數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的行動(dòng)障礙與突破策略
——基于S市G區(qū)F街道數(shù)字治理創(chuàng)新實(shí)踐的參與式觀察

吳新星

（蘇州大學(xué) 中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇 蘇州 215006）

一、問題提出

20 世紀(jì)末，英國(guó)政治學(xué)者帕特里克·敦利威（Patrick Dunleavy）在對(duì)日益衰落的新公共管理和日新月異的信息技術(shù)深入研究后，作出了公共管理進(jìn)入“數(shù)字時(shí)代”[1]的論斷。近10年，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等為代表的新一代數(shù)字技術(shù)的“智能革命”，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、政府組織模式、社會(huì)治理模式的變革與重構(gòu)[2]。進(jìn)入“數(shù)字時(shí)代”后，城市基層治理面向的社會(huì)生態(tài)發(fā)生了革命性變化，面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。人口流動(dòng)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、矛盾化解、政務(wù)服務(wù)等傳統(tǒng)城市治理問題，呈現(xiàn)出虛擬化、復(fù)雜化、驟發(fā)性、全周期的特點(diǎn)。與此同時(shí)，城市治理主體也積極采用數(shù)字技術(shù)，展開了城市基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動(dòng)，開展了“一網(wǎng)通辦”“不見面審批”“智慧社區(qū)”“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”等數(shù)字治理創(chuàng)新探索。隨著數(shù)字技術(shù)在治理中的應(yīng)用推廣，城市基層精細(xì)化治理得到了前所未有的強(qiáng)化，但城市居民美好生活需要往往并不能隨技術(shù)的應(yīng)用而得到更好的滿足。城市基層數(shù)字治理過程中諸如局部空轉(zhuǎn)、流程異化、數(shù)據(jù)泄露、數(shù)字鴻溝等問題也逐漸暴露。在此背景下，關(guān)于數(shù)字技術(shù)“是否能”以及“如何能”賦能城市基層治理的研究就顯得十分必要。

二、文獻(xiàn)梳理與分析框架

如何實(shí)現(xiàn)技術(shù)與治理的良好互動(dòng)，將數(shù)字技術(shù)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和基層治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為城市基層治理的行動(dòng)效能，不僅考驗(yàn)著城市基層治理主體，也備受學(xué)術(shù)界的關(guān)注。現(xiàn)有研究大致圍繞著以下方面展開：一是數(shù)字技術(shù)對(duì)公共治理的積極影響。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展將推動(dòng)電子政務(wù)向數(shù)字治理轉(zhuǎn)型，形成注重溝通、分權(quán)、信息、專業(yè)化的以公民為中心的治理模式[3]。數(shù)字技術(shù)將借助強(qiáng)大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建有效的城市政府善治機(jī)制[4]。二是數(shù)字技術(shù)嵌入治理實(shí)踐的機(jī)制和功能。圍繞“大數(shù)據(jù)+治理”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”“區(qū)塊鏈+治理”“智慧社區(qū)”等議題，研究者們分析了具體數(shù)字技術(shù)在治理實(shí)踐中的應(yīng)用路徑，同時(shí)研究了數(shù)字技術(shù)在城市治理、公共服務(wù)、應(yīng)急管理、社區(qū)治理、社會(huì)治理等具體場(chǎng)景的應(yīng)用問題。普遍的共識(shí)是，數(shù)字技術(shù)在治理實(shí)踐中的應(yīng)用勢(shì)在必行，以“賦能”和“賦權(quán)”雙重機(jī)制推動(dòng)數(shù)字治理的探索和創(chuàng)新[5]。三是數(shù)字技術(shù)與治理系統(tǒng)的矛盾沖突和風(fēng)險(xiǎn)倫理。由于線下世界的復(fù)雜性，數(shù)字治理與個(gè)體行為、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政府運(yùn)行存在“分離”的問題，進(jìn)而影響到治理績(jī)效的釋放[6]。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展帶來的技術(shù)萬能、技術(shù)替代、技術(shù)賦權(quán)、技術(shù)幻象[7]，在實(shí)踐中也形成了技術(shù)脫嵌、技術(shù)增能、技術(shù)賦權(quán)、增能賦權(quán)等多種結(jié)果[8]。數(shù)字技術(shù)是“雙刃劍”，不僅能夠賦能賦權(quán)，也會(huì)造成“國(guó)家治理轉(zhuǎn)向的不確定”[9]，存在技術(shù)操控、績(jī)效內(nèi)卷、治理高成本、政治鈍化與極化的風(fēng)險(xiǎn)[10]。

城市基層數(shù)字治理的行動(dòng)效能，是城市基層治理主體在治理行動(dòng)中，通過應(yīng)用新興數(shù)字技術(shù)推進(jìn)治理變革，以精細(xì)化治理、精準(zhǔn)化服務(wù)不斷滿足城市居民利益需求所呈現(xiàn)的能力與績(jī)效。研究者們和治理者們大多對(duì)數(shù)字技術(shù)的賦能效應(yīng)保持樂觀，對(duì)技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)效能的機(jī)理作了嘗試性解釋，如認(rèn)為數(shù)字技術(shù)有助于實(shí)現(xiàn)基層治理中的渠道疏解、主體擴(kuò)充、關(guān)系重構(gòu)、觀念扭轉(zhuǎn)、效能提升[11]。但現(xiàn)有研究對(duì)城市基層治理中數(shù)字技術(shù)與治理效能的解釋大多是單向的，即重點(diǎn)放在數(shù)字技術(shù)的賦能、賦權(quán)功能上。但城市基層治理行動(dòng)效能的生成并不單一依賴于技術(shù)系統(tǒng)或治理系統(tǒng)，而是技術(shù)系統(tǒng)和治理系統(tǒng)良性互動(dòng)的結(jié)果。

