我國生態環境保護綜合行政執法規范化建設路徑探析

佟文卓

（內蒙古自治區生態環境綜合行政執法東部直屬隊，內蒙古呼和浩特010090）

我國生態環境保護綜合行政執法改革的全面鋪開是對習近平生態文明思想和習近平法治思想高位貫徹的一大重要舉措。但長期以來，生態環境執法領域職責交叉、權力碎片化、權責脫節等體制性障礙突出，不同程度存在法律法規規定分散、執法事項不明確、執法機構人員配置不科學等問題[1]，為全面深化生態環境綜合行政執法、鞏固現階段生態文明建設成果、加強美麗中國建設帶來挑戰。李喬博士在《關于加強和改進生態環境建設領域行政執法工作實踐與思考》中提出，目前我國生態環境建設領域行政執法工作自身存在五方面問題：1.畏難情緒嚴重，執法力量薄弱；2.取證難度較大，執法成本偏高；3.措施手段有限，執法效果不佳；4.干擾阻力較多，執法保障不力；5.部門銜接不暢，執法合力不強。韓敏霞在《探索生態環境保護行政執法的前行之路》中以貴州省為例，總結出在生態環境保護行政執法方面可復制推廣的舉措經驗，如逐步建立權威統一的環境執法體制，有序推進跨區域、跨流域環境聯合執法、交叉執法等。由于作者從事生態環境保護綜合行政執法工作，基于此，本文通過資料分析、案例分析，對目前我國生態環境保護綜合行政執法實踐中存在的問題進行梳理，并對規范化建設路徑進行探析。

1 生態環境保護綜合行政執法概述

在實踐中，生態環境保護綜合行政執法是指生態環境部門中的行政執法部門，依照環境保護相關法律、法規，對環境主體的具體生態環境問題進行處理，并產生對環境主體權利與義務的直接影響和間接影響，包括行政處罰、行政強制、行政監督檢查等行政行為。除此之外，結合生態環境部的職責劃分，生態環境保護綜合行政執法主體有權依法行使環境督察的職權。自2016 年開始的中央生態環境保護督察，既是對各級生態環境部門履職盡責情況的監督檢查，也是習近平生態文明思想在行政執法與政治監督方面的充分體現。故此，生態環境保護綜合行政執法是以行政處罰權為架構，運用行政強制權和監督檢查權作為基礎手段，結合環境督察形成的一項綜合執法權。

2 我國生態環境保護綜合行政執法面臨的問題

2.1 生態環境保護綜合行政執法力量不足

根據生態環境部行政體制與人事司的具體數據，全國生態環境綜合行政執法人員約8萬，但大部分縣區平均執法人員不足5 人。尤其像內蒙古自治區，幅員遼闊、毗鄰省份多、邊境線綿長，更需要強大的執法隊伍才能保證執法效能，但全區登記在冊、具有行政執法資格的執法人員只有1600余名，人均執法面積接近750 平方公里，執法成本高、難度大。同時，近幾年從國家層面開展的掃黑除惡專項斗爭、煤炭領域專項整治、扶貧攻堅等任務規格高、任務重、時間長，很多時候會從生態環境綜合行政執法隊伍中抽調人員參加，從一定程度上會分散生態環境綜合行政執法人員的日常執法精力。有學者將我國目前的環境保護執法狀況與各地執法能力稱為“倒金字塔形”模式[2]，這較為形象地表達出基層的環境違法問題往往比較嚴重，因此需要更雄厚的執法力量與基礎建設傾斜才能有效解決基層存在的環境問題，但現實往往是大部分基層地區執法力量與頻發的嚴重環境污染問題不成正比。

另一方面，生態環境保護綜合行政執法隊伍人員構成復雜，編制不統一現象嚴重，以公務員、參照公務員法管理人員、事業編制人員、合同制聘用人員等構成的執法隊伍很難滿足專業性極強的生態環境保護綜合行政執法工作，很多不具備專業背景的執法人員在執法過程中難以熟練掌握排污技術標準、進而正確適用法律法規、最終合理認定違法事實，執法人

