四川自由貿易試驗區建設機制創新：成果、問題及建議

吳文嘉，田坤明，顧 新，羅 堰

（1.四川開放大學 文法學院，四川 成都 610073；2.四川省工程咨詢研究院，四川 成都 610020；3.四川大學 商學院，四川 成都 610065；4.成都錦城學院 工商管理學院，四川 成都 611731）

0 引言

自由貿易試驗區（Free Trade Zone，FTZ）是指以推進貿易便利、自由和國際化為目的，協約國成員互相取消商品數量和關稅壁壘，推進商品在協約國之間便利流動的經濟特區［1］。本文中的自由貿易試驗區特指以推進貿易便利、自由和國際化為目的，以海關監管和稅收優惠為主要管理方式，在我國境內關外設立的多功能經濟特區。我國新興自由貿易試驗區的建設由各類貿易型自由區構成，學術界通常將此界定為自由貿易園區［2-4］。自由貿易園區長期以來在引進外資、增加外匯儲備、提高就業率等方面積極發揮了作用［5］。隨著自貿區發展的日益成熟，國內學者在自貿區機制方面的研究建樹也頗為豐碩。從區域經濟效應來看，王恕立等［6］通過實證分析發現，自貿區建設具有時空異質性，其空間溢出范圍介于1000—2000km之間，且不同板塊（梯隊）間的經濟效應存在差異。自貿試驗區建設對其他省份的GDP 增長有一定負向抑制作用，中西部內陸自貿試驗區的負向影響更為突出，需要建立合理的宏觀管理機制，推進自貿試驗區形成多網絡中心節點的空間布局，稀釋自貿試驗區建設產生的擠出效應。從制度性開放來看，王愛儉等［7］從體制創新的角度出發，探究了自貿區影響中國區域經濟增長的機制和效果；尹晨 等［8］、李 鋒 等［9］、周 奇 等［10］等 認 為，自 貿試驗區在探索制度型開放方面具有先天的優勢和動力，上海自貿區先行一步，對制度開放進行了有益探索；馮銳等［11］、劉秉鐮等［12］等運用漸進雙重差分法，從功能的角度對自貿區建設的產業結構升級效應展開評估，實證檢驗表明自貿區建設主要通過創新驅動效應、資源配置效應、產業集聚效應等途徑對產業結構高度化產生影響；葉霖莉［13］認為區域科技創新水平可以在自貿區建設帶動下，通過投資便利化、產業集聚、貿易便利等方式明顯提高，并隨著自貿區建設時間推移，效果不斷加強；徐潔香等［14］認為自貿區對地區創新質量的提升起到了促進作用，我國的自貿區須在產權保護等領域進行深層次的改革來提升地區創新力；巴曙松等［15］認為，隨著我國自貿區建設時間推進，金融改革系列措施出臺，區域金融服務實體經濟的效率將會持續逐步提高，并呈現逐年提升的趨勢。

2020 年11 月，《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》文件印發實施，特別強調要設立川渝自由貿易試驗區協同開放示范區，加大力度推進首創性、差異化改革。在新的發展階段，中國（四川）自由貿易試驗區（以下簡稱為“四川自貿區”）作為高能級的國家級開放平臺，在四川省高質量“引進來”、高水平“走出去”中發揮著重要作用，成為川渝共建內陸開放戰略高地的主要載體。四川自貿區建設對于深度參與“一帶一路”倡議建設，積極服務和融入以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局具有重要的現實意義。

1 四川自貿區發展現狀

四川自貿區是國務院2017 年3 月批復的第三批試點自貿區（圖1），分為成都、瀘州兩個部分，具體包括天府新區（成都）、青白江鐵路港和川南臨港3個片區，總面積119.99km2。截至2021 年底，四川自貿區進出口總額達到3515.8 億元，引入494 個億元級以上項目，外資實際到位32 億美元；新注冊企業19.2 萬家，注冊資本超過1.9 萬億元。