首先，在技術(shù)系統(tǒng)層面，數(shù)字技術(shù)可以驅(qū)動(dòng)城市基層治理效能的提升，即技術(shù)優(yōu)勢(shì)的驅(qū)動(dòng)。技術(shù)系統(tǒng)包括數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)價(jià)值、技術(shù)規(guī)范、技術(shù)架構(gòu)、開發(fā)運(yùn)營(yíng)等模塊。其次，在治理系統(tǒng)層面，城市基層治理的變革和創(chuàng)新也能夠提升治理效能，即治理優(yōu)勢(shì)的驅(qū)動(dòng)。治理系統(tǒng)包括治理理念、主體格局、制度規(guī)范、流程機(jī)制、治理資源等要素。基于技術(shù)系統(tǒng)和治理系統(tǒng)的內(nèi)涵要素，本文嘗試構(gòu)建技術(shù)-治理雙向互動(dòng)的分析框架（見圖1），以此探究數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的行動(dòng)障礙及其根源，并提出相應(yīng)的破解策略。

圖1 數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理行動(dòng)的技術(shù)-治理雙向互動(dòng)分析框架

第一，城市基層數(shù)字治理的行動(dòng)主體，是由基層黨組織、政府、技術(shù)企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織及居民組成的多元復(fù)合主體。多元復(fù)合主體的數(shù)字治理價(jià)值理念、治理能力、專業(yè)水準(zhǔn)等，決定了數(shù)字技術(shù)能否賦能城市基層治理以及賦能到何種程度。第二，城市基層數(shù)字治理的整體、開放的平臺(tái)化結(jié)構(gòu)。整體性是指打破部門內(nèi)部的條塊分割，以數(shù)字技術(shù)為支撐構(gòu)建條塊結(jié)合、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的智能化整體政府[12]。開放性是指城市數(shù)字治理系統(tǒng)對(duì)市場(chǎng)、公眾等外部主體、外部資源保持開放，同時(shí)治理過程、治理效果保持透明化[13]。平臺(tái)化是指城市基層治理整合政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、生活服務(wù)等服務(wù)功能，形成集成、共享、復(fù)合、開放式的平臺(tái)。第三，城市基層數(shù)字治理的行動(dòng)過程，是借助數(shù)字技術(shù)對(duì)城市基層治理的業(yè)務(wù)流程、條線部門的職責(zé)關(guān)系等進(jìn)行重塑，呈現(xiàn)為“一證通辦”“一網(wǎng)通辦”“接訴即辦”的“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”功能。第四，城市基層數(shù)字治理的行動(dòng)規(guī)范，包括城市基層數(shù)字治理規(guī)劃、數(shù)字治理項(xiàng)目管理制度、數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、道德倫理規(guī)范。第五，城市基層數(shù)字治理的行動(dòng)資源，包括數(shù)字技術(shù)所依賴的基礎(chǔ)硬件資源，地理、人口、法人、建筑等數(shù)據(jù)資源和經(jīng)費(fèi)、人力等資源。

基于以上分析框架，本文以江蘇省S 市G 區(qū)F街道的數(shù)字治理創(chuàng)新改革為案例，深度呈現(xiàn)城市基層數(shù)字治理過程中的技術(shù)系統(tǒng)與治理系統(tǒng)的交互行動(dòng)，以此總結(jié)當(dāng)前數(shù)字技術(shù)賦能城市基層數(shù)字治理行動(dòng)的基本經(jīng)驗(yàn)、行動(dòng)障礙及其破解策略。

三、數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的基本經(jīng)驗(yàn)

F 街道，位于S 市古城西部，原為城郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2004 年撤鎮(zhèn)建街道后，F(xiàn) 街道進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，成為S 市西部區(qū)域的工業(yè)重鎮(zhèn)。2020 年F 街道累計(jì)完成地區(qū)生產(chǎn)總值337.67億元；完成一般公共預(yù)算收入37.08 億元。街道現(xiàn)有人口21 萬以上，其中流動(dòng)人口14.3 萬。2018 年4 月，F(xiàn) 街道啟動(dòng)系統(tǒng)化的數(shù)字治理建設(shè)。筆者以參與式觀察的研究方法全程跟蹤了F街道數(shù)字治理改革。近4年，F(xiàn)街道的系統(tǒng)化數(shù)字治理改革行動(dòng)形成了頗具借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)做法。

（一）積極創(chuàng)新的城市基層數(shù)字治理行動(dòng)主體

從整體上看，F(xiàn) 街道系統(tǒng)性的數(shù)字治理改革得益于街道治理主體具有數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新意識(shí)，并能夠積極作為。第一，核心行動(dòng)者對(duì)數(shù)字技術(shù)具有積極的認(rèn)知。在治理權(quán)力資源供給相對(duì)不足的限制下，街道領(lǐng)導(dǎo)有通過治理創(chuàng)新提升應(yīng)急管理能力、提高公共服務(wù)水平的迫切需要。2018 年G 區(qū)整體啟動(dòng)政務(wù)信息化建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃。F街道多年來在基層社會(huì)治理方面有比較好的創(chuàng)新基礎(chǔ)，如何利用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建新的基層治理模式，是時(shí)任街道領(lǐng)導(dǎo)班子著力推進(jìn)的創(chuàng)新試點(diǎn)工程。第二，以科學(xué)的合作機(jī)制彌補(bǔ)數(shù)字治理能力的不足。F街道數(shù)字治理改革的技術(shù)主體由政務(wù)信息化咨詢服務(wù)提供商和具體技術(shù)開發(fā)商組成。這一合作機(jī)制以政務(wù)信息化咨詢服務(wù)為中介，較大程度地解決了基層治理者不懂技術(shù)、技術(shù)開發(fā)者不懂治理業(yè)務(wù)的問題。在技術(shù)開發(fā)商的遴選上，優(yōu)先考慮自帶資源的開發(fā)企業(yè)，充分借勢(shì)，以彌補(bǔ)自身數(shù)字資源的不足。如“住楓橋”智慧社區(qū)平臺(tái)由蘇州廣電集團(tuán)子公司負(fù)責(zé)開發(fā)運(yùn)營(yíng)，直接導(dǎo)入了“無線蘇州”的公共服務(wù)資源。

（二）多元復(fù)合的城市基層數(shù)字治理行動(dòng)結(jié)構(gòu)

