城鎮老舊小區改造標準適宜性研究及對策建議

文／王 飛 中國城市規劃設計研究院城市設計研究分院 副總規劃師 高級城市規劃師 碩 士

郭君君 中國城市規劃設計研究院城市設計研究分院 注冊城市規劃師 碩 士

引言

城鎮老舊小區改造是落實綠色發展方針、推進生態文明建設，以系統思維提升人民幸福感的一種重要方法。習近平總書記在中央政治局會議上多次提出對住房發展的指示和要求，住建部也將老舊小區改造、住區環境提升等作為2019 年以來的重點工作。

有關老舊小區改造的標準和規范很多，本文重點研究老舊小區更新標準的適宜性，通過對相關標準的梳理分析總結，形成城市老舊小區改造的標準適宜性分析，為老舊小區改造工作提供技術依據。

1 相關標準規范分析

目前與老舊小區改造相關的標準規范大致可分為三大類，分別為：保障安全類、完善提升類和綜合配套類。

1.1 保障安全類

保障安全類（表1）：一是抗震規范。老舊住區若進行抗震加固需滿足《建筑抗震設計規范》的抗震和其他結構安全要求的標準。二是消防規范。老舊住區進行改造，應滿足《建筑設計防火規范》的相關要求。

抗震、消防等保障安全類的標準，屬于底線類標準，在老舊小區改造過程中必須嚴格遵守。對建設年代較早，不滿足抗震規范的建筑進行加固改造，提高抗震等級。對居民小區消防車通道的管理進行加強，對于消防車通道占用行為進行徹底的清理整頓，確保消防車通道暢通。

1.2 完善提升類

完善提升類的標準規范主要涉及無障礙設計、綠地和停車三類（表2），分別為《無障礙設計規范》《城市停車規劃規范》和《城市綠地規劃標準》。

《無障礙設計規范》中對居住小區在道路、建筑物出入口、電梯等方面提出了無障礙設計要求。《城市停車規劃規范》對居住小區配建的停車位數量無硬性要求，僅提出可結合戶數設置。應在保證小區綠化率等前提條件下盡可能滿足居民的停車需求。《城市綠地規劃標準》中提到居住區綠地規劃的建設標準，需遵循《城市居住區規劃設計標準》中的相關規定。

1.3 綜合配套類

綜合配套類設施涉及社區文化站、幼兒園、體育設施、衛生服務設施、老年人服務設施等多項內容（表3）。以《城市居住區規劃設計標準》為主的多項標準規范都對社區配套服務設施的配置標準提出了具體要求。

2018 年《城市居住區規劃設計標準》（GB 50180-2018）是指導新住區建設和既有住區評估、改造的基本標準文件。其中對老舊住區的改造提出了許多的事項及指標：

在加裝電梯方面，《標準》中明確規定針對老舊小區改造加裝電梯的情況，可酌情降低日照標準，為老舊住宅加裝電梯創造了條件。在配套設施方面，《標準》提出應綜合達標、逐步完善。明確了既有住區改建時，應根據居住區規模分級進行配套設施承載能力綜合評估并提出規劃控制要求。應在較大的范圍內對居住區配套設施進行評估，綜合配置公共設施及綠地。《標準》中養老、托幼、醫療等設施是在系統梳理各行業部門制訂的建設標準的基礎上確定的底線配建指標，舊區更新改造在增加這些設施時應滿足底線指標。老舊住區更新涉及綠地的改造屬于提升完善，只要比現狀有所提高，不受《標準》中綠地率的指標制約。

表1 與老舊住區改造相關的保障安全類標準規范內容一覽表

表2 與老舊住區改造相關的完善提升類標準規范內容一覽表

表3 與老舊住區改造相關的綜合配套類標準規范內容一覽表

除《城市居住區規劃設計標準》以外，老舊住區改造在增補設施時也需要參考《鄉鎮綜合文化站建設標準》《幼兒園建設標準》《社區衛生服務中心站建設標準》《城市社區體育設施建設用地指標》《社區老年人日間照料中心建設標準》等標準細則。在條件允許的情況下，應盡可能滿足各類建標提出的建設要求。