圖1 四川自貿區區位Figure 1 Location of Sichuan Free Trade Zone

四川自貿區建設機制的改革創新推動了全省對外貿易的跨越式發展。從對外貿易統計數據來看，自貿試驗區掛牌以來，四川對外貿易進出口總額一直保持著高速增長，從2017 年的4605.88 億元增長至2021 年的8538.62 億元，增長了85.4%（圖2）。從貿易方式劃分來看，一般貿易和加工貿易占比較高，外商投資企業對貿易進出口總額的貢獻逐年提升（圖3），2021 年底達5571.24 億元，比2017 年提升了77.6%；從進出口商品類別來看，機電產品所占比例最大，2021 年底達7218.85 億元，占當年進出口貿易總額8538.62 億元的84.54%。據統計，四川自貿區成立后，僅用不到全省1/4000 的國土面積，貢獻了全省1/10 的新設企業、1/10 的進出口、1/4 的外商投資企業。四川省自貿區各類主要指標名列第三批自貿試驗區前茅，為提升四川GDP 總量起到了積極作用，形成了“來的都是客，走的都是貨，通達天下”的局面。

圖2 2017—2021 年四川貿易進出口額增長趨勢（按貿易類型）Figure 2 Growth trend of Sichuan′s trade import and export volume from 2017 to 2021（by trade type）

圖3 2017—2021 年四川貿易進出口額增長趨勢（按企業性質）Figure 3 Growth trend chart of Sichuan trade import and export volume from 2017 to 2021（by enterprise nature）

2 四川自貿區建設機制創新成果

本文主要通過文獻研究法、對比研究法、專家訪談法開展研究。首先，在大量查閱國內外關于自貿區的文獻資料和各級政策文件的基礎上，先后從四川省商務廳自貿辦等部門獲取2017—2021 年相關統計數據，系統分析總結四川自貿區建設的工作機制創新成果；其次，采取縱向與橫向比較相結合的比較研究方法對不同地區間的建設成效進行比較和創新舉措梳理；最后，對四川大學、西南財經大學等6所高校的10 余位區域經濟學、自貿試驗區方面的專家學者開展訪談，收集專業性建議和意見，并赴四川省商務廳自貿辦、成都國際鐵路港管理委員會等自貿區管理部門進行訪談，了解自貿區建設情況，共計40余人次。從投資管理、金融管理、貿易便利、政府監管、協同改革五大機制闡釋四川自貿區建設取得的階段性創新成果（圖4）。

圖4 四川自由貿易試驗區機制創新Figure 4 Mechanism innovation in Sichuan pilot Free Trade Zone

2.1 投資管理機制創新

天府新區片區加大探索制度開放，簡化投資程序，推動四川首只自貿區股權投資基金落戶天府基金小鎮。青白江鐵路港片區創設“投資促進學院”，開展精準招商，推行“保姆式”服務，出臺產業新政“黃金10 條”。掛牌5 年來，兩大外貿進出口額、FDI年均增長率分別達到137.9%、49.29%。營商環境的法制化不斷得以優化，天府中央法務區建設加快推進，成都國際商事法庭獲批設立，川南臨港片區在全國率先獲批設立自貿區人民法院。

2.2 金融管理機制創新

天府新區片區推動天府國際基金小鎮成功入選“四川省特色小鎮”，引入新金融企業27 家，累計落戶突破687 家，管理規模突破5700 億元；青白江鐵路港片區推進自貿試驗區電子退稅實現全覆蓋，實現“一單制”單據線上簽發和“外貿e貸”兩大功能融合；川南臨港片區推出金融服務新政10 條，高標準構建銀政合作平臺。

2.3 貿易便利機制

天府新區片區大力推行“互聯網＋海關”、國際貿易“單一窗口”，“兩步申報”和“提前申報”率先進行推廣，進出口通關時間較掛牌時分別壓縮了63.24%、86.49%；青白江鐵路港片區開展“空鐵聯運一單制貨物運輸模式”等一系列實踐探索，中歐班列（成渝）在2021 在新冠疫情常態化影響下逆勢大幅增長，開出超過4800 列，占全國總量的30%；川南臨港片區實施啟運港退稅政策，創建全國領先的“出口退稅3R預審快退服務模式”，持續推動多式聯運“一單制”。