F 街道的基層數(shù)字治理行動(dòng)結(jié)構(gòu)具有整體性、開放性、平臺(tái)化三大特色。第一，城市基層數(shù)字治理行動(dòng)結(jié)構(gòu)的整體性。F街道全面梳理各職能部門現(xiàn)有政務(wù)信息系統(tǒng)和新增需求，將黨政各部門的履職行為進(jìn)行數(shù)字化論證，在組織層面構(gòu)建內(nèi)部整合、外部聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外協(xié)同的主體關(guān)系。在政務(wù)信息化建設(shè)整體框架下以中心數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，通過API管理平臺(tái)的統(tǒng)一注冊(cè)、管理、鑒權(quán)、分發(fā)和監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)線上多個(gè)“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用平臺(tái)的流程貫通。第二，城市基層數(shù)字治理的開放性。F 街道在數(shù)字治理全過程中委托專業(yè)的數(shù)字治理咨詢服務(wù)商，具體對(duì)接黨政部門、社區(qū)、居民等需求方和技術(shù)開發(fā)企業(yè)等供給方，探索建立由G區(qū)黨委宣傳部指導(dǎo)，F(xiàn)街道、蘇州廣電共建的數(shù)字服務(wù)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)中心。同時(shí)，緊抓“一老一小”重點(diǎn)人群的需求，在短時(shí)間內(nèi)以“爆點(diǎn)”活動(dòng)獲取注冊(cè)用戶，并以服務(wù)爭(zhēng)取“黏住”用戶。第三，城市基層數(shù)字治理的平臺(tái)化。F 街道的數(shù)字化建設(shè)以中心數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，通過API 管理平臺(tái)整合多種服務(wù)資源，構(gòu)建了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+綜治”“互聯(lián)網(wǎng)+生活”五個(gè)應(yīng)用平臺(tái)群。

（三）全流程、閉環(huán)式城市基層數(shù)字治理行動(dòng)過程

通過網(wǎng)格化管理、智慧社區(qū)等數(shù)字治理應(yīng)用平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)，基層街道普遍構(gòu)建了一門式、閉環(huán)式、全周期的行動(dòng)過程。第一，以智慧社區(qū)平臺(tái)為端口，推進(jìn)城市基層治理服務(wù)一門式供給。通過“住楓橋”App街道生活總?cè)肟冢現(xiàn)街道的居民在完成實(shí)名注冊(cè)后，可以直接獲取黨團(tuán)活動(dòng)信息，了解政務(wù)服務(wù)信息，辦理社區(qū)居務(wù)服務(wù)和常規(guī)生活服務(wù)等一門式服務(wù)。目前，“住楓橋”平臺(tái)注冊(cè)用戶已突破26萬人，發(fā)布各類咨詢信息4000 余條，舉辦各類線上活動(dòng)近300場(chǎng)，參與人次近百萬。第二，以集成指揮平臺(tái)為載體，推進(jìn)城市基層治理服務(wù)閉環(huán)式管理。2018年開始，F(xiàn)街道推進(jìn)社會(huì)綜合治理的集成化，建立“一臺(tái)受理、二級(jí)分撥、三級(jí)處置、四級(jí)監(jiān)督”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了事件上報(bào)、案件核實(shí)、分撥處置、核查、結(jié)案歸檔、滿意度反饋閉環(huán)管理，以績(jī)效考評(píng)倒逼各類主體按照職責(zé)清單高效率、高滿意度完成平臺(tái)事項(xiàng)的處置。第三，以網(wǎng)格化管理為機(jī)制，推進(jìn)居民全生命全周期的服務(wù)的供給。F街道在“住楓橋”平臺(tái)上，對(duì)照居民的全生命周期的重點(diǎn)服務(wù)需求，提供了社保生育、積分入學(xué)、健康管理、法律援助、居家養(yǎng)老、特殊幫扶等在線服務(wù)功能。

（四）技術(shù)治理兼顧的城市基層數(shù)字治理行動(dòng)規(guī)范

一般情況下，城市基層數(shù)字治理往往以項(xiàng)目制來推進(jìn)，以政府采購(gòu)協(xié)議和招標(biāo)文件為行動(dòng)規(guī)范。F 街道則試圖構(gòu)建一套能夠兼顧技術(shù)和治理兩個(gè)系統(tǒng)的制度規(guī)范體系。第一，確立整體性的數(shù)字治理行動(dòng)計(jì)劃。2018 年，F(xiàn) 街道制定并執(zhí)行《政府信息化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020）》，確定基礎(chǔ)提升“一個(gè)中心”、智慧引領(lǐng)“五個(gè)+”、治理保障“一個(gè)體系”、重點(diǎn)打造“四個(gè)平臺(tái)”在內(nèi)的系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)工程，這對(duì)于基層街道而言無疑是具有前瞻性的。第二，確立統(tǒng)一的數(shù)字治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。得益于政務(wù)信息化建設(shè)咨詢服務(wù)機(jī)制，F(xiàn) 街道制定了《政府信息化技術(shù)架構(gòu)報(bào)告》《政務(wù)信息系統(tǒng)白皮書》等技術(shù)方案，城市治理全要素管理、精準(zhǔn)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)、政務(wù)信息化API 管理等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。第三，確立數(shù)字治理專項(xiàng)管理規(guī)范。在整體行動(dòng)框架下，F(xiàn)街道圍繞網(wǎng)格化管理、富民增收平臺(tái)、智慧社區(qū)平臺(tái)建設(shè)等數(shù)字治理項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，制定專項(xiàng)管理辦法，組建專班或工作小組負(fù)責(zé)推進(jìn)，同時(shí)建立政務(wù)信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議工作制度等議事協(xié)調(diào)制度，形成了整體規(guī)劃與專題建設(shè)兼顧的管理規(guī)范體系。

（五）全方面、系統(tǒng)化的城市基層數(shù)字治理行動(dòng)資源

基層數(shù)字治理資源不僅包括物力、財(cái)力、人力等基礎(chǔ)資源，還包括治理數(shù)據(jù)等核心資源。第一，良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為F街道數(shù)字治理改革提供了強(qiáng)有力的保障。街道黨政辦、黨群辦、聯(lián)動(dòng)中心、社管中心等6 個(gè)部門自建政務(wù)信息系統(tǒng)12 個(gè)，累計(jì)投資935 萬元。第二，建立了良好的數(shù)字治理硬件基礎(chǔ)。如在服務(wù)器方面，F(xiàn) 街道依托高新區(qū)政務(wù)云等數(shù)字治理平臺(tái)，根據(jù)業(yè)務(wù)配置了數(shù)十臺(tái)服務(wù)器，提供數(shù)據(jù)庫(kù)、應(yīng)用、web、DMA 區(qū)、ETL、日志服務(wù)等多種基礎(chǔ)服務(wù)。第三，建立基層數(shù)字治理數(shù)據(jù)資源庫(kù)。F 街道將數(shù)據(jù)資源中心作為基礎(chǔ)性工作，實(shí)現(xiàn)了街道空間地理信息、社會(huì)信用信息、轄區(qū)人口信息、業(yè)務(wù)專題信息等基礎(chǔ)信息資源的數(shù)據(jù)匯集。截至2021年年底，F(xiàn)街道政務(wù)信息資源超500條，總?cè)萘拷?00GB。空間、人口、房屋、法人、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，為后續(xù)應(yīng)用對(duì)接、流程貫通和服務(wù)辦理提供了基礎(chǔ)保障。

