市域社會治理現代化中基層治理的進階式發展

李曉燕

一、引言

基層社會治理改革是一個“老話題”，盡管已取得了長足的發展，但距離政策的預期尚有一定差距，且在實踐發展中不斷涌現“新問題”。這些“新問題”突出表現在，還未能很好地滿足人民對于美好生活的需求和向往，基層治理在持續創新、有序推進的同時，治理內卷化、高質量創新不足等問題越來越凸顯。這不能簡單地歸因于基層政府的不作為，問題的產生在很大程度上是由于伴隨著基層治理逐漸進入“深水區”，更多地觸及到創新“天花板”的問題，這些問題難以完全由基層政府內化和消解。換言之，以縣區級政府為創新主體的基層治理模式已經不能很好地回應當下的基層治理現實，亟需結構上的調適和優化。

2019年，黨的十九屆四中全會率先提出“加快推進市域社會治理現代化”，2020年，十九屆五中全會進一步指出“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”，2021年的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》及黨的十九屆六中全會則強調要跳出縣域治理框架，發揮市域在基層治理中的重要作用。因此，未來基層治理高質量發展首先需要理順市域社會治理與縣域社會治理之間的關系。市域社會治理不是對縣域社會治理的全盤替代，那么，實施市域社會治理現代化前后的基層治理有何不同？基層治理從縣域走向市域是推倒重來的革命式創新，還是在既有基礎上的進階式發展？上述問題都需要政府與學界予以有效回應。

二、文獻述評

20世紀90年代以來，許多學者對基層治理進行了卓有成效的研究，從研究特點和時間序列來看，主要分為以下三個階段：一是“制度解釋”研究階段。20世紀90年代至21世紀初，研究重點是基層治理的目的、重要性、特征、功能、定位、理論梳理等。二是“問題導向”研究階段。21世紀初至今，研究重點是基層治理的問題、機制、治理模式等。三是“理論自覺”研究階段。近年來，針對基層治理出現的問題，開啟了“條件—形式”的研究范式，探尋基層治理高質量發展之道，如市域社會治理。大量研究成果呈現了三個值得注意的動向。

其一，縣域社會治理和市域社會治理的邊界。縣域社會治理的相關研究較為豐富。一個縣既是一個要素最完備的基層治理場域，又存在著諸多治理“天花板”。縣域社會治理的研究視角較為多元，如政治統合制、城鄉社會關系、治理指數模型等。目前，縣域治理現代化的地方實踐正逐漸得到學界的關注。市域社會治理現代化提出的時間較短，相關研究集中在2020年前后，研究內容主要聚焦于市域社會治理的概念界定、現實價值和理論蘊含。在縱向維度上，社會治理包括國家社會治理、市域社會治理和縣域社會治理三個層級，國家社會治理定位于頂層設計；縣域社會治理定位于基層實踐；處于中間層級的市域社會治理則定位于上傳下達，為國家社會治理與縣域社會治理架起溝通的橋梁，既是制度勢能轉化為社會治理動能的載體，也是頂層設計和基層實踐交匯的平臺，具有中間樞紐和交流平臺的功能。

其二，市域社會治理對基層治理的補位作用。基層治理面臨的主要問題有三個方面：統籌性不足導致基層治理碎片化；集聚性不足導致基層治理經常陷入缺錢、缺物、缺人的困境；制度性不足導致基層治理運動化、形式化。上述問題在一定程度上導致基層治理自由度受到掣肘，創新空間受到壓縮，因此，加強市域對基層治理的推動作用呼之欲出。充分發揮市域在基層治理中的主導作用，強化市級層面的社會治理統籌，已成為基層治理現代化的重要突破口和發力點。行動性是社會治理的本質特征，作為社會治理現代化的一部分，市域社會治理現代化同樣具有行動性的本質屬性，強調治理行動的有效落地，一些學者對市域社會治理現代化的地方實踐進行了及時提煉。

其三，基層治理的靜態研究與動態研究。從辯證角度看，基層治理既是一個公共管理的過程，又是一個系統過程。受新古典范式思維的影響，現有研究多數基于靜態視角，如對基層治理的可持續性和擴散性展開研究；基于動態視角的研究較少，如部分學者從場域轉換視角對縣域社會治理走向市域社會治理進行了探討。還有學者基于創新迭代視角做了過程研究，但更多是基于企業主體，較少基于政府主體。