2.4 政府監管機制

天府新區片區率先開展“電子居民”境外開辦企業試點改革，通過三方平臺對集群注冊企業進行事前信用審查篩選，并采取“紅綠燈”審批措施，真正實現“證照分離”；青白江鐵路港片區全面實施自貿區商事登記確認制，全國首創準入準營系統集成改革，首推“無感申報”模式，涉企審批時間壓縮85%以上；川南臨港片區事中事后監管平臺上線，以“一清單（監管事項清單）、兩庫（執法人員庫、監督對象庫）、一細則（實施細則）”為核心，極大節省了運營和監管成本。

2.5 協同改革機制

2022年初，四川省政府正式確定在成都經開區、達州、廣安、遂寧和綿陽建設四川自貿區協同改革先行區，成都在溫江、龍泉設立自貿協同改革先行區，開展進口特殊物品關地協同監管新模式。青白江鐵路港片區探索內陸大宗商品交易新模式，與川南臨港片區簽訂戰略合作協議，充分整合利用蓉歐快鐵、整車進口口岸等優勢和瀘州市水運口岸、江運通道、商圈資源，推動自貿區聯動發展。

3 四川自貿區建設存在的問題

面對新形勢、新目標和新要求，四川自貿區主動對標國際先進和國內先發地區依然存在一些短板弱項，還需直面問題尋求突破，充分發揮臨空、臨鐵、臨水“三臨”疊加優勢，不斷推進自貿區體制機制創新，使其進入良性循環發展狀態。

3.1 開放程度不高

從運行情況看，四川自貿區開放型經濟規模偏小。2020 年，四川自貿區外貿增速是全省平均水平的兩倍，但總量占比仍維持在10%左右，遠低于重慶、陜西等自貿試驗區，更低于沿海等發達省份的自貿區，開放聚集引領效應未充分發揮出來。外商投資準入負面清單運用不充分，外資新增項目和實際到位不多，貿易便利化還有較大空間。高水平制度型開放體系還未形成，對標國際經貿規則的制度研究和政策儲備不多，處于上海等國內先發區域規則的“學習”和“追隨”的階段。

3.2 發展動力不強

總體上，四川自貿區創新動力還不強，高端產業聚集度不高，科技前沿產業布局不足，與區外未形成“高端引領、協同發展”的態勢，同質化程度較為嚴重。市場主體雖然呈爆發式增長，但是新增企業活力不足，很大一部分為“僵尸”企業。青白江鐵路港片區物流集散倉儲發展迅猛，但高端加工貿易及上下游產業鏈配套不足；川南臨港片區制造業以承接發達地區轉移產能為主，處于產業鏈和價值鏈的低端；天府新區片區高新技術、現代金融、生物醫藥、臨空經濟和新一代信息技術等產業還亟待強鏈補鏈，增強在西部地區的引領能力。

3.3 特色試驗不特

近年，四川自貿區在開展差異化試驗方面進行了有益探索，形成了“中歐班列”多式聯運“一單制”“集拼集運”等具有影響力的試點經驗。但與大多數自貿試驗區類似，四川貿易區側重于以“放管服”改革為重點的“普惠性”改革成果，“微改革”“微創新”居多，而較少涉及制度、規則、標準層面深層次結構性變革。特別是聚焦產業高質量發展需求，彰顯四川區位、產業、開放特色的改革創新制度成果仍需進一步挖掘。“立足內陸、承東啟西，服務全國、面向世界”“推進內陸與沿海沿邊沿江協同開放戰略”和“建設川渝自由貿易協同開放示范區”是國家賦予四川的重要使命，也是四川不同于其他自貿試驗區的特色試驗任務。

