基層政府生態環境監管精準問責的困境與實現機理
——基于問責承諾理論的分析

唐斌，劉順

（1.湘潭大學，湖南湘潭411105；2.湘潭大學，湖南湘潭411105）

習近平總書記在十八大報告中指出要“加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度。”[1]并將生態文明建設納入了國家宏觀戰略規劃中的“五位一體”戰略布局。生態環境監管是行政機關行使生態環境保護職能的重要手段和建設生態文明的重要內容，因此生態環境監管精準問責是加強生態文明建設的必由之路，它不僅是生態文明建設的重要內容，同時也是我國問責制度的建設和發展的重要組成部分。然而目前生態環境監管問責體系仍存在著法律體系不完備、權責分配不清晰、監管主體職責邊界模糊導致的問責不精準的問題，亟待學術界研究出一套行之有效的改進措施。生態環境監管精準問責是一項復雜的系統性工程，現有研究囿于既有的邏輯體系，針對生態環境監管問責體系的研究主要集中在如何問責，而忽略了對生態環境監管問責進行理論分析和實然層面的研究。因此本文立足于基層政府生態環境監管現狀，基于問責承諾理論以問題為導向對生態環境監管精準問責的現實困境與實現機理進行深入研究，以期為生態環境監管精準問責提供行之有效的推進路徑，最終為生態文明建設戰略的實現提供理論支撐。

1 文獻述評

通過梳理以往文獻，學者們對生態環境監管問責的研究主要集中在機制組成、機制演進路徑以及法制演進三個方面。首先，就生態環境監管問責的機制組成而言，它的構成主體主要包括《環保督察規定》、環保督察制度和問責依據三個部分[2]。《環保督察規定》主要是起到了強化環保督察制度規范的作用，是環保督察制度法制化改造的第一步。環保督察制度則完成了由“督企”再到“督政”再到“黨政同責”的變化過程[3]，這標志著環境問責機制由行政問責到政治問責的轉變。而生態環境監管問責在環保督察過程中所遵循的問責依據主要來源于國家法律和黨內法規，特點是“黨內法規嚴于國家法律”[4]。其次，在對生態環境監管問責機制的演進路徑進行解讀時，有學者認為由外及里（督企到督政）、由標到本（督政到黨政同責）是生態環境監管問責的邏輯演進路徑[5]，并且具有問責對象范圍不斷擴大，問責方式不斷轉變的特定，轉變的結果是由問責政府到黨政同責。這其中包含著兩個方面的含義即責任層面黨委和政府共同承擔責任，職責層面黨委和政府共同負責[6]。再次，生態環境監管的法制演進起點在于將問責制度納入法治化軌道，應該從法律責任和政治責任兩個維度獨立展開，維持問責機制的靈活機動性[7]。具體操作可以從完善環保督察的法律依據、提升環保督察專門機構的法律地位、規范環保督察問責程序三個方面推進。就目前問責機制法制演進過程中所遭遇的例如適用依據不完善、問責主體及其職權設置法定性不足、責任對象權責對應不強和制度運行法治鑲嵌有限等法律規范體系化疏失困境[8]，則要從從形式層面完善法律條款的法律表達，從內容層面實現法律制度體系化兩個方面來解決[9]。此外也有學者開始從實證的角度來分析環境問責與一些相關因素的關系，例如以環境問責為自變量、政商關系為因變量的政商關系轉型研究[10]，還有以環境問責為自變量、環境治理滿意度為因變量的環境治理研究[11]，以及以政績考核為自變量討論問責與地方環境規制策略的關系[12]。

綜上，學者們對生態環境監管問責的不同角度開展了較為廣泛和深入的研究，主要是針對生態環境問責本身，包括它的機制構成、完善路徑和推進路徑，其中不乏真知灼見，對推進生態環境監管問責的發展都做出了比較大的貢獻。然而，大部分研究都是從比較宏觀的角度出發來討論生態環境監管問責是什么和如何實施的問題，而忽略了生態環境監管問責的“最后一公里”，缺少對基層政府生態環境監管問責的具體實施效果和推進路徑的研究，同時也缺少對生態環境監管問責理論依據的研究。因此本文將從Y 市X 區經過兩輪環保督察后的問責現狀出發，以“問責承諾”理論為依據來回答兩個問題：即基層政府生態環境監管問責的現實困境是什么，以及如何促進環境問責在基層政府的實施效果。