綜上所述，學界既有研究涵蓋了公共管理學、政治學、社會學及經濟學等多個領域，無疑具有奠基性和啟發性，但還有進一步深化的空間。第一，與實踐領域相比，學術領域對市域治理現代化背景下的基層治理研究相對滯后，基本上停留于概念解讀等規范性研究，經驗研究、類型研究、比較研究不足。第二，針對基層治理存在問題(統籌性、制度性和集聚性)的分散研究較多，整合研究較少。第三，市域社會治理與縣域社會治理的靜態、碎片化研究較多，動態、系統研究較少，在一定程度上導致中央意圖、地方實踐和學界解讀三者之間出現明顯的偏差，政府在推進基層治理現代化和市域治理現代化過程中，缺乏整體理解和基本共識。

基層治理發展從來都不是憑空產生的，而是經過多次迭代產生的，具有路徑依賴屬性和動態性。由此，本文聚焦典型案例，把實踐界提出的市域社會治理現代化概念對應到學術理論上，實現從實踐界到學術界的話語轉換。基于整體性視角，審視基層治理從縣域走向市域的發展迭代過程和類型劃分，以進一步促進基層治理現代化和完善市域社會治理現代化理論體系。

三、研究設計與數據來源

為了規避既有基層治理與市域社會治理現代化研究碎片化的問題，本文擬將基層治理從縣域走向市域置于整體性研究框架中，為在市域社會治理現代化背景下，基層治理從縣域走向市域，提供學理性解釋。

(一)研究設計

基層治理是一個動態調整的過程。如果說基層治理改革初期，縣域社會治理的創新敏感性最強、創新活力最旺盛，當改革面臨創新瓶頸，需要突破傳統的體制機制束縛時，便突顯出市域社會治理現代化的重要性和緊迫性。準確把握市域和市域社會治理現代化的科學內涵，是市域社會治理現代化研究的邏輯起點。首先是市域，可以從兩個維度來審視，在縱向維度上，市域在國家治理中具有上傳下達的樞紐功能，既要向上回應國家和省域的制度安排、政策制定和工作部署，又要向下統籌市域范圍治理；在橫向維度上，相對于縣域治理，各種錯綜復雜的社會問題在市域層面有可能得到更加有效的協調和解決。其次是市域社會治理現代化，其為中央政法委于2018年提出的新概念，是典型的自上而下的創新，側重于中央政法委的工作職責范圍。市域社會治理是國家治理的子系統，也是基層治理在市域范圍的延伸。市域社會治理現代化旨在強化系統思維，規避縣域社會治理的碎片化問題，把基層治理主體、治理目標和治理機制有機統一起來，最大程度地激發社會創造力，形成基層治理的整體合力。本文試圖從共通性和差異性兩個維度對縣域社會治理和市域社會治理進行比較。

一是整體性視角下的統一性。市域社會治理和縣域社會治理背后的邏輯值得學界思考和提煉。從整體性視角來看，縣域和市域都具有共同的理論關懷，殊途同歸。佩里·希克斯(Perri Six)認為，整體性治理是以完善官僚制為基礎，以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合。在希克斯整體性治理視角下的基層治理中，縣域社會治理強調縣域范圍治理，突出區縣政府在基層治理中的“主導者”角色；市域社會治理強調市域范圍的治理，突出市級政府在基層治理中的“主導者”角色。縣域社會治理和市域社會治理目標是一致的，即整合各方資源形成共建共冶共享的基層治理格局。

二是發展過程的迭代性。縣域社會治理和市域社會治理不是割裂的，從縣域走向市域，不是顛覆性、摧枯拉朽的革命，而是改良型創新迭代和進階式發展，即市域社會治理不是對縣域社會治理的全盤替代，而是對縣域社會治理短板的補位。這里的創新迭代是一種微創新，即不改變本質的改良型創新。

