關于貫徹落實新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》應注意的問題

李坦軍

（西豐縣衛生健康服務中心，遼寧 西豐 112400）

《農村土地承包法》頒布于2002年，2009年進行了第一次修正，2018年進行了第二次修正。這次修訂是在全面脫貧任務基本完成，即將開啟全面建設社會主義現代化國家之際，時間節點特殊、意義十分重大。這次修訂，重大修改粗略統計達44處、新增條款9條之多，是一次從理論到實踐的重大突破。本文結合工作實際，簡要介紹一下在貫徹中應該注意的主要問題。

1 關于土地承包長久不變問題

要深刻理解土地承包關系長久不變的重大意義。新修訂的《農村土地承包法》第一條，闡明了立法宗旨，明確提出保持農村土地承包關系長久不變。土地承包關系長久不變政策的提出，穩定了億萬農民。黨的十一屆三中全會以來，實行了分田到戶大包干。這一制度充分釋放了無比巨大的政策紅利，充分激發了農民群眾的生產積極性。如果說土地革命實現了“耕者有其田”，那么大包干則真正實現了“耕者有其權”，農民在自己承包的土地上，想種什么就種什么，什么效益好就種什么。繳足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的，這是大包干農民收獲糧食的后欣喜、滿足、喜慶的真實寫照。特別是2003年以來實行的農村稅費改革，更是實現了“耕者有其利”。從公元前594年春秋時期魯國實行“初稅畝”開始，在我國實行了2600年的農業稅，2006年全部取消。我國真正實現了“以工補農、以城帶鄉、城鄉統籌發展”的新時代。第一輪土地承包期15年，農民有擔憂；第二輪土地承包黨中央提出了承包期30年，農民吃了定心丸；在第二輪土地開始承包10年后即將到期之際，《農村土地承包法》修訂，明確規定了土地承包關系長久不變。緊接著黨中央國務院出臺《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，提出土地再延包30年。這是一個送給全國億萬農村百姓的真正的“大禮包”，是給全國億萬農村群眾吃了一顆永久的“安心丸”，這是讓全國億萬農民懂得了好政策“不會變”。激勵廣大農民在自己的土地上放心大膽的投入，激發農民長久使用農家有機肥，改良土壤、培肥地力、涵養水源、保護生態、控制污染，從根本解決制約提高農業綜合生產能力——土地資源稀缺問題，從根本上解決糧食安全問題，把14億人的飯碗牢牢的端在自己的手中。作為農經工作者要廣泛宣傳好、解讀好、貫徹好這項功在當代、利在千秋的好政策，釋放出土地承包長久不變政策的最大紅利。