四、數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的行動(dòng)障礙及其根源分析

從整體上看，諸如F 街道等城市基層系統(tǒng)性數(shù)字治理改革，對(duì)探索數(shù)字時(shí)代城市基層治理的方向和路徑是有益的。但由于數(shù)字治理改革仍處于探索初期，數(shù)字技術(shù)在滿足城市居民美好生活需要方面的效能表現(xiàn)顯著低于其對(duì)城市基層精細(xì)化治理的提升作用。究其根源在于，城市基層治理行動(dòng)探索中，數(shù)字技術(shù)與基層治理兩個(gè)系統(tǒng)大多處于“脫嵌”狀態(tài)，在主體、結(jié)構(gòu)、過程、規(guī)范、資源五個(gè)方面出現(xiàn)行動(dòng)障礙。

（一）行動(dòng)主體：管控導(dǎo)向的精細(xì)治理和止于口號(hào)的精準(zhǔn)服務(wù)

目前看，城市基層治理對(duì)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，存在精細(xì)化管控有余、精準(zhǔn)化服務(wù)不足的動(dòng)機(jī)偏差。第一，城市基層治理主體應(yīng)用數(shù)字技術(shù)的首要目標(biāo)多為提升自身對(duì)城市基層社會(huì)的管控能力。厘清轄區(qū)內(nèi)的地理空間、人口結(jié)構(gòu)、住房場(chǎng)館、企業(yè)單位等基本情況，排除隱藏的安全風(fēng)險(xiǎn)，排查基層社會(huì)矛盾點(diǎn)，做到“心里有數(shù)”、盡可能“不出事”，是城市基層治理主體開展數(shù)字治理行動(dòng)的首要邏輯。數(shù)字技術(shù)也確實(shí)能夠幫助治理主體實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。如F街道曾設(shè)想通過小區(qū)技防設(shè)施和“住楓橋”App對(duì)社區(qū)矯正、安置幫教等特殊人群行程軌跡進(jìn)行監(jiān)管。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，增加了公共權(quán)力滲透管控基層社會(huì)空間、侵害居民基本權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)。第二，城市基層數(shù)字治理實(shí)踐在精準(zhǔn)化服務(wù)模式上的探索動(dòng)力不足。盡管有數(shù)字技術(shù)的輔助，城市基層公共服務(wù)供給方式仍是碎片化的。“吹哨報(bào)到”“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”城市精細(xì)化管理平臺(tái)，仍是數(shù)字城管的邏輯，是以工單流轉(zhuǎn)、派單處置、滿意度調(diào)查的形式來解決城市基層治理缺位和公共服務(wù)供給不足的問題，居民的利益表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)也是零碎的。困于基層社會(huì)精細(xì)治理中的基層治理主體，缺少開創(chuàng)城市基層公共服務(wù)數(shù)字化供給模式的視野、能力和資源。以數(shù)字技術(shù)提升城市基層精準(zhǔn)化服務(wù)水平，仍止于基層治理主體的治理口號(hào)中。

數(shù)字技術(shù)賦能精細(xì)化治理有余、賦能精準(zhǔn)化服務(wù)不足的問題，折射出治理主體數(shù)字治理理念和能力滯后于數(shù)字時(shí)代城市基層治理變革趨勢(shì)的現(xiàn)狀。首先，屬地管理的治理壓力導(dǎo)致城市基層治理者管控為要、服務(wù)為輔的治理邏輯。黨政部門受制于績(jī)效考核的壓力和部門利益，在數(shù)字治理改革實(shí)踐中以“不搞事、不出事”為首要目標(biāo)。在政府主導(dǎo)的數(shù)字治理合作關(guān)系中，負(fù)責(zé)技術(shù)咨詢、開發(fā)的供應(yīng)商完全以甲方為導(dǎo)向，唯黨政部門馬首是瞻。其次，居民在城市基層治理中參與不足，基于用戶需求的數(shù)字治理邏輯難以建立。城市基層數(shù)字治理項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)缺乏居民需求的征集機(jī)制和表達(dá)渠道，進(jìn)而造成用戶需求導(dǎo)向與黨政部門管控導(dǎo)向的沖突。再次，治理主體的數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字技術(shù)發(fā)展、治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)不符。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用推廣需要具備一定的知識(shí)門檻。當(dāng)前城市基礎(chǔ)治理主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)中涉及技術(shù)治理的內(nèi)容較少，而且繁雜的日常工作又使他們難以騰出時(shí)間和精力學(xué)習(xí)新理念、新技術(shù)。