2002年，希克斯將研究視角由政府內部擴展到政府、市場、社會，提出了完整的整體性治理理論，市域社會治理可以說是中國版的整體性治理實踐。相對于縣域社會治理，除了行政層級提升帶來的行政勢能外，市域治理更強調多元主體的協同參與，更重視中國共產黨的核心領導地位，擁有更完備的社會治理體系。具體來說，主要體現在三個方面：第一個方面是統籌性，即統籌能力。相對于縣域，中國行政體制下的市域擁有更大的權威性和治理權限，有助于克服縣域治理統籌協調能力不足的問題。第二個方面是集聚性，即集聚資源的能力。現代城市是資源集聚和再次分配的有效載體，相對于縣域，中央集權體制下的市域通常具有較強的掌控資源、聚集資源的能力。第三個方面是制度性，即制度能力。相對于縣域，市域在規則制定、法律出臺、政策實施方面具有更大的政治空間和行政空間(表1)。

表1 縣域社會治理與市域社會治理的多維度比較

在市域社會治理現代化條件下，市域社會治理現代化也是縣域社會治理走向市域社會治理的過程。從整體性視角看，在一個基層治理生命周期的不同階段，縣域社會治理和市域社會治理負有不同的治理使命，二者之間是發展迭代、一體兩面的關系。市域社會治理建基于縣域社會治理，從縣域社會治理走向市域社會治理，彰顯了基層治理的優勢累積和進階式發展過程(圖1)。

圖1 研究框架

(二)研究方法和資料來源

本研究試圖基于典型案例，對實施市域社會治理現代化前后的基層治理進行比較研究。按照羅伯特·K.殷的觀點，案例研究特別適用于以下三種情況：研究問題是怎樣的和為什么；研究對象是正在發生的事；研究者不能控制正在發生的事。本文很適合進行案例研究。生動的地方實踐可以提供豐富的現實素材，由“點”及“面”，為觀察市域社會治理現代化鋪陳新的可能性。之所以選擇G市X區為典型案例，主要的考慮因素有兩點：一是在中央以矛盾糾紛多元化解工作為突破口，大力推進市域社會治理現代化的背景下，G市積極創新矛盾糾紛多元化解機制，打造新時代“楓橋經驗”；二是G市X區具有很強的典型性，有利于提煉出更加科學的結論。G市沒有市轄縣，由于區也屬于縣域，所以本文以X區為例。X區基層治理的創新瓶頸問題比較明顯，市域社會治理需求旺盛，治理空間較大，同時，G市存在五區統籌力度不足的問題。G市五個區原本是隸屬于廣東省的五個縣，于2002年正式合并成G市，行政區劃的歷史原因導致G市統籌不足，五區各自為政的現象一直存在。以G市X區為例，X區的基層治理有一個讓人困惑的地方，就是X區同G市其他區的經濟、社會條件高度一致，理論上各區的治理理念和治理經驗應具有高度同質性，治理資源也可以高度共享，但現實中的G市和各區之間，以及各區之間呈現明顯的割裂和碎片化狀態。

在本文撰寫過程中，作者收集了翔實的文本資料，并對相關人員進行了深入訪談。訪談人員涉及矛盾糾紛多元化解機制的多元參與主體：一類是矛盾糾紛多元化解機制參與部門，如市域社會治理現代化試點工作領導小組、各級政法部門、矛盾糾紛多元化解中心、矛盾糾紛訴前和解中心等；另一類是矛盾糾紛多元化解機制參與者，如村(社區)工作人員、專職調解員、兼職調解員、律師、居民等。

四、G市X區的矛盾糾紛多元化解機制

以G市X區的矛盾糾紛多元化解機制實踐為小切口，比較市域社會治理現代化實施前后的基層治理，管窺基層治理的進階式發展。

(一)案例介紹

市域社會治理現代化地方實踐的異質性很強。按照實力強弱對比，市和區(縣)之間的關系可以分為強市強區、強市弱區、弱市強區及弱市弱區4個類型。總體來說，弱市強區條件下的市域社會治理空間較大，地方政府更有動力推進市域社會治理現代化。本研究中的G市和X區之間的關系就是典型的弱市強區(表2)。

表2 市區(縣)間關系的類型劃分及市域社會治理空間

作為廣東省探索基層治理現代化的經驗典型，G市基層治理存在的問題之一就是統籌力度不夠，基本停留在鼓勵五區自由競爭的階段，缺乏必要的交流合作和資源鏈接。在黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現代化”的背景下，G市2018年正式啟動了市域社會治理現代化試點工作；十九屆五中全會后，G市全面推進市域社會治理現代化，在既有基層治理理論和實踐都秉持縣(區)級是最好的政策實驗田的背景下，積極鼓勵地方創新，授權各區更大的創新空間，加快了五區統籌的步伐。