2 現行標準評價

通過對現行與老舊小區改造相關的標準規范內容梳理，可以看出標準規范之間的相互協調性尚可，不存在明顯沖突的問題。一些近期出臺的標準規范，例如《城市居住區規劃設計標準》已經考慮到了新建住區與舊區改造間的差異化要求。但有些規范，由于出臺年代較早，尚未考慮到住區改造中存在的痛點難點，需要在修編的過程中繼續完善。同時，老舊小區改造是項復雜的系統工程，除了修訂完善標準，還需要在工作方法、體制機制上加以創新，以在實際建設過程中提高對標準的落實程度，實現高質量的改造水平。因而，本文在此基礎上，著重提出以下三方面的工作建議。

3 對策與建議

3.1 完善標準——建立健全的老舊小區改造標準體系

隨著時代發展，老舊小區亟須改造的矛盾日益凸顯。在存量更新背景下，大量老舊小區的更新改造也將全面展開。與老舊小區改造的有關標準體系也應進行相應的調整，對不適宜老舊小區改造的標準內容應進行修改。

2018年修訂的《城市居住區規劃設計標準》，就專門考慮到了在城市更新背景下，老舊小區改造的工作需求。《標準》適時更新了日照標準的有關規定，為既有住宅建筑進行無障礙改造加裝電梯提供政策空間，在符合《物權法》《城鄉規劃法》等國家相關法律法規的基礎上，及時對控制住宅建筑間距“日照標準”的有關強制性內容進行了調整，為既有住宅加裝電梯等建設管理工作留出了可實施可操作的政策空間。

同樣，在對其他與老舊小區改造相關的標準規范進行修編時，也應考慮到老舊小區改造的實際情況，對不適宜老舊小區改造的標準內容作出合理化調整。

3.2 統籌規劃——通過統籌規劃等工作方法，加強對標準的落實

老舊住區的改造有別于新建住區，在配置服務設施時，很難實現規模效益，應采用統籌規劃的工作方法，從城市角度系統整體地推進老舊小區改造。

首先應建立改造前的評估制度，結合城市體檢，從完整居住社區理念出發，在社區層面對現有設施進行評估，明確老舊住區的改造內容。其次應通過合理的改造規劃，統籌配置配套服務設施資源。依據城市生活圈的配置標準，結合各片區內老舊小區的具體評估情況，配套社區級服務設施，提出具體的改造措施，補齊老舊住區的服務設施短板。再次，可通過創新的工作方法，充分挖掘利用城市空間資源，實現消極空間利用效率的最大化。

通過從評估到規劃再到建設的系統的工作方法，來提升政策標準在老舊住區改造過程中的落實程度，從而提升居民的幸福感和滿意度。

3.3 創新機制——加強體制機制創新，提升配套設施服務效能

我國老舊小區改造市場空間廣闊，改造中面臨的挑戰是復雜多樣的，單靠政府力量很難從根本上解決老舊小區管理方式的問題。應加強體制機制創新，在改造過程中調動多方力量參與。

應加強公眾參與程度，通過座談會、入戶訪談、評審會、現場調研等方式，對居民的需求進行深入了解，對整治重點進行明確。充分調動市場資本的參與，讓社會資本牽頭直接參與老舊小區改造。通過PPP 的運作方式，引入投資運營主體，對轄區進行改造和運營，使改造更加面向市場，實現投資收入平衡。

在新一輪老舊小區改造中，全方位創新工作體制機制，做實做活以老舊小區改造為代表的城市更新工作，提升居民滿意程度。

結語

與老舊小區改造相關的各項標準規范內容繁多，本文從保障安全類、完善提升類、綜合配套類三大類別角度系統梳理了各項標準規范中與老舊小區改造工作相關的內容。為全面提高老舊小區的改造水平，在建立完善的老舊小區改造標準體系基礎上，還應通過統籌規劃等工作方法加強對標準的落地實施，通過創新的體制機制充分發揮各項服務設施的使用效能，從而實現對老舊小區的最佳改造效果，提升人民的居住品質和幸福感。

表格來源：

文中表格均由作者自繪