2 關于土地承包三權分置問題

要全面把握農村土地承包“三權分置”的內涵。改革開放之前，農村集體土地統一經營，所有權和經營權合二為一，即兩種權屬融為一體，無法分開。實行大包干后搞家庭聯產承包，實現了土地所有權和承包經營權分離，土地所有權仍然歸屬于村集體，而承包經營自主權屬于農民家庭。習近平總書記的三權分置思想，再一次實現了兩權的分立，就是把農民土地承包經營權再次分開，分為承包權和經營權，這是農村土地承包改革的又一次重大的思想飛躍，重大的理論創新，重大的實踐成果，將再次釋放出大量政策紅利。要準確把握三權分置：一是關于農村土地所有權問題。在《總則》中第四條明確規定，農村土地承包后，土地的所有權性質不變，承包地不得買賣，農村土地集體所有，這是國家根本大法《憲法》的規定。無論農村土地采取什么方式發包、發包期限延長多少年，集體所有的根本屬性不會變。農村土地永遠不會私有化，不會成為少數個人的私有財產。二是關于農村土地承包權問題。《農村土地承包法》第二章《家庭承包》第一至第三節做出了詳細的規定。首先是賦予了農民承包土地的權利：第一，農民有權使用承包地、取得生產收益、自主經營和處置產品。第二，土地承包經營權可以依法互換、轉讓。第三，土地經營權可以依法流轉。第四，如果被征收、占用、征用承包地可以獲得相應的補償。第五，其他依法享有的權利。這5項承包權，明確了農民獲得承包地以后，可以自己經營、獲得收益、處置產品，即取得了承包土地以后就獲得土地經營權。農民可以與本集體經濟組織內成員互換經營權，可以轉讓給他人經營權，也可以依法流轉土地經營權。從法律上明確了土地承包權和經營權是可以分別行使的。其次是對土地承包的原則和程序作出明確規定，即必須召集體經濟組織成員會議進行民主集體商議、民主決策，體現公平合理原則。三是關于農村土地經營權問題。農民承包土地，家庭承包合同簽定后就享有了承包經營權，農民群眾可以自主經營各類農作物、發展養殖業，同時農民群眾也可以只保留土地承包權，把依法承包地的土地生產經營權，再次承包給其他人，由受讓人自主發展種植業、養殖業等各項農業生產。《農村土地承包法》第二章《家庭承包》、第五節《土地經營權》，對于分置以后單獨行使土地承包經營作出了具體的規范。第五節是本次《農村土地承包法》修訂最大的亮點，土地承包“三權分置”的政策紅利通過第五節法律條款相關規定得到了最大程度釋放，主要體現在4個方面。第一，土地經營權人可以依法在流轉合同規定的權利范圍自主發展農業生產。第二，經承包土地的農民同意并且到法律規定的有關部門或組織進行合同備案，獲得土地經營權的受讓方可以再一次把土地經營權流轉給第三人，即允許土地生產經營權的再流轉。同時賦予了集體經濟組織成員優先權，即本組織成員在流轉本村土地經營權時，同等條件下優先承包獲得經營權。第三，授權社會資本可以流轉農村土體經營權，但是要符合法律規定的條件。第四，農民可以憑土地承包經營權向金融機構融資擔保。這些規定都是對2002版、2009版《農村土地承包法》的重大突破，為最大限度釋放集體土地三權分置的政策紅利提供了法律依據，為大規模流轉土地開展集約經營、實現小農戶和大市場有機銜接，推進農業現代化奠定了堅實基礎。

3 關于其他方式承包土地問題

要準確解讀農村土地承包的兩種方式。農村土地按照承包方式，分為家庭承包和其他方式承包。家庭承包就是以家庭為單位承包集體土地，土地按照現有人口平均分配，以家庭為作為承包方，與村委會簽訂承包合同，即“按戶承包、按人分地”。承包期內，村委會不得以家庭部分人口變動，收回、調整承包地。現實生活中比較典型的爭議問題是死亡人口的土地是否抽回問題，按照《農村土地承包法》“承包期內，發包方不得調整承包地”的規定，承包合同內的家庭部分人口死亡，但是作為承包方的家庭依然存在，所以不能收回死亡人口的承包地。因此，作為基層農經干部要做好廣泛的宣傳和細致準確的解讀，推進《農村土地承包法》深入實施。

按照《農村土地承包法》規定，其他方式承包是指不適合采取按照家庭成員平均量化方式承包的“四荒”（山、溝、丘、灘），應該采取拍賣、公開協商、招標等方式承包的一種方式。要準確把握政策，首先要明確范圍。其他方式進行承包的土地的范圍是“四荒”，也就是說不是農村所有的土地。其次，要明確承包方式。所謂其他方式指的是“招標、公開協商、拍賣”這3種方式，這與家庭承包顯著的區別是：家庭承包是按照家庭成員平均分配集體土地，再以照家庭為承包方簽訂承包合同，在稅費改革取消了農業稅和行政事業性收費、集資攤派后，家庭承包土地實際是無償的；其他方式承包農村集體土地是有償的，原則上誰出價高承包給誰。第三，保護集體經濟組織成員優先權。在競標、拍賣出價同等的條件下，本村村民有權優先承包。村委會將“四荒”土地發包給本村以外的單位或者個人，要召開成員會議集體協商、民主決策，并向上級報備批準。第四，保障“四荒”土地經營權。“四荒”承包地依法取得產權證書后，可以自主發展農業生產，也可以依法采取出租、抵押、入股等合法的方式流轉。