X區基層治理現代化水平位于G市及廣東省的前列，具有很強的治理能動性和治理能力。首先，作為縣區級政府，X區具有較完備的政策試錯主動權。其次，X區經濟發達、社會資本豐富，蟬聯“2018-2019全國百強區”“2018-2019中國新型智慧城市百強縣”。再次，政府官員執政理念新、執政能力強，扮演著政策企業家的角色。如今的X區已處于從基層治理1.0向基層治理2.0跨越的改革攻堅階段，加強市域治理是X區基層治理突破天花板、持續創新的突破口之一。

(二)案例呈現

矛盾糾紛多元化解的典型案例是20世紀60年代浙江的“楓橋經驗”。楓橋經驗來自基層，是紹興市諸暨市楓橋鎮創造出來的通過發動志愿服務，把當地的鄉賢發動起來解決矛盾，力爭矛盾不上交的基層矛盾化解模式。近年來，X區積極推進矛盾糾紛多元化解機制建設，打造新時代的“楓橋經驗”。

X區在經濟高速發展的同時，也積累了大量的社會矛盾和社會風險。其可能的原因是：X區處于珠三角和粵港澳大灣區腹地，經濟規模突破3000億元，在集聚人才、技術、資本、數據等優勢生產要素的同時，也吸引了眾多外來人口，近500萬大體量的實有人口規模給X區帶來了巨大的管理壓力；農村集體經濟發達，非戶籍人口急劇增加和農村城市化進程中因利益調整引發的各種社會矛盾日益多元；跨區域治理引發的各種矛盾越來越復雜。“基礎不牢，地動山搖”，創新社會矛盾預防與化解機制也因此成為X區基層治理的一個重要抓手。

“147”矛盾糾紛多元化解工作機制是X區的“楓橋經驗”。“147”矛盾糾紛多元化解工作機制可以從統籌性、集聚性和制度性三個方面來詮釋：一是建立“黨委領導、政府負責”的領導體系，在區、鎮兩級設立社會矛盾糾紛多元化解工作領導工作小組，領導小組下設辦公室；二是形成由財政投入機制、任務協作機制、多元主體培育機制、績效考核與獎懲機制組成的4個工作機制；三是以7個鎮街作為矛盾糾紛化解的基本單位，實行矛盾糾紛就地化解。

歷經兩年的探索，X區“147”矛盾糾紛多元化解工作機制建設逐漸走向深入，并獲評2020年全國“創新社會治理十佳案例”。目前，X區共成立了425個人民調解委員會，建立了包括區級調解工作指導中心和7個鎮(街道)矛盾糾紛調解中心的區鎮兩級調解機制，在鎮(街道)設置了32個治安糾紛調解工作室，在國土、住建等矛盾糾紛多發部門設立了13個調解工作室，成立了15家個人調解工作室，實行“一村居一專職調解員”制度。

研究發現，囿于縣域治理框架下的X區基層矛盾糾紛化解，尚缺乏足夠的治理資源和治理能力。

(1)統籌性不足

調研發現，在中國情境的條塊治理體制下，縣域的“低治理權”在一定程度上導致了X區矛盾糾紛化解機制統籌性不足，相關工作難以有效開展，主要表現在以下三個方面。

首先，對矛盾化解工作不夠重視。部分基層政法單位在矛盾糾紛化解時各自為戰，沒有形成有效的聯動機制；部分基層領導存在偏念，認為調解是司法部門的事，重視程度不高；部分基層領導和工作人員會選擇性忽視矛盾糾紛化解工作，認為矛盾化解是軟任務，不是硬指標，調解效果的好壞影響不大。

其次，矛盾調解人員不足。X區矛盾糾紛化解機制面臨的一個棘手問題就是調解人員數量有限，難以滿足大量的矛盾化解需求。雖然出臺了“在鎮街之間統籌調度調解員”的相關文件，但在具體運行中并沒有得到很好落實。X區F鎮法庭調解員YY說:

“F鎮法庭調解員的缺口問題很嚴重，加上我，F鎮法庭才只有3名專職調解員，人員數量遠遠不能滿足工作需要。至于兼職調解員這塊，說實話，也不好用，還涉及很多管理問題，環節多，很復雜。如果總是這樣子，必然會造成調解員工作壓力大、疲于調解、案件調解質量難以保證等不良后果……”(訪談資料：2020)