（二）行動(dòng)結(jié)構(gòu)：重分工的協(xié)同治理與非均衡的合作關(guān)系

“效率源于協(xié)同而非分工，共生是未來組織進(jìn)化的基本邏輯，價(jià)值網(wǎng)絡(luò)成員彼此互為主體。”[14]在行動(dòng)結(jié)構(gòu)方面，城市基層數(shù)字治理行動(dòng)障礙主要表現(xiàn)為數(shù)字化的協(xié)同治理行動(dòng)結(jié)構(gòu)未能有效建立，非均衡的合作關(guān)系難以形成多元利益共享，進(jìn)而造成數(shù)字治理項(xiàng)目難以為繼。第一，縱向的層級(jí)分工，造成城市基層治理主體的能力不足。條塊協(xié)同是城市基層整體性治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵要素，上級(jí)政府的責(zé)任下壓與授權(quán)不足、基層政府的治理資源不足是當(dāng)前縱向?qū)蛹?jí)分工面臨的兩大核心障礙。在“社會(huì)治理重心下沉”“矛盾化解在源頭”的治理邏輯下，市、縣政府及其職能部門不斷將安全生產(chǎn)、綜合執(zhí)法、社會(huì)綜治的壓力通過科層制傳導(dǎo)至基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，甚至是社區(qū)、網(wǎng)格。與此同時(shí)，上級(jí)條線部門的治理數(shù)據(jù)、權(quán)力、資源未能隨治理職責(zé)下沉至城市基層。如在F 街道的數(shù)字治理改革中，G 區(qū)公安局的人口數(shù)據(jù)，工信、市場(chǎng)等部門的企業(yè)數(shù)據(jù)，民政部門的社會(huì)組織數(shù)據(jù)都未能按照法定程序共享至街道層級(jí)，以致街道動(dòng)用200 多人力用時(shí)半年進(jìn)行自建。第二，橫向職責(zé)分工的強(qiáng)化，淡化了黨政部門協(xié)同行動(dòng)的意識(shí)和動(dòng)力。以網(wǎng)格化管理為例，指揮中心按照部門職責(zé)清單，依照法定、商定、指定原則進(jìn)行派單。“法定”處置的一般都是有明確責(zé)任主體的問題，工單流轉(zhuǎn)倒逼了相關(guān)責(zé)任部門的治理效率。但城市基層社會(huì)的問題往往是復(fù)雜的，會(huì)涉及多個(gè)部門、多個(gè)單位、多個(gè)社區(qū)和多種群體。對(duì)于復(fù)雜問題，目前大多是打破黨政部門內(nèi)部的分工邊界，通過“屬地管理”“部門商定”“領(lǐng)導(dǎo)指定”的派單原則，推動(dòng)基層治理的協(xié)同行動(dòng)，促成問題的快速解決。但這三種方式既有突破規(guī)則邊界的人治風(fēng)險(xiǎn)，也使基層治理主體產(chǎn)生“誰(shuí)牽頭協(xié)同，誰(shuí)處理問題”的負(fù)面感受。

當(dāng)前行動(dòng)結(jié)構(gòu)的整體性、協(xié)同化構(gòu)建不足，根源在于城市基層數(shù)字治理行動(dòng)結(jié)構(gòu)仍在形塑過程中，治理主體間尚未形成協(xié)調(diào)共促的利益關(guān)系。首先，城市基層治理者行動(dòng)的動(dòng)機(jī)是完成上級(jí)考核指標(biāo)的對(duì)上負(fù)責(zé)，而非以滿足城市居民的利益需求為目的的對(duì)下負(fù)責(zé)。在績(jī)效考核指揮棒下，城市基層治理者會(huì)采用數(shù)字技術(shù)來推進(jìn)社會(huì)治理的精細(xì)化管理，以確保“不出事”。其次，條條、條塊、塊塊之間的利益并不始終一致。如公安部門因內(nèi)部安全管理問題不得向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道共享人口數(shù)據(jù)，基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)社會(huì)治理重心下沉、綜合執(zhí)法下沉但資源配置不到位多有抱怨。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間也存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，某一街道的數(shù)字治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)往往難以在其他街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣實(shí)施。再次，基于市場(chǎng)機(jī)制的利益分享機(jī)制未能有效建立。技術(shù)企業(yè)以某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為樣本，形成成熟經(jīng)驗(yàn)后向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道推廣應(yīng)用，以降低邊際成本、獲得更多利潤(rùn)的商業(yè)計(jì)劃，在塊塊競(jìng)爭(zhēng)的利益格局中往往很難實(shí)現(xiàn)。

（三）行動(dòng)過程：困于流程的治理與缺乏運(yùn)營(yíng)的服務(wù)

在行動(dòng)過程方面，城市基層治理流程得到優(yōu)化的同時(shí)也捆住了治理主體的手腳。城市基層治理者對(duì)數(shù)字治理平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的注意力缺失、轉(zhuǎn)移，造成投入大量資源的治理項(xiàng)目效能無法發(fā)揮。第一，閉環(huán)式的治理流程限制了基層治理者下沉社區(qū)一線服務(wù)居民的時(shí)空可能性。網(wǎng)格化管理的流程化、社會(huì)綜合治理的集成化，造成街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)工作人員每天疲于應(yīng)對(duì)平臺(tái)上不斷新增的小廣告、垃圾分類、設(shè)施破損等問題，困于上報(bào)、核實(shí)、處置、反饋、滿意度調(diào)查等流程之中，承受著周考核、月考核、季度考核的壓力，根本無暇深入基層社區(qū)觀察社情民意。在績(jī)效考核的壓力下，象征性治理、選擇性治理、替換性治理、規(guī)避性治理的“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象多有發(fā)生[15]。盡管平臺(tái)統(tǒng)計(jì)的案件處置率、群眾滿意度能達(dá)到95%以上，治理問題依然在線下的基層社會(huì)積壓。第二，服務(wù)類平臺(tái)重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)，平臺(tái)使用的范圍較小、頻次較低。大多數(shù)基層治理者對(duì)數(shù)字治理平臺(tái)的認(rèn)識(shí)仍局限于“軟件思維”，即一次性完成平臺(tái)功能開發(fā)，以行政方式向基層社區(qū)、居民攤派使用。行政攤派式的推廣，在短時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造了大量低黏度、不活躍的注冊(cè)用戶，使得數(shù)字平臺(tái)的實(shí)際使用頻次較低、深度不足。

