集體建設用地促鄉村產業發展探析

□何宏波

產業興旺是實施鄉村振興戰略的經濟保障和發展基礎。2018 年10 月，成都市發布《成都市鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》明確鄉村產業發展方向，“以農業現代化為抓手，推動農業與商貿、文化、創意、旅游、康養、體育等產業融合發展，充分挖掘農業附加功能，拓展農業增值空間。”筆者到成都市郫都區唐昌街道橫山村調研發現，制約鄉村商貿、文旅產業發展的最大瓶頸，集中體現在集體經營性建設用地供給不足。雖然成都市在2008 年發布了《成都市農村集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，同時在《成都市鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》中提出統籌城鄉國土空間開發，構建全域鄉村振興空間格局，但各地方政府在實施層面仍然束手束腳，在試點區域內推行集體經營性建設用地入市，造成市場上的集體經營性建設用地數量較少，建設用地價格居高不下，從而致使各區縣招商引資的生產要素保障缺乏足夠優勢，難以實現預期目標。

村集體地塊“點狀供地”入市交易

成都市自2003 年起在全國率先探索城鄉統籌、城鄉融合的路徑，按照“因地制宜、農民自愿、依法有償、穩步推進”原則，規劃建設城鎮和農村新型社區，有組織、分層次地引導農民向城鎮和二三產業轉移。橫山村于2008 年汶川地震后按要求進行了一輪土地整理，450 戶農戶、1318 人被集中安置，共整理538 畝宅基地，其中285 畝用于安置小區建設，節余指標253 畝。依照現有“三調”數據，可將節余的253畝指標落于本村的有條件建設區，從而形成集體經營性建設用地掛牌上市。

目前成都市各區域的集體經營性建設用地掛牌單價受經濟發展水平、交通、社會文化等多種因素影響，單價各不相同，如天府新區單價約280 萬元/畝、大邑縣約50 萬元/畝、雙流區約100 萬元/畝、郫都區約110 萬元/畝、龍泉驛區約150 萬元/畝（以上土地單價數據截至2021 年12月）。

橫山村黨委通過建立農村荒廢閑散土地、空置房屋盤活利用臺賬和盤活利用數據庫，在清產核資的基礎上，積極組織村民開展環境整治，實施閑置辦公用房和院落圍墻改造提升、綠化美化行動等工程，改變了區域荒廢狀況，為實現土地集約化利用打下基礎。橫山村村集體經濟組織擬將地塊劃分為多種類型“點狀供地”入市交易，目前“點狀供地”在市場上的畝均單價較高、交易較為靈活、意向購買參與人較多，帶活了區域土地市場。當前成都余氏東風物流有限公司在橫山村意向摘牌5 塊集體經營性建設用地，面積最小地塊約0.77 畝，最大地塊約2.1 畝，共計8.6畝；擬掛牌單價最高120 萬元/畝，最低90 萬元/畝；余氏東風取得該“點狀”地塊后，用于民宿、餐飲、親子娛樂等文旅產業，預估本次出售集體經營性建設用地為村集體帶來直接收益約1000 萬元，為當地村民創造約50 個就業崗位。

集體經營性建設用地入市優勢

橫山村毗鄰戰旗村，與產業多元、人流聚集、IP 豐富的全國鄉村振興示范村——戰旗村相比，橫山村資源優勢并不突出。2019 年橫山村村民人均收入僅約2.6 萬元。為了發展村集體產業經濟，村委會于2020 年引入了“橫山花湖”項目，該項目地處橫山村4 社，用地面積約100畝，由橫山村村民委員會與成都藍渡休閑度假有限公司合作開發。村委會將項目區占用的集體建設用地、改造后辦公房、周邊基礎設施投入、林竹苗木等資產量化作價入股（占股27%），與企業合作開發農旅綜合體，每年按股份比例分享收益，持續壯大集體經濟。項目一期建成營業以來，月均營業額60 余萬元，解決村剩余勞動力50 人。截至2021 年底，橫山村村民人均收入已達3.1 萬余元，年人均收入增長率高達19.23%。

第一，有利于活化農村土地資源。新修改的《土地管理法》規定農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，并經2/3 以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農村集體建設用地之后還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。集體經營性建設用地入市后，促進了土地市場的多元化發展，在城市建設用地價格居高不下的情形下，企業為了使得產品具有市場競爭力、產業發展具有成本優勢，必定將生產場所向城郊外溢。當前，戰旗村、橫山村、平樂村等附近幾個鄉村，已吸引了大量的社會資本關注，其中平樂村于2021 年11 月掛牌的6.35 畝集體經營性建設用地已被郫都區蜀都鄉村振興投資發展有限公司以109 萬元/畝的價格摘得，預計將為當地帶來直接投資約3000 萬元。

第二，有利于農村產業結構升級。相較于國有建設用地，集體經營性建設用地的每畝掛牌單價更低，企業能節余更多的資金用于項目建設、管理運營和技術創新等，有利于產業的持續發展。同時，新頒布的《土地管理法》給予集體建設用地更多的資產流動性，一是村集體經濟組織可以依托集體經營性建設用地獨立發展產業經濟。二是在法律允許的情況下將集體經營性建設用地向金融機構進行融資。三是將集體經營性建設用地使用權作價入股，與社會資本聯合開發進行產業運營，通過土地增值收益、外部資金的注入和多種合作模式，鄉村以傳統第一產業為主的結構形態將逐步調整，結合本地特色優勢，形成一二三產業聯動，帶動農民致富增收。同時，只要依法獲取不動產權證，集體經營性建設用地可在銀行進行抵押貸款，并且在二級市場上可以循環流轉，在土地市場上表現出多元性、靈活性、流動性，為下一步產業的發展提供更多的資金。

第三，有利于壯大村集體經濟組織。一是參照前文方式集體經營性建設用地使用權作價入股，通過多種方式與社會資本合作，帶來區域產業經濟、就業的長期效益。二是集體經營性建設用地直接入市交易，集體經濟組織及其成員均可直接享有集體經營性建設用地入市帶來的土地增值收益，帶動農民收入的直接提升。三是有效激活農村土地資產價值，體現其金融屬性，村集體從金融機構貸款推進農村的基礎設施建設和公益事業發展，帶動區域土地價值的提升，從而帶動農村集體經濟的發展形成良性經濟循環。

農村建設用地市場化將緩解需求

在成渝地區雙城經濟圈建設加快推進的宏觀背景下，成都市城市建設將迎來高質量發展，城市人口規模、產業規模將會持續壯大，這對土地的需求將更加迫切。農村建設用地市場化將緩解城市溢出產業用地需求與不足之間的矛盾，帶動鄉村產業的發展，更好地保護生態環境。因此，集體經營性建設用地入市優化了鄉村產業結構、提升了鄉村人居生活品質、縮小了城鄉收入差距，為實現共同富裕的目標邁向堅實一步起到重要作用，同時將夯實成渝經濟合作圈的發展基礎，讓成都市在鄉村振興戰略中扛起“走在前列、做好示范”的大旗。