第三，調解人員培訓質量不高。調解人員的專業能力和心理建設的重要性不言而喻。調研發現，X區雖然對法庭、矛盾糾紛多元化解中心、交警中隊及社區調解員進行了相關培訓，但由于經驗不足，培訓工作在很大程度上停留于不定期、重復性的政策宣傳等方式上，缺乏實質性內容，無法滿足民眾對矛盾調解人員的專業需求。F鎮矛盾糾紛多元化解中心調解員DD說:

“培訓總是采取上大課、作報告等走形式的方式，效果也不好。另外，調解員的心理培訓也不夠。和普通人不一樣，調解員會因為工作產生很大的心理壓力，可以說，每個調解員都面臨著不同程度的心理壓力，但難以通過培訓使心理問題及時得到重視和排解……”(訪談資料：2021)

(2)集聚性不足

X區多方位打造基層調解組織網絡，如在全市率先成立區級調解專家庫，聘請了306名調解專家；為矛盾糾紛多發的部門購買調解社會服務，借助專業律師、兼職調解員等社會資源提供屬地調解服務；在鎮(街道)發展調解志愿者隊伍，吸納“兩代表一委員”、專家學者、專業技術人員、城鄉社區工作者、大學生村官等群體壯大村(社區)調解力量。但總體來說，相對于大量的調解需求，X區的矛盾調解人員數量有限，再加上缺乏必要的激勵政策，他們的參與意愿不高，調解效果與預期有一定差距，多數矛盾調解專家只是掛名，并沒有真正發揮作用。X區L社區居委會工作人員KK說:

“我們社區發生過一些居民矛盾，但沒有專家和律師過來指導，基本由幾名村(社區)干部完成。倒是有幾位矛盾調解志愿大媽很熱情，也很認真，只是她們不具備必要的專業能力，往往心有余而力不足……”(訪談資料：2021)

(3)制度性不足

調研發現，X區矛盾糾紛多元化解機制的制度化還存在著一定不足。一是不同調解文件之間、不同部門之間、各級政府之間的調解機制還未形成常態化、持續化、科學化的聯動模式，有的甚至相互抵觸，導致了調解的低效率。F鎮矛盾糾紛多元化解中心調解員DD說:

“F鎮矛盾糾紛多元化解中心與訴前和解中心之間的銜接不夠，矛盾糾紛大量涌向訴前和解中心，導致訴前和解中心的調解員辦案壓力較大……”(訪談資料：2021)

二是口頭調解協議多，書面調解協議少，缺乏嚴肅性和社會公信力；調解隊伍結構、層次不合理，多數由村(社區)干部兼任，且身兼多職，缺乏時間和精力做好調解工作；由于縣域不具備相對完備的立法權，矛盾糾紛調解的相關法律依據不足，目前只有20年前國務院制定的《人民調解委員會組織條例》，且不具備強制力。

三是調解標準模糊。1994年，MM從湖南老家來到X區，擔任YY村的治安大隊長，雖然聽起來這只是“九品芝麻官”，但MM在村里卻是個遠近聞名的人物。20多年來，出色的調解能力讓MM深受政府和村民的信任,并榮獲了“十佳人民調解員”稱號，人社部門和派出所也經常將案子轉交給他進行處理。MM說：

“我本身也是外來工，外來工自然對我有天然的親近感，處理外來工糾紛時，要學會耐心聆聽，要站在對方的角度去考慮問題，情理并用……”(訪談資料：2020)

該案例帶來的思考是，如果沒有相關的制度跟進，單純依靠小部分能力強、有使命感的精英人群做工作，那么就會導致調解標準模糊，調解結果的不確定性大大增加。

十九屆五中全會后，G市非常重視市域社會治理現代化，通過一系列密集的動員會議、政策文件和組織機構方面的部署，加速了市域社會治理現代化創新步伐，發揮市域社會治理現代化在統籌性、集聚性和制度性方面的優勢，為X區完善矛盾多元化解機制提供了更多制度、資源和平臺的支持。