2 理論框架與研究設計

2.1 “問責承諾”理論

在學術界，基于問責概念本身所蘊含的復雜價值，關于問責的研究一直難以形成一套統一的理論體系和概括性的概念。為了改變這種現狀，達布尼克和弗里德里克森經過對問責以往研究進行整合和概念重塑之后提出了“問責承諾”理論框架，該概念整合了將問責視為“價值德性”或“管理機制”的不同觀點，突破了問責研究中的理論困境。所謂問責承諾，實質就是指“問責主體所懷有的期待運用某些特定的手段或工具來實現自身治理過程中想要達成的目標的信念”[13]。問責主體之所以啟動問責是因為相信問責機制能夠履行一定的承諾，但是這些承諾的履行效果本身就具有不穩定性和不確定性。為了簡化分析，便于對“問責承諾”理論框架進行理解，達布尼克和弗里德里克森建立了一個簡單的模型，即將問責承諾從時間過程上根據輸入——過程——輸出按時間順序進行排列[14]。在此過程中，問責承諾承載著控制承諾、正直承諾、適當行為承諾、民主化承諾、績效承諾和公正承諾六個部分。控制承諾指的是通過問責機制決定人力、物力等資源的獲取、使用和處置；適當行為承諾指的是問責機制能通過規范化、程序化的問責程序防止不當行為的發生；績效承諾指的是通過設計問責機制集中于提高輸出和結果的績效。這三種承諾是問責主體運用的手段或工具。正直承諾旨在通過問責機制證明控制資源的人具備控制資源的能力或值得信任；民主化承諾則通過問責程序建立和維持與“民主化”相關的程序；而公正承諾是指問責機制的運轉符合程序正義與過程正義，并能通過某些申訴機制維持公正的結果。這三種承諾是問責主體想要達到的目的或本質。一言以蔽之，這一框架背后蘊含的邏輯是：“問責機制的典型特征是其如何使得行為者或代理人因輸入——過程——輸出流程各階段所產生的問題而對其他行為者或代理人負責任”[15]。

2.2 基于“問責承諾”理論的生態環境監管問責分析框架

科層體制下的生態環境監管權責分配實則包含四個層面：即上級政府與下級政府的權責分配，上級生態環境監管部門與下級生態環境監管部門的權責分配，生態環境監管職能部門之間的權責分配以及生態環境監管部門與地方政府的權責分配。這意味著在生態環境監管過程中，問責機制往往需要應對多重責任困境。由這種多重責任導致的多頭管理和責任重疊一直是生態環境監管過程中的痼疾，進而影響生態環境監管問責的精準度。“問責承諾”理論從時間過程層面肯定了多重責任的存在，突出了問責的價值理性和工具理性，覆蓋了多重責任下可能的失職情形，同時能夠基于不同的問責承諾明確失職行為來實施對失責代理人的有效制裁，[16]恰好彌補了生態環境監管多重責任下無法精準問責的困境。

圖1 基層政府生態環境監管問責分析框架

以“問責承諾”為嵌入點，問責機制主要嵌入了基層生態環境監管委托-代理過程的三個階段：上級政府及環保部門向基層政府和官員傳達生態環境保護指令的輸入階段、基層政府執行生態環境保護指令的過程階段，以及基層政府執行生態環境保護指令后將成果向社會和上級反饋的輸出階段。根據“問責承諾”理論工具-本質的分析框架：在輸入階段，上級政府及環保部門通過問責機制向基層政府行使人事控制權、指導權和督察權的“控制承諾”進行層級控制和程序規范，促使基層政府更加負責。同時上級政府及環保部門通過向下配置資源在基層政府創造信任和能力文化，并期望通過賦予自由裁量權塑造其主動負責的“正直承諾”。在過程階段，上級政府及環保部門通過政策制定和組織設計產生嚴格規范的問責制度以防止基層政府及官員不當行為的發生，從而形成“適當行為承諾”。同時地方生態環境部門通過問責機制維護“民主化”的程序獲得本質性承諾“民主承諾”，期望地方生態環境職能部門所設置的問責程序可以跨越領導意志獲得民主的結果。在輸出階段，上級政府及環保部門利用問責機制提高輸出結果獲得“績效承諾”，即期望通過績效評估可以促使基層政府更加負責，進而構建維持程序正義與公平的“公正承諾”，即通過申訴機制或者反訴機制獲得公正的結果。