3.4 改革系統集成不夠

四川自貿區雖然已構建起較完善的管理體制和推進機制，管理部門較好地發揮統籌謀劃、工作推動、上下協調、指導督促職能作用，但是依然存在對責任單位統籌不夠、與片區溝通聯動不暢等問題。多數制度創新仍由單個部門主導和推動，改革“碎片化”明顯，工作“內卷化”突出，因此需要加強頂層設計和系統集成。四川自貿試驗區與綜保區等國家開放平臺聯動不夠，成果檢驗沒有形成固定機制，各市（州）政府對國務院278 項、四川156 項制度創新成果復制推廣工作尚未納入議事日程，普遍沒有建立起長效評估機制，復制推廣成效有待提升。

4 推進四川自貿區建設機制創新的對策建議

按照目標導向和問題導向，四川要搶抓創建川渝自由貿易試驗區協同開放示范區的寶貴機遇，多措并舉、創新聯動，積極開展“首創性”探索，重點從以下5 個方面破解束縛發展的瓶頸制約，加快構建高水平制度型開放體系。

4.1 強化頂層設計，聯動國家戰略的制度供給

一是對標先進國際規則，深化政府管理、貿易便利化、投資管理、金融管理等制度創新，建立與“一帶一路”倡議和西南開發門戶樞紐、國際貿易中心、改革創新高地相適應的制度法規體系［16］。二是探索“一帶一路”倡議沿線國家和地區在政府、企業和民間多層次的合作，推進“五通”實踐和創新。開展在貿易通關、認證認可、標準計量、檢驗檢測、監管執法等領域的合作和制度銜接，加強與長江經濟帶、粵港澳大灣區、北部灣經濟區、南亞和東南亞的聯動，鼓勵區域合作、產能合作、企業合作，建立合作聯動機制［17］。三是積極建立和拓展沿線國家和地區在信息交流、執法監督、糾紛處理、爭議解決的渠道和機構，建立溝通協調機制，更好地服務成渝地區雙城經濟圈發展戰略，通過制度供給推動自貿區建設邁上新臺階。

4.2 致力重點突破，聚焦關鍵領域的制度創新

深化基本體系建設，盡快形成國際化、法治化、便利化的營商環境和高效公平的市場環境。對標國際先進規則，建設內陸開放型經濟新體制先行區，強化雙向投資、貿易監管、金融開放等關鍵領域的制度創新，可從以下5 個方面展開：①政府治理方面。優先試行風險壓力測試，建立“市場準入異地同標”準入機制，推進跨區域市場準入服務系統建設，推動檢驗檢測結果互認；探索建立“競爭中立”規則體系，加強對知識產權執法體系的建設。②投資管理方面。深化投資項目承諾制改革，進一步縮減負面清單，在電信、互聯網、教育、文化、醫療、科技等領域深化開放合作；支持外資企業設立研發中心、區域總部，推進重大開放型項目向區內聚集，逐步提升自貿區開放度。③貿易便利化方面。充分運用互聯網技術提升通關效率，降低通關成本，創新監管模式，探索貿易便利化外匯管理創新和稅制安排創新。④金融開放方面。創新監管體制，推進試行外匯管理改革，構建賬戶管理體系，加快發展人民幣跨境結算，增強銀證服務功能，全力支持金融科技發展，探索新經濟模式下金融風險防范體系建設。⑤創新創業方面。深化科技創新體制改革，優化創新創業生態環境，建立高水平的知識產權保護制度，打通全球協同聯合創新、產業化雙向回路、職務科技成果權益保障等障礙堵點。

4.3 推進系統集成，發揮制度創新的溢出效應

一是制度創新應更加系統。克服“碎片化創新”，從局部流程和部分環節的創新轉變為全流程創新，從單一部門創新轉變為相關部門的協同創新，從制度創新升級為環境創新，為機制創新提供配套的立法、政策、資源和服務，以自貿試驗區區域創新推進全省全域創新，實現協同開放［18］。二是制度創新應更加全面。根據相關自貿試驗區建設的經驗，在促進要素市場配置、產業發展、市場培育、知識產權保護、法治環境、人才管理、環境保護、服務體系等方面應做出更加全面周密的規劃。三是制度創新應更加深入。更加注意細則及實施方案的制定，體現區域特色和優勢，避免同質化，圍繞區域資源、特色產業、自貿區功能定位或者重點專項工作等方面實踐探索，如圍繞功能定位開展“特色產業鏈”和“國際供應鏈”兩大差異化探索，選擇科技、金融、醫療、數字經濟四大產業，全鏈提出改革命題、設計改革方案，爭取改革授權，推動改革落地，創新改革經驗；持續探索多式聯運“一單制”為核心的陸上國際貿易規則體系［19］，共建中歐班列一體化運價機制，爭取更大航權安排和過境免簽政策聯動等。