(1)統籌性加強

調研發現，在市域社會治理現代化條件下，X區的矛盾糾紛多元化解機制的統籌性得到了提升。

第一，強化自上而下的黨政勢能。G市將2020年定為“社會治理年”，成立了以市委書記為組長的市域社會治理現代化試點工作領導小組，同時市域社會治理現代化試點工作領導小組與市委平安G市建設領導小組合并辦公，構建了黨委統一領導的社會治理工作格局，強化了黨的政治勢能。同時，G市整合政法委、信訪、司法、維穩辦等部門的職責，創建了工作聯動、問題聯治的格局。

第二，充分利用新技術。2020年8月，G市開始在市域范圍內全面統籌訴求服務數據資源，創建以市群眾訴求服務中心為總平臺，以訴求和解中心、公共法律服務中心、信訪訴求服務中心為分平臺，以其他分平臺為補充的“1+3+X”群眾訴求服務體系，建立了統一的市、區、鎮(街道)、村(社區)、網格五級“群眾訴求”治理格局。

第三，統一培訓調解人員。為了回應各區調解培訓質量參差不齊的問題，G市成立了市域社會治理現代化實踐研究基地，突破區、鎮、街道的行政邊界，在市域范圍內統籌培養和儲備一支高素質的矛盾調解人才隊伍，統一進行調解員培訓。如建立定期與不定期相結合的培訓方式，靈活設計培訓內容；完善培訓師資的準入和考核機制；加強調解員心理培訓，逐步實現“一對一”診斷，使每個調解員都能在心理培訓中得到科學的服務。

(2)集聚性加強

在市域社會治理現代化條件下，G市加大扶持力度，積極引導社會力量參與矛盾糾紛化解，增強了矛盾糾紛化解機制的集聚性。其一，適當延長調解員的聘任期限，提高調解隊伍的穩定性，探索突破財政資金不能返聘已退休公職人員的政策瓶頸，安排已退休法官、檢察官、民警等專業人員重新流入調解員隊伍。其二，加強對調解委員會或調解機構的指導，推動其向規范化、專業化、規模化發展，加大政府購買社會服務的力度。其三，以需求為導向完善各項激勵措施，在全省各地市率先出臺《G市調解專家庫管理辦法》《G市調解專家庫工作補貼操作規則》等措施和文件。其四，加大宣傳力度，使矛盾糾紛化解機制深深植入基層社會，真正成為一種社會共識。

(3)制度性加強

在上級的高位推動下，G市將市域社會治理現代化作為“一把手”工程全面統籌推進。為提高矛盾化解效率，G市在廣東省率先出臺了《推進G市市域社會治理現代化試點工作的實施方案(2020-2022)》，實行矛盾糾紛歸口管理，梳理并明確了各職能部門的權責清單。X區政法委工作人員JJ說：

“2020年4月，T鎮Q村突發燃爆事故，事故共造成周邊18棟樓房受損，戶主要求肇事者賠償，涉及賠償金額高達140萬元。而且受損房屋類型不同，受損主體訴求也不相同，問題很難解決。但多虧了‘147’矛盾糾紛多元化解工作機制，事故發生后，事件處置很快就按照‘147’機制相關流程進行……”(訪談資料：2021)

在G市的帶動下，X區制定了《X區市域社會治理工作方案》，擬通過三年時間，推進52項市域社會治理現代化工作任務；制定了《關于深化矛盾糾紛多元化解工作機制建設的工作意見(征求意見稿)》，提出X區深化矛盾糾紛多元化解工作機制的“七大舉措”；X區還投入了400萬元進行市域社會治理現代化創新項目培育。

G市X區基層矛盾糾紛多元化解機制案例蘊含著市域社會治理現代化實施過程中的兩條運作邏輯。一是縣域社會治理走向市域社會治理是政府高位推動和基層治理需求互動的結果。政府的高位推動主要體現為新時代市域社會治理現代化戰略的強力推進帶來的任務勢能；基層治理需求則可以從X區矛盾糾紛化解多元參與主體(政法部門、社區干部)的訪談中見微知著。X區政法委工作人員JJ說：

“基層創新多數都是基層領導主導的，這就存在‘人走政息’的風險，現在基層政府領導變動又這么頻繁，所以，如果創新效果很好，值得推廣，上級政府就要及時表態，讓這些創新形成制度固定下來。如果得不到上級的肯定和支持，基層的熱情也就慢慢沒了……”(訪談資料：2021)