2.3 研究設計

本文以湖南省Y 市X 區為案例研究對象，對基層生態環境監管問責實施困境進行分析。之所以選擇Y 市X 區作為研究對象有以下三個原因：一是Y 市X 區域內有大型湖泊，長期擔負著治理大型湖泊的責任，在生態環境治理方面有比較足的經驗；二是Y市X區域內工業企業發達，生態環境復雜，治理經驗足夠多，從其中提取到的信息對于我們的研究來說具有典型性特征；三是對生態環境監管問責進行研究需要深入基層，進行深入訪談和案例研究是掌握生態環境監管一線問責困境最直接的方式，但是生態環境監管問責一般是基層政府內部比較敏感的話題，外界很難得到有效的資訊，而我們長期與Y市X區有比較愉快的合作研究的關系，與當地官員聯系較為密切，因此在對Y 市X 區生態環境局的相關官員進行訪談時，可以保證資料的真實性和可得性。

本文在對Y 市X 區進行案例研究的過程中，主要運用了觀察法和訪談法收集數據。在Y市X區進行調研的時間恰好處在第一輪環保督察已經結束，第二輪環保督察剛剛開始的時間節點，此時生態環境監管工作的相關參與者已經有過問責或被問責的經歷，便于觀察問責對生態環境監管工作所帶來的影響以及問責對相關生態工作者帶來的心理上和工作上的變化。在對訪談對象的選擇上，筆者以個人判斷是否最具代表性或者最有效為基礎選擇了

生態環境局環境監察支隊、綜合執法支隊等部門多名官員和執法者進行了深入訪談。同時為了使訪談過程更加順利，訪談效果更佳，進行深度訪談之前盡可能的通過各種渠道對于以上部門的職責和工作內容進行了初步了解。在訪談問題的選擇上盡可能的從工作內容變化、職責變化、機構變化三個方面設計訪談提綱。訪談全程在比較輕松愉快的氛圍下完成，為了獲取比較詳實和真實的信息，除了正式訪談以外還輔助以參與型觀察和非正式訪談，并全程錄音。基于對受訪者隱私的保護，我們對訪談對象進行了編號（I01、I02、I03、I04、I05、I06、I07、I08），訪談結束后及時對訪談資料進行了轉錄和整理。對資料進行分析主要是采用歸納法，根據資料特點我們需要不斷循環的對收集到的資料進行分析、歸納以及總結，根據收集到的資料從事實經驗基礎上總結歸納本文的主要觀點，以此來增強本文的說服力。

3 一個研究發現——基層生態環境監管精準問責困境

3.1 輸入階段：賦責不賦能導致無法精準問責

在垂直改革后基層政府與基層生態環境職能部門之間的上下級關系發生了改變，基層政府不再享有對基層生態環境部的資源控制權，由上級職能部門直接領導。與此同時基層政府所負有的生態環境保護責任轉嫁到了基層生態環境部門，生態職能部門協助委政府來對同級部門履行生態環境保護職能職責的監督管理，基層生態職能部門職責加重。然而基層生態環境職能部門在垂直改革后仍然只具備有限的資源控制權，環境執法監測所需的人力、物力等資源緊缺且無法自由調配，行政執法能力不足，權責不對等導致基層生態環境部官員的履職能力降低，在進行生態問責時無法準確衡量官員的履職行為，難以精準問責。

根據訪談內容，Y 市X 區在經由垂直改革以后上級職能部門直接控制下級職能部門，生態環境保護職能部門與同層級的政府不再存在管理與被管理的關系。基層政府的一部分生態環境保護責任轉嫁到了職能部門身上，增加了生態環境分局負有的生態環境監管責任。同時Y市X區的資源控制權由上級職能部門收走后，原有的基層生態環境部門所擁有的生態環境監測機構也收歸了地方生態環境部所有，由地方生態環境部統一調配，不再承擔基層生態環境執法監測的職能，行政執法能力遭受沖擊。Y 市X 區生態環境監管責任增加的同時，有限的資源控制權使得執法力量不增反減。生態環境監測機構的缺失，以及設備、人員、技術的不足直接導致部門官員履職能力降低。目前Y市X區所擁有執法隊伍人力資源不足且專業素質良莠不齊，落后的技術裝備和技術力量也不足以在短時間內形成一個新的監測機構，直接導致基層生態環境部門的履職能力進一步降低。在高壓問責和以結果為導向的問責背景下，生態環境監管責任的落實無法準確界定基層官員履職不力是由主觀原因導致還是客觀原因導致，由此導致無法精準問責。

“現在市一級的執法檢測機構基本上是沒有的。Y 市X 區原先的檢測機構，全部移交給了省生態環境廳。目前市這一級，職責和權力還在，但是沒有監測機構了。職能都齊了，就缺人員、缺裝備、缺專業的技術力量。（I01）機構改革后，責任加重了，執法面比較變廣了，像我們現在支隊是30 個人，執法力量遠遠不夠。（I02）責任加重了，任務變重了，專業素質能力要求變高了，但是按現在執法的要求和需求目前專業執法人員的素質還有差異的。（I04）”

