險、利益方有效參與、國際社會協同合作等原則。藍色金融的融資模式呈現出多樣化發展的趨勢，如法國向漁民提供貼息貸款，荷蘭為航運業設立特別綠色投資基金，北歐投資銀行發行“北歐-波羅的海”藍色債券等。中國在藍色金融領域也做了不少有益探索。

當前，中國海洋碳匯市場仍處于萌芽狀態，亟須建立健全海洋碳匯投融資和收益回報機制，并且圍繞藍色債券、海洋碳匯交易等領域組織開展試點示范，為海洋碳匯交易提供綜合性金融服務。海洋碳匯交易平臺是推動海洋碳匯交易的基礎支撐，可以充分釋放海洋碳匯價值，實現海洋生態資源資產化，并衍生新型生產環節與技術活動，促進生產和服務的高質量供給，創造新經濟增長點。建議從海洋碳匯產品培育、建立海洋碳匯項目認證標準、海洋碳匯交易市場建設等方面著手，探索海洋碳匯投融資體制機制和管理制度，促進海洋碳匯資源統籌納入碳排放交易體系，發展相關金融衍生品，加快實現海洋碳匯資本化的進程，有效發揮海洋碳匯的價值和潛力，推動海洋碳匯創新性發展。

5 結語

面對氣候變化的嚴峻挑戰，要以海洋碳匯為新引擎，大力推進海洋產業結構轉型升級，提升海洋生態系統服務功能，加強海洋碳匯相關科學研究與國際合作，融合發展藍色金融和碳金融，建立健全海洋碳匯交易體系，實現海洋經濟發展和碳匯能力提升的“雙贏”，在國際氣候談判和全球碳交易中形成有利局面。下一步，要深入研究海洋經濟發展和碳匯能力提升的耦合關系，探索海洋碳中和核算機制，為碳達峰碳中和目標下海洋強國建設提供技術支撐，攜手國際社會推動構建海洋命運共同體。