員素質的參差不齊會帶來行政執法程序瑕疵和行政法律適用錯誤等嚴重后果。尤其是當執法人員在面臨身份差異、待遇差別等事關切身利益的問題時，晉升通道狹窄、獎勵機制缺失、履職盡責制度薄弱都會產生阻礙工作積極性的負面情緒。由此可見，人員力量薄弱、隊伍素質不強已成為阻礙我國生態環境保護綜合行政執法工作穩步推進的首要問題。

2.2 生態環境保護綜合行政執法行刑銜接不暢

目前，我國《刑法》對環境資源犯罪采取統一立法模式，僅在第338條規定了污染環境罪、第339 條規定了非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、走私固體廢物罪，并沒有根據環境犯罪構成的不同設置不同的罪名。現階段，由于環境刑事犯罪的行為類型與環境行政違法的行為類型基本相同，生態環境保護綜合行政執法部門需要根據行政違法行為的情節嚴重程度和法益侵害程度來判斷是否需要對該案進行刑事移送，判斷標準較為單一。在執法實踐中，受到環境保護行政法未予明確的行為類型不宜直接規定為刑事犯罪的行為類型影響，生態環境綜合行政執法部門并不將主觀要素作為環境行政違法行為認定的必備要素[3]，尤其是在2021 年新修訂的《行政處罰法》中明確規定，當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。而這和《刑法》將罪過作為認定犯罪最主要的犯罪構成是相悖的。法律原則和法益價值的不同，導致了我國生態環境保護綜合行政執法存在較為突出的行刑銜接不暢問題。以2018年上半年為例，按日連續處罰、涉嫌環境污染犯罪移送刑事司法機關處理等5類案件共有19303起，其中，按日連續處罰的案件占2.18%（420 件），移送刑事司法機關處理的案件占7.16%（1383 件）[4]，案件移送司法率偏低。

2.3 生態環境保護綜合行政執法程序有待加強

目前，受生態環境執法職權不明晰、執法人員專業能力參差不齊等原因影響，行政執法重實體處罰結果，輕執法程序的現象依然普遍存在。在中國裁判文書網上進行生態環境領域行政執法案件檢索，以《平羅縣華祺建材有限公司與平羅縣環境保護局行政處罰一審行政判決書》一案為例，本案中，根據被告平羅縣環境保護局提交的現場檢查（勘察）筆錄，原告平羅縣華祺建材有限公司的生產區域存在部分硬化、堆場部分覆蓋防塵網、廠區地面有積落的細浮土的行為，該行為違反了《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百零八條第（五）項的規定。根據該規定，被告應先給予原告一定時間責令其整改，并處以罰款。如果原告在限期內拒不自行整改的，可責令原告停產整治。但被告對原告的違法行為，沒有給予一定的自行整改時間，一次性作出責令改正、處以罰款、停產整治的處罰決定。因此，被告對原告作出“立即停止年產3000萬標塊煤矸石燒結磚項目生產”的處罰，違反法定程序，依法應予撤銷①。由此可見，行政執法程序的不規范，會給生態環境綜合行政執法部門帶來不必要的法律風險。

2.4 生態環境保護綜合行政執法效能亟需提升

生態環境綜合行政執法工作以其專業性和廣延性與優化營商環境、掃黑除惡專項斗爭、疫情防控、服務“六穩”工作、落實“六保”任務、助力脫貧攻堅等工作任務息息相關，與現階段社會主要矛盾環環相扣。2021年是“十四五”開局之年，如何堅持方向不變、力度不減，不斷提升生態環境保護綜合行政執法水平，服務保障深入打好污染防治攻堅戰，就成為了當前提升生態環境保護綜合行政執法效能的重中之重。生態環境保護綜合行政執法的日常巡查、調查取證、污染源定位和突發環境事件應急處置等工作利用無人機、執法APP等技術的往往還是省市一級執法部門，尤其是在縣區及以下執法部門，環保大數據的運用還處于起步階段，更遑論衛星遙感、可視化遠程監管等技術應用，智慧化、精準化監管水平亟待提升。