城市基層數(shù)字治理行動(dòng)過程障礙，是數(shù)字技術(shù)流程化和基層治理績(jī)效考核指標(biāo)化雙重工具理性的結(jié)果。首先，數(shù)字技術(shù)工具理性至上，造成基層治理人民本位價(jià)值理性的缺失。如網(wǎng)格化管理等數(shù)字治理平臺(tái)，使政府權(quán)力借助數(shù)字技術(shù)滲透到城市小區(qū)樓道，抑制了社會(huì)發(fā)展的空間和活力，淡化了個(gè)體的利益需求和情感價(jià)值。其次，技術(shù)優(yōu)勢(shì)促使基層治理主體過度崇尚“技術(shù)樂觀主義”。“本是技術(shù)奴役著人，可是由于技術(shù)向人大發(fā)催眠術(shù)，反而讓人沾沾自喜地以為是人控制著技術(shù)。”[16]目前看，城市基層數(shù)字治理存在圍繞“效率”開展工作考核，以技術(shù)治理指標(biāo)代替服務(wù)民生效能指標(biāo)，進(jìn)而形成城市基層治理“空轉(zhuǎn)”的情況[17]。再次，價(jià)值的碎片化是造成基層數(shù)字治理行動(dòng)結(jié)構(gòu)碎片化的關(guān)鍵原因。“政績(jī)第一、效率第二、服務(wù)第三”的邏輯，難以建立基層數(shù)字治理的價(jià)值鏈，形成不了政、企、社、民多方價(jià)值共享、利益共贏的合作模式。因此，數(shù)字治理改革項(xiàng)目大多數(shù)屬于“零敲碎打式創(chuàng)新”，少數(shù)系統(tǒng)性創(chuàng)新則存在落地運(yùn)營(yíng)“一地雞毛”“難以為繼”的尷尬處境。

（四）行動(dòng)規(guī)范：得不到執(zhí)行的計(jì)劃與停留在紙面的規(guī)范

規(guī)范是確保技術(shù)治理行動(dòng)有序進(jìn)行的保障，包括整體規(guī)劃、具體方案、管理方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和倫理規(guī)范等。目前看，城市基層數(shù)字治理行動(dòng)規(guī)范的保障功能并未得到充分發(fā)揮。第一，城市基層數(shù)字治理建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的整體規(guī)劃不足。2018 年以來，各地一擁而上，啟動(dòng)了各種數(shù)字治理創(chuàng)新項(xiàng)目，但普遍存在投入大、用戶少、覆蓋有限、服務(wù)不足等問題，缺少整體性的數(shù)字治理指導(dǎo)意見。第二，城市基層數(shù)字治理改革方案得不到持續(xù)執(zhí)行。特別是數(shù)字治理改革以大投入、多平臺(tái)為顯著特征，往往會(huì)因經(jīng)濟(jì)下行、領(lǐng)導(dǎo)換屆或工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移等原因難以為繼。第三，城市基層數(shù)字治理的安全規(guī)范和治理倫理缺失。目前看只考慮技術(shù)上“能不能”，不考慮管理上“行不行”、公眾感受“好不好”、法治上“許不許”的現(xiàn)象是客觀存在的[18]。基層治理主體享受著數(shù)字時(shí)代的“技術(shù)紅利”，同時(shí)也承擔(dān)著數(shù)字技術(shù)“雙刃劍”背后的數(shù)據(jù)鴻溝、信息安全等風(fēng)險(xiǎn)[19]。個(gè)別社區(qū)工作人員甚至將居民個(gè)人信息發(fā)布于工作群、公眾號(hào)，或利用安防、門禁系統(tǒng)監(jiān)控小區(qū)居民。

從技術(shù)-治理雙向互動(dòng)視角看，城市基層數(shù)字治理規(guī)范保障功能障礙的根源在于城市治理主體對(duì)數(shù)字治理的規(guī)劃、制度、標(biāo)準(zhǔn)、倫理的認(rèn)知存在嚴(yán)重的缺陷。首先，城市基層治理的數(shù)字化改革仍處于基層探索階段，一個(gè)時(shí)期內(nèi)確實(shí)不宜進(jìn)行整體性限制。基層創(chuàng)新、區(qū)域試點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)推廣是數(shù)字治理改革的基本路徑，在探索階段全國(guó)性或大區(qū)域化的數(shù)字治理規(guī)劃難以制定，也難以兼顧各地區(qū)基層治理特殊性和數(shù)字資源的非均衡性。其次，核心行動(dòng)者的注意力轉(zhuǎn)移是基層數(shù)字治理改革難以為繼的關(guān)鍵性原因。當(dāng)數(shù)字治理創(chuàng)新的政績(jī)顯示度、效率能見度降低時(shí)，核心行動(dòng)者的注意力自然會(huì)轉(zhuǎn)向其他方面。核心行動(dòng)者更換頻率快，任職周期難以覆蓋數(shù)字治理創(chuàng)新項(xiàng)目開發(fā)周期，“新官不管舊賬”已然成為基層數(shù)字治理創(chuàng)新“一年起，二年興，三年死”的關(guān)鍵原因。再次，技術(shù)主體和居民群體的話語(yǔ)缺失，造成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)倫理得不到遵守。技術(shù)方大多以黨政部門的需求為導(dǎo)向，也會(huì)為了壓縮成本而降低技術(shù)系統(tǒng)的安全標(biāo)準(zhǔn)。基層治理制度執(zhí)行空間的彈性較大，基層治理主體長(zhǎng)期“戴著鐐銬跳舞”。數(shù)字技術(shù)的高效管控功能，治理主體安全意識(shí)欠缺，社會(huì)公眾監(jiān)督缺失，加劇了城市基層數(shù)字治理的倫理風(fēng)險(xiǎn)。

（五）行動(dòng)資源：藩籬難破的數(shù)據(jù)資源與難以為繼的基礎(chǔ)資源

從行動(dòng)資源角度看，城市基層數(shù)字治理資源呈現(xiàn)出硬件資源保障有力、軟件資源保障不足，數(shù)據(jù)資源供給不足、配置失衡，人財(cái)物等基礎(chǔ)資源持續(xù)保障不力的情況。第一，城市基層數(shù)字治理缺乏有效數(shù)據(jù)資源。人口的大規(guī)模流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜變動(dòng)，治理區(qū)域規(guī)模和治理責(zé)任的不斷擴(kuò)大，城市基層治理主體獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在客觀上有較大困難。盡管城市基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)處于治理一線，是治理數(shù)據(jù)的第一接觸者和參與者，但缺乏數(shù)據(jù)采集和分析的能力，處于守著“數(shù)據(jù)礦”卻無有效數(shù)據(jù)資源可用的尷尬處境。第二，部門分割造成數(shù)據(jù)資源配置失衡。目前看，數(shù)據(jù)藩籬、信息壁壘在城市基層治理中仍普遍存在，API 技術(shù)管理推動(dòng)數(shù)據(jù)共享的效果并不顯著。在“住楓橋”App 的開發(fā)過程中，街道負(fù)責(zé)人曾以“不對(duì)接數(shù)據(jù)便不審批該部門經(jīng)費(fèi)開支”的方式，強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)各部門政務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，但最終只實(shí)現(xiàn)了各部門自建系統(tǒng)數(shù)據(jù)的對(duì)接，由上級(jí)部門開發(fā)運(yùn)營(yíng)的政務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)（如公安部門的新市民人口數(shù)據(jù)）依然無法實(shí)現(xiàn)對(duì)接。第三，推進(jìn)數(shù)字治理系統(tǒng)性改革的資源投入不足。對(duì)于中國(guó)中西部地區(qū)而言，并不具備數(shù)字治理系統(tǒng)性、模式化創(chuàng)新所需要的人力、物力、財(cái)力。