3.2 過程階段：問責程序規制力不足導致無法精準問責

生態環境問責需要以精密、科學、可操作的問責程序為依托，因此問責程序規制力不足也是導致基層生態環境監管無法精準問責的原因之一。問責程序法制化程度低以及缺少問責細則是基層問責程序缺乏規制力比較普遍的表現形式。一是問責程序缺乏強硬的制度法做背景，問責缺乏程序性和結構性依據，實施起來缺乏可操作性，難以精準識別官員失責行為，無法精準問責。二是缺乏具體的問責細則使得問責過程可操作性空間過大，形式主義和走過場行為難以避免，規范問責行為的能力不足，問責失去精度，最終難以精準問責。

根據訪談內容Y市X區問責程序的規制力不足是目前Y市X區基層生態問責比較突出的問題，主要體現在兩個方面：第一，問責程序法制化程度不高，缺少專門的程序法。環保督察所依據的《環境保護部綜合督查工作暫行辦法》《環境保護督察方案（試行）》只是明確了問責主體和問責對象，缺乏對詳細可操作程序的規定[17]，缺少專門的部門程序法，法制背景不夠強硬。在這種情況下，環保督察主要還是采取背靠中央權威，在短期內動員一切資源和力量的方式來達到問責目的，這種沒有程序法做依托的做法長期來看是對環保問責系統的一種傷害。“貓永遠跑不過老鼠”，執法者與違法者處于一種信息不對等的情況，如若沒有固定程序和程序法來規制官員行為，“鉆執法者漏洞”就無法杜絕，精準問責也難以實現。第二，缺少具體的問責細則，隨意性較大。在實踐中問責依據主要是以政務處分條例和黨紀相關的處分條例為主，“瀆職”“失職”等字眼成為描述官員失責行為的常用字眼，判定官員瀆職與失職的依據卻很模糊，大概的用“依照有關規定”“依照法律法規”等描述來作為問責依據，問責條例粗糙不細致，問責無法定量，沒有具體數值或者條例衡量以及規范失責的后果。因此極易產生問責依據混亂、問責標準不一以及問責結論錯誤的情況，最終導致無法精準問責。

“我們配合監察機構查案，其中由政務處分條例和黨紀相關的處分條例作為一個程序法，基本上應對環保問責程序的法條少。”（I05）“環保問責出很細的內容較難，你說這個人對環境的損失和對社會的損失到底有多大，這個很難定性的。”（I07）

3.3 輸出階段：績效評價機制責任識別功能不足導致無法精準問責。

完整的問責程序鏈條由問責啟動、調查與核實、處理與決定以及信息公開四個部分組成。績效評價機制可以為生態環境監管問責程序鏈條中的調查與核實以及處理與決定提供依據，與問責主體“擔責多少”的裁量直接相關。在生態環境問責過程中，準確界定責任分擔是通過績效評價實現精準問責應該達成的目標，然而目前績效評價機制以結果為導向的評價特點無法精準衡量基層生態環境部門官員的工作成效，會出現積極履行責任但是遭遇問責、非生態環境部門責任但是遭遇問責、非下級責任但是替上級遭受問責等問責失準現象。責任界定不準確程序公平就無法保證，問責機制的公平與正義難以維護，因此績效評價機制責任識別功能不足，阻礙了精準問責的實現。

從Y 市X 區的實踐來看，目前基層績效評價責任識別功能不足表現為在對生態環境監管進行問責時，偏重于結果導向而非過程導向，結果導向是以最終結果作為績效評價唯一標準的評價理念，規范性和公正性不足。首先，以結果為導向使得績效衡量功能不足，量罰容易失誤。生態環境監管是一項長期的、繁雜且涉及范圍十分廣的工作，干部在履職過程中難以面面俱到，尤其是基層工作人員，設備人員不足導致履職困難的現象層出不窮。即使基層生態工作者有很好的履行責任，最終呈現的效果不佳，也還是會被問責，對于出現失責行為的主觀原因和客觀原因識別不清，無法精準衡量生態治理的工作成效，精準問責難以實現。其次，以結果為導向無法合理劃分責任，明確責任分擔，這為生態治理的相關責任部門和責任人提供了避責空間。從外部環境看，由于生態環境局負統一監管責任，為其他相關職能部門推諉責任和討價還價提供了借口，生態環境監管責任被動的集中到了基層生態環境保護部門，即使不是自己的主責，也難以避免成為“背鍋俠”。從內部系統看，以結果為導向也很難界定內部的責任歸屬，尤其是基層一線工作人員，在一線接觸的項目多，被問責的可能性也更大，而相關官員由于不直接參與生態治理行動，在問責時容易出現領導責任大但懲罰小的問題。當前績效考核偏重于對失責情形的問責，對積極履行責任者的正向激勵措施十分不足，基層士氣低迷且心態不穩，“但求無過不求有功”的心態使得避責動機強于負責動機，精準問責難以實現。