4.4 提升平臺載體，打造西向南向開放的戰略中心

圍繞暢通國內經濟大循環，克服新冠疫情帶來的不利影響，將川渝自由貿易試驗區協同開放示范區作為統領自貿試驗區未來發展的最高平臺，借鑒浙江模式高層推動，努力實現“橫向擴區、縱向升級”兩大訴求，著力培育一批協同改革先行區和協同開放示范區［20］。圍繞國內國際雙循環，順應全球政治經濟格局深刻調整方向，以融入“一帶一路”倡議沿線國家和地區發展為統領，依托中歐班列、中國—歐洲中心等平臺載體深化西向開放，以陸路經貿合作為重點打通歐亞大陸橋，高水平建設綜合保稅區等特殊區域，探索后疫情時代對蓉歐鐵路運輸安全、海關通關、檢驗檢疫、認證認可等供應鏈安全與便利合作，提升跨境投資、人才交流、金融服務、電子商務及技術標準、醫療教育合作水平。依托西部陸海新通道突出南向開放，建設數字自貿試驗區，加強傳統產業數字化轉型升級，大力培育跨境電商、供應鏈、金融科技等平臺經濟發展，以基礎設施、能源資源、綠地投資、高等教育合作為重點加大“走出去”步伐，提升南亞東南亞經貿合作水平，著力打造陸海內外聯動、東西雙同互濟的開放新格局［21］。

4.5 加強政府引導，建立市場導向的高效運營機制

一是制度創新著眼于企業，充分發揮市場主體的關鍵作用。考慮到企業切實需求，幫助企業紓難解困，創造更加良好的營商環境，充分發揮制度紅利，引導企業更好利用市場機遇，推動制度創新水到渠成［22］。二是自貿區要按照市場規則運行，正確處理行政邏輯和市場邏輯的關系。與國際上高標準的投資貿易規則對接，充分發揮企業的自主權和市場的調節作用，形成“政府引導、市場運營”的格局。三是完善支撐和保障機制，重點建設人才聚集高地。建立全球高端人才引進服務“直通車”制度，創新人才外引內育成長機制，進一步暢通人才流動渠道，力求在人才選拔、績效考核和收入分配方面實現突破性改革；優化人才引進政策，下放高端人才引進審核權限，放寬新興服務業、新能源產業、新材料產業、生物產業、建筑、飛機維修等外籍專業人才年齡、經歷等限制；建立國際職業資格證書互認制度等。

綜上所述，推動自貿試驗區實現高標準改革、高水平開放、高質量發展是一項系統工程，不可能一蹴而就，要找準實施路徑加力推進。一方面，要進一步爭取國家放權賦能，不斷深化重點領域和關鍵環節改革；另一方面，要加大四川特色差異化探索，建設一批高水平的對外開放平臺載體，高效集聚一批國內外一流創新主體和市場高端要素，推動商品要素流動型開放向規則、規制、管理、標準等制度型開放轉變，加快打造內陸改革開放戰略高地和參與國際競爭的新基地。“十四五”時期，四川省要牢牢把握成渝地區雙城經濟圈建設重大戰略機遇，進一步強化與重慶市的目標、政策、領域、產業、機制、時序“六大協同”，圍繞金融、科技、醫療、貿易、數字經濟“五大領域”開展首創性、差異化、集成式改革，加快創建川渝自由貿易試驗區協同開放示范區，推動更大范圍、更寬領域、更深層次開放，將四川自貿區建設成為貿易投資便利、創新生態一流、國際經濟交往活躍、輻射帶動作用突出、在全國具有重要影響力的自貿試驗區。