基層數(shù)字治理是技術(shù)資源和治理資源的融合創(chuàng)新。行動(dòng)資源保障不足的根源大致有三方面因素：首先，基層治理資源受基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大形勢(shì)的影響。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城市信息化軟硬件建設(shè)基礎(chǔ)較好，穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)稅收入能夠保障基本投入，技術(shù)人才相對(duì)集聚，基層治理者的數(shù)字素養(yǎng)相對(duì)較高。但如受到經(jīng)濟(jì)下行壓力、疫情肆虐等因素的影響，原先豐富的基礎(chǔ)資源也會(huì)難以為繼。其次，在復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)下，城市基層治理者的數(shù)據(jù)治理能力相對(duì)薄弱。特別是在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、城市郊區(qū)，外來人口與本地人口數(shù)量形成倒掛，大量年齡較小、文化水平不高、就業(yè)不太穩(wěn)定的人群大規(guī)模常態(tài)化流動(dòng)，但街道層面很難掌握精準(zhǔn)的人口數(shù)據(jù)。再次，分工壁壘造成的數(shù)據(jù)藩籬久攻不破。“科層制除了在縱向表現(xiàn)出等級(jí)分明的組織特點(diǎn)外，在橫向上也存在清晰的部門分割界限，成為導(dǎo)致組織僵化的重要原因。”[20]城市基層數(shù)字治理行動(dòng)結(jié)構(gòu)中分工有余、協(xié)同不足。最后，基層政府在縱向資源分配體系中的地位相對(duì)薄弱。受層級(jí)限制，基層政府雖然有責(zé)任負(fù)責(zé)上級(jí)部門的人口統(tǒng)計(jì)、經(jīng)濟(jì)普查等工作，但無權(quán)獲得上級(jí)條線部門的政務(wù)數(shù)據(jù)，因而不得不自建。

五、突破數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理行動(dòng)障礙的可行策略

提升城市基層數(shù)字治理行動(dòng)效能的可行策略，是在主體、結(jié)構(gòu)、過程、規(guī)范、資源五個(gè)維度，實(shí)現(xiàn)技術(shù)系統(tǒng)與治理系統(tǒng)的正向耦合，均衡推進(jìn)精細(xì)化治理與精準(zhǔn)化服務(wù)行動(dòng)，不斷滿足城市居民美好生活需要。

（一）提升城市基層治理主體的數(shù)字素養(yǎng)

第一，確立城市基層治理主體需求為先的治理理念。首先，治理理念應(yīng)秉持人民本位與用戶導(dǎo)向價(jià)值的統(tǒng)一。在治理與技術(shù)兩個(gè)維度，將是否推進(jìn)居民利益需求充分而均衡的滿足作為數(shù)字治理創(chuàng)新的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成強(qiáng)調(diào)用戶需求、數(shù)據(jù)、流量、平臺(tái)、跨界、整體的互聯(lián)網(wǎng)思維。其次，治理目標(biāo)應(yīng)秉持精細(xì)化治理和精準(zhǔn)化服務(wù)的統(tǒng)一。在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的歷史階段，城市基層政府應(yīng)在推進(jìn)精細(xì)化治理的同時(shí)，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。在實(shí)踐上，應(yīng)加強(qiáng)治理平臺(tái)服務(wù)需求的大數(shù)據(jù)分析，推進(jìn)基層治理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，形成多元化、多載體、多渠道的精準(zhǔn)化服務(wù)機(jī)制。

第二，提升核心行動(dòng)者的數(shù)字治理能力。城市基層治理核心行動(dòng)者包括基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的黨政負(fù)責(zé)人，黨政部門負(fù)責(zé)人和社區(qū)黨組織書記、村（居）委主任。應(yīng)著力打造學(xué)習(xí)型組織，提升城市基層治理核心行動(dòng)者對(duì)數(shù)字技術(shù)、數(shù)字治理的認(rèn)知水平。可開展分類培訓(xùn)，針對(duì)基層黨政負(fù)責(zé)人重點(diǎn)加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)、數(shù)字治理、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基本理論、發(fā)展模式、未來趨勢(shì)的培訓(xùn)；針對(duì)基層黨政部門負(fù)責(zé)人、社區(qū)管理者重點(diǎn)加強(qiáng)數(shù)字治理載體、數(shù)字服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)操性培訓(xùn)。制定并執(zhí)行治理主體數(shù)據(jù)分享、職能對(duì)接的責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化其數(shù)字治理責(zé)任意識(shí)，對(duì)無法律制度依據(jù)的不作為行為予以監(jiān)管、懲處，推進(jìn)技術(shù)賦責(zé)與賦能、賦權(quán)的統(tǒng)一。

（二）建立利益分享的多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)

第一，推進(jìn)基層治理組織的數(shù)字化改革。大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和人工智能等新興數(shù)字技術(shù)，要求治理組織消除內(nèi)部信息壁壘，打破職責(zé)分工邊界，鼓勵(lì)治理主體間的交互流動(dòng)，降低內(nèi)部溝通成本。整體的思路是，由城市基層黨組織引領(lǐng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，重點(diǎn)推進(jìn)行政執(zhí)法服務(wù)的一體化整合，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為載體建立平臺(tái)式政府。在組織架構(gòu)上，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道內(nèi)設(shè)部門，整合職能，實(shí)行大部門制改革；在治理機(jī)制上，以獲取、共享和分析數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立面向、基于和經(jīng)由數(shù)據(jù)的縱向分工、橫向協(xié)同的整體性政府。