“現在的評價機制也有問題，越親力親為，工作越認真就越可能會問責到自己頭上。”“現在基層問責壓力相當大，導致基層人員士氣不高”。（I01）“責任都是我們下面的，該我們承擔的責任我們一分不少，該他們（上頭）履行的義務他們一點沒有。”（I05）

4 一個推進路徑——基層生態環境監管精準問責治理策略

4.1 完善權責清單制度

問責本質是一種權責關系的體現，基層生態環境精準問責的實現主要依托于對生態責任的精準界定，厘清生態環境監管權責則是責任界定的基礎，因此建立基層生態監管權責清單制度，厘清生態環境監管權責對于實現精準問責來說十分必要。所謂權責清單制度就是明確生態責任種類、界定生態權力邊界、規范生態問責程序和規定問責方式的重要制度，有利于解決目前基層生態問責權責不對等、問責不規范、依據混亂和標準不一的問題。基層生態環境問責權力清單制度的建立，一是對負有生態環境監管責任的生態環境部門、基層政府以及其他相關職能部門的權力和責任進行認真的梳理和精準劃分。在此基礎上，完善基層生態環境屬地管理責任清單，還應出臺不屬生態環境部門責任清單，明確列明不應由基層生態環境部門負責的事項，從而解決對基層生態環境工作者問責泛化的問題，實現精準問責。二是確保實現基層問責權責對等原則，打破省政府以下科層次邏輯對基層生態環境部門的束縛，使得基層生態環境部門在擔負統一監管責任的同時有切實對同級職能部門和政府實現統一監管的權力，明確權責對等，實現精準問責。

4.2 完善問責程序

目前問責程序不完善是基層生態問責的痼疾之一，完善問責程序，能夠避免出現問責泛化、過于服從領導意志的現象出現，實現精準問責。一是提高問責程序的可操作性，問責程序是在公務人員出現違法違紀等情況時啟動的，主要是對公務人員的行動進行規范和糾正，當前生態環境監管問責程序存在不夠規范，隨意性大，操作性低等問題。完善生態環境監管問責程序應當著眼于提升程序性規定比重、將制度中的理念性表述進一步可操作化、將原則性標準盡量量化處理等方面，破解部分問責制度規定過于原則化的問題，使問責制度能夠有效適應事中、事后的各類問責情形。二是為問責程序提供法律依據。在問責方面，雖然有《環境保護法》等法律對某些問責情形進行了規定，但是沒有一部法律對生態問責情形具體細則進行規定，在對公務人員進行問責時政務處分條例和黨紀處分條例是主要的問責依據，“問責條例看都沒有人看”是基層問責現狀，因此推進問責制度的法制化進程，制定具體的法律細則是十分必要的。

4.3 正確應用績效評價機制

正確應用績效評價機制，實現精準問責主要是要通過調整績效評價結構，發揮績效激勵功能來實現。一是借鑒痕跡管理的思路，減少以結果為導向的績效評價比重，增加以行為為導向的績效評價比重，減少“流汗流血又流淚”的情況發生。實現精準問責的最好方式就是將問責核心要素留痕化，在公務人員平常工作的過程中，應該關注公務人員的工作成就并且記錄在冊，這既可以作為問責的依據，提升問責的精準度，也可以作為激勵公務人員的手段，有罰也要有獎。二是通過績效激勵，培養公務人員負責任的工作信念。正向的績效評價結果能夠激發公務人員的工作熱情，激勵公務人員履行責任，同時也能減少公務人員的避責心理，產生負責任的文化，擯棄不求有功但求無過的混日子心理。其次，正確應用問責結果，淘汰不合格公務人員。一是對問責結果進行正確處理，提升問責結果的公信力。問責結果的公布和確定要符合相應的程序，具有明確的依據。同時要對問責的標準和依據進行普及和解釋，確保問責結果值得信服。二是，要有程序規范、依據明確的復議程序，給有問題的公務人員一個申訴的機會，切忌形式主義，為了省事就無視不服裁定結果公務人員的申訴。這既避免了傷害無辜公務人員的政治感情，也是對問責制度程序公平和正義的維護，有利于精準問責的發展。