3 生態環境保護綜合行政執法規范化建設的路徑

新時期要求新目標，新思路帶來新技術。在大數據時代，在規范機構設置、整合執法力量、理順事權劃分的基礎上，利用好非現場監管等執法方式，不斷建立健全監督執法正面清單管理制度、生態環境違法行為舉報獎勵制度等執法機制，盤活執法工作思路，豐富執法工作手段，才能穩步邁向生態環境保護綜合行政執法規范化建設的新臺階。

3.1 強化隊伍管理，補齊執法力量

在實踐中，一是嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，例如湖南省，在修改省政府61號令的基礎上，制定省政府令第280號《湖南省行政執法人員和行政執法輔助人員管理辦法》，同時結合集中換證的工作需要，改革全省行政執法人員資格考試方式，建立全省行政執法人員信息管理系統，實現全省行政執法人員資格信息互聯網和移動終端查詢，引入社會監督，向社會公開行政執法人員資格信息，進一步落實行政執法人員持證上崗和亮證執法制度。二是可以嘗試外部編制調劑補充基層執法隊伍，與自然資源、林業和草原等其他執法部門探索建立人才流動機制。目前全國共有環境執法機構共3653 個，其中，省級機構32 個，地市級機構495 個，區縣級機構3126個，形成了省級總隊、地市支隊和縣級大隊的三級格局，省級、地市級、區縣級在崗人數分別為1500 人、14000 人和65000 人[5]。對于基層執法隊伍不足的地區，以國家和各省公務員考試、事業單位招考等方式作為主要的人才補充渠道，再通過選調、遴選、綠色通道人才引進等方式不斷充實生態環境保護綜合行政執法力量，逐步優化執法人員結構和層次。

3.2 理順事權設置，加強行刑銜接

首先，要合理配置生態環境保護綜合行政執法權力，將監督檢查權、行政處罰權、行政許可權、行政強制權在省、市、縣（區）、鄉（鎮）之間進行合理配置，按照權責一致、屬地管理的原則，明確各級生態環境保護綜合行政執法機構的權力清單。如溫州市生態環境局發布了《依法不予行政處罰的輕微環境違法行為目錄清單》，致力于打通執法的“最后一公里”，更加有利于破解自身事多人少的矛盾。

其次，要加快“兩法銜接”的步伐，降低刑事移送的門檻，讓更多符合移送條件的行政違法案件進入刑事司法程序，由生態環境綜合行政執法部門在環境違法證據收集、污染現場固定、污染源監測、行政違法事實的認定上發揮專業能力，淡化生態環境綜合行政執法部門對行為人主觀要素在刑事移送前的判斷程度，簡言之，只要行為人不能證明自己對污染環境、破壞資源的行為確實不知情，且其行為符合環境資源犯罪的犯罪構成，就可以將案件移送刑事機關處理。

最后，在執法人員隊伍建設上，可以參考北京市，利用公安部門執法手段多、執法網點密、執法隊伍龐大的優勢，設立環境食品藥品和旅游安全保衛總隊，相當于一支專業的“環保警察”，致力于打擊生態環境違法犯罪，有效構建公安和生態環境保護綜合行政執法部門的協調聯動機制。同時，生態環境保護綜合行政執法部門和司法部門之間定期開展案件線索和信息通報，定期總結分析區域環境違法形勢，定期組織培訓學習和庭審觀摩，適時啟動重大案件專題會商，合力打擊環境違法行為[6]，形成良性互動和雙贏共贏局面。