二是市域社會治理是基層治理進階式發展的突破口。市域社會治理建基于縣域社會治理，二者之間不是割裂的，而是既存在著創新迭代的關系，也存在著耦合助推的關系。研究發現，一方面，G市市域社會治理是X 區矛盾糾紛調解機制高質量發展的契機；另一方面，X 區矛盾預防與化解機制也是G市市域社會治理的突破口。市域社會治理雖然具有更高的統籌性、集聚性和制度性，但基層治理的主戰場和最后一公里仍在縣域、在社區，要時刻兼顧治理層級提高和治理重心下移兩方面的辯證關系，以確保人、才、物和技術下沉到基層社區，進而為基層治理提供全方位、精準性、精細化的支持和服務(圖2)。

圖2 G市X區市域社會治理現代化實施前后的基層社會治理比較

五、結論與討論

當基層治理由粗放式轉向高質量發展，頻繁遭遇縣域社會治理下的制度性、結構性束縛時，市域社會治理成為更好的現實選擇。在整體性視角下，從縣域社會治理走向市域社會治理，是基層治理的發展迭代過程。縣域社會治理和市域社會治理之間互嵌共生，市域社會治理通過釋放統籌優勢和制度紅利，可以更好地規避縣域社會治理的碎片化問題，縣域社會治理則促進了市域社會治理的不斷延伸與拓展。本文以G市X區為典型案例，對市域社會治現代化實施前后的基層治理進行比較分析，為基層治理從縣域走向市域提供了一定的合法性解釋。研究發現，在市域社會治理現代化條件下，X區基層治理通過強化黨政勢能、充分利用新技術和統一培訓調解人員等，提高了治理的統籌性；通過延長調解員聘任期限、出臺激勵政策鼓勵社會力量參與，提高了治理的集聚性；通過加強專項督查、嚴格考評，提高了治理的制度性。

研究發現，還有四點值得進一步討論和延展。一是從全國范圍來看，市域社會治理現代化仍處于探索階段，與規避治理碎片化、內卷化的政策預期還有一定距離，尚未形成一套完整的、成熟的市域社會治理現代化模式。由于剛剛起步，路徑依賴的色彩依舊濃厚，G市更多的是憑借自上而下的政治勢能和行政勢能向下施壓，充當著任務分配和考核監督工作的角色，在統籌規劃、機制設計、消除各區行政壁壘等方面還缺乏實質性的突破，更多的是事務性應對，而不是結構性變革。

二是防止“市域社會治理現代化”研究內卷化，要跳出就“市域社會治理現代化”談“市域社會治理現代化”的窠臼，既要“仰望星空”又要“腳踏實地”。需要思考的是：市域社會治理現代化與行政扁平化、省直管縣等是否存在著矛盾？市域社會治理現代化是否有回歸層級統治、壓抑基層創新的嫌疑？如果有，又該如何平衡統籌和創新之間的關系？

三是要因地制宜，不能一刀切。市域社會治理現代化作為一種新的社會治理樣態，不同地方面臨的治理問題大相徑庭，相應地，市域社會治理現代化下的基層治理實踐定位、機制設計及治理工具選擇，也必然具有多樣性、異質性，要因地制宜地探索市域社會治理現代化的切入點。如，G市X區經濟水平高、數字治理基礎好、社會資本雄厚、領導創新能力強，可以為具有弱市強區特點的發達地區提供可資借鑒的基層治理經驗，但研究結論未必具有普適性。

四是加強地方立法工作。市域社會治理現代化的要義是以建構都市共同體為目標，充分利用地方立法權，提高制度能力，以收善治之效。進一步說，地方立法既是國家強化依法治國的載體，也是市域社會治理現代化一個很好的突破口。當然，地方立法不是一蹴而就的，它是一個審慎、科學、持續、復雜的過程。

未來本課題的研究將集中在以下兩個方面：一個方面是在時間維度上，由于市域社會治理現代化還處于探索階段，理論和實踐相對缺乏，市域社會治理現代化的底層邏輯、因果機制，市域社會治理現代化與行政扁平化之間的張力等深層次問題還需后續追蹤研究；另一個方面是在空間維度上，本文聚焦于珠三角弱市強區的市域社會治理現代化，下一步研究將擴大案例選擇范圍，考慮市域社會治理現代化條件下不同地區基層治理的差異性及影響因素。