3.3 規范執法程序，約束執法行為

《指導意見》明確要求全面推行綜合執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法治審核制度。在日常執法過程中，首先生態環境綜合行政執法部門在執法前需向社會常態化公開本部門職能職責、行政執法依據等內容，執法中需向社會公開執法人員執法資格、執法文書等，事后需公開監督途徑和問責機制，真正實現權力和責任在群眾視角規范化運行。

同時要加強執法全過程留痕記錄，更好地將維護行政相對人合法權益和打擊環境違法相結合，客觀、全面、公正記錄證據文件、現場原狀，進一步規范執法程序。

最后，探索建立重大執法決定法治審核制度，以彌補現階段根據涉案金額、案件性質、敏感程度等進行劃分的縱向行政執法管轄體制帶來的職責不清、推諉扯皮的缺點[7]，對于案情復雜、影響較廣的案件，可以由專業素質突出的執法人員組成的生態環境執法專家庫作為法治審核組，對執法過程、執法依據、證明證據、執法文書等進行全方位審核。這是從執法全過程進行的程序規范化探索。

除此之外，近年來，隨著各地執法大練兵活動的深入開展，全國各地在執法程序規范化建設上正逐步取得新進展。以內蒙古為例，根據內蒙古自治區生態環境廳網站數據顯示，自2021年執法大練兵活動開展以來，內蒙古將執法大練兵活動和案卷評審工作相結合，采取對12 個盟市全覆蓋的方式，每個盟市隨機抽取5個以上行政處罰結案案卷進行交叉評查，共計評查行政處罰案卷97 宗，發現案件存在問題285個，其中程序方面問題238個，實體內容方面問題47個。針對發現的問題，內蒙古自治區生態環境廳及時向相關盟市下達《生態環境執法稽查意見書》，糾正其存在的問題，嚴把行政處罰的法律適用和程序規范關。這是從堵塞執法程序漏洞的角度進行的規范化建設舉措。

3.4 優化執法方式，提升執法效能

一是根據法律、行政法規、部門規章的立改廢釋和各省自治區直轄市立法情況，完善履職盡責、履職免責制度，探索形成以履職效能為中心，將落實“一崗雙責”水平、執法能力展示程度和執法過程企業滿意度作為評價指標，通過試點積累經驗，制定《履職評估辦法》，提高執法人員工作積極性，保障執法人員合理合法權益，提升執法效能。

二是結合優化營商環境部署要求，建立實施監督執法正面清單制度，結合非現場監管方式，依托無人機、走航車、衛星遙感等科技手段對企業等環境主體實施非現場監管，優先將治污水平高、環境管理規范的企業納入正面清單，對清單內的企業原則上只開展非現場監管，加大正向激勵力度，真正減輕企業負擔。

三是充分激發社會公眾與生態環境綜合行政執法的良性互動。引導公眾積極參與到生態環境保護綜合行政執法過程中，以主人翁的意識和全民參與的責任感，及時發現身邊的環境違法行為向生態環境主管部門提供線索，而不僅僅是涉及到自身利益時才舉報投訴。同時大力推進陽光執法，積極邀請社會各界人士從不同視角為生態環境綜合行政執法建言獻策，還可以邀請邀請環境公益組織和環保志愿者作為第三方監督主體，主動接受他們對生態環境保護綜合行政執法的監督，更好架構起良性執法的平臺。

4 結語

生態文明建設是全方位、立體化、多角度的新時代基礎工程。生態環境保護綜合行政執法工作猶如車之輪、機之翼，除牽引作用和動力作用外，更具有打擊違法犯罪、弘揚法治精神、彰顯法治文明的內在價值。在規范化執法的今天，推進生態環境保護綜合執法體系不斷完善依然任重而道遠，下一步，在強化隊伍管理的基礎上，逐步理順事權設置，加強部門聯動，才能在規范執法程序、優化執法方式、提升執法效能的路上邁向更遠。

注釋

①詳見寧夏回族自治區平羅縣人民法院行政判決書.（2018）寧0221行初31號.https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=a2dfdf2964284adb8798aa5f009868a4.