第二，建立利益協(xié)調(diào)的主體合作機(jī)制。協(xié)同共治的城市基層治理結(jié)構(gòu)，不能簡(jiǎn)單依賴于流程化監(jiān)管的技術(shù)剛性，應(yīng)在根源上建立利益協(xié)調(diào)的治理主體關(guān)系。首先，治理主體間建立公共利益至上的利益共識(shí)。以城市居民的利益需求為黨政部門、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、社區(qū)等主體共同價(jià)值，并以此作為數(shù)字治理行動(dòng)的績(jī)效目標(biāo)。其次，正視并妥善處理城市基層條條、條塊、塊塊之間的利益分歧甚至沖突。條條之間、塊塊之間的沖突，主要是職責(zé)分工和資源競(jìng)爭(zhēng)造成的利益矛盾，優(yōu)化之策是在治理價(jià)值上以公共利益為宗旨，在組織架構(gòu)上以黨建引領(lǐng)，在治理流程上科學(xué)定責(zé)，在績(jī)效考核上全方面評(píng)價(jià)。條塊之間利益分歧的核心在于“條線負(fù)責(zé)”與“屬地管理”之間的沖突，調(diào)整的關(guān)鍵是權(quán)責(zé)資源的一體化配置。特別是在強(qiáng)調(diào)治理重心下沉的同時(shí)，將城市基層的治理權(quán)力、治理資源配置到位。再次，探索建立基于市場(chǎng)機(jī)制的黨、政、企、社合作共建運(yùn)營(yíng)模式。重點(diǎn)是兼顧基層治理的政治性、治理性和市場(chǎng)主體的逐利需求，探索建立數(shù)字治理建設(shè)運(yùn)營(yíng)PPP機(jī)制，形成利益多元共享、成本邊際遞減的良性機(jī)制。

第三，建立體系化的數(shù)字治理技術(shù)架構(gòu)。技術(shù)架構(gòu)，包括數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)支撐層、部署應(yīng)用管理系統(tǒng)的應(yīng)用管理層、提供各類服務(wù)應(yīng)用功能的服務(wù)提供層。基礎(chǔ)支撐層著眼于地、人、房、組織等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，以統(tǒng)一的API 標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接應(yīng)用管理層。應(yīng)用管理層面向政府、企業(yè)及社會(huì)組織、居民等主體的“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用平臺(tái)。數(shù)字服務(wù)層則以平臺(tái)為基本載體，提供政務(wù)、居務(wù)、生活、商務(wù)多種服務(wù)。

（三）推進(jìn)用戶需求導(dǎo)向的全過程數(shù)字治理

第一，優(yōu)化流程化管理的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。探索建立審批、執(zhí)法、服務(wù)、矛盾化解等分類考評(píng)機(jī)制，對(duì)于違章建筑、拆遷安置、環(huán)境治理等問題應(yīng)允許彈性治理，通過巡辦一體、資源下沉來促進(jìn)“矛盾發(fā)現(xiàn)在萌芽、問題解決在基層”治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在服務(wù)平臺(tái)的考核上，不單純以結(jié)案率、滿意度為單一考評(píng)指標(biāo)，確立兼顧居民的經(jīng)濟(jì)民生、治理參與、文化休閑、社會(huì)公益、生態(tài)環(huán)境利益和獲得感、幸福感、安全感的考評(píng)指標(biāo)。

第二，推進(jìn)城市基層公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給。目前實(shí)施的政務(wù)、居務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化可視作城市基層治理數(shù)字化改革的第一階段，下一階段應(yīng)充分挖掘匯聚在各個(gè)治理服務(wù)平臺(tái)、社交媒體、公眾平臺(tái)的沉淀數(shù)據(jù)，通過特定的數(shù)據(jù)處理技術(shù)進(jìn)行采集、分析，形成數(shù)據(jù)、信息、協(xié)作、平臺(tái)、安全五要素協(xié)同[21]，將分散化的居民美好生活需要信息轉(zhuǎn)化為城市基層治理事項(xiàng)和服務(wù)內(nèi)容，形成大數(shù)據(jù)分析、數(shù)字化供給、精準(zhǔn)性服務(wù)、即時(shí)性反饋的城市公共服務(wù)鏈。

第三，建立線上線下相融合的基層服務(wù)機(jī)制。城市基層治理應(yīng)充分保障數(shù)字技術(shù)覆蓋人群和不可及人群享有同等的便捷治理和公共服務(wù)。上述案例中，“住楓橋”平臺(tái)依據(jù)基礎(chǔ)人口數(shù)據(jù)，將滿60周歲的居民到齡可以享有的老年居民社保服務(wù)項(xiàng)目、辦理程序以短信形式發(fā)送給居民，隨后網(wǎng)格員上門詳細(xì)介紹政策并提供幫辦代辦服務(wù)。這一做法不僅推進(jìn)了城市基層政務(wù)、居務(wù)、生活服務(wù)的“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”，更保留了基層治理的人文關(guān)懷和治理溫情。

（四）構(gòu)建城市基層數(shù)字治理的規(guī)范體系

第一，制定一體化的數(shù)字治理規(guī)劃和制度體系。在國(guó)務(wù)院推進(jìn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)移動(dòng)端一體化建設(shè)背景下，以區(qū)縣政府為主體統(tǒng)管城市基層數(shù)字治理規(guī)劃的制定、執(zhí)行和監(jiān)管。在內(nèi)容上，區(qū)縣負(fù)責(zé)制定基層數(shù)字治理規(guī)劃和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、數(shù)字治理服務(wù)項(xiàng)目的管理辦法；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)區(qū)域性的公共服務(wù)、社區(qū)居務(wù)、生活服務(wù)的數(shù)字化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在載體上，區(qū)縣一級(jí)可建設(shè)政務(wù)信息系統(tǒng)、軟件應(yīng)用、小程序等；基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的數(shù)字治理建設(shè)以微信公眾號(hào)、微信小程序、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)融媒體賬號(hào)為主。在具體制度上，應(yīng)吸納數(shù)字時(shí)代所需適配的相關(guān)制度要素，建立形態(tài)更為穩(wěn)固、內(nèi)容更加豐富的新型制度體系，建立包容項(xiàng)目制治理邏輯的制度體系，規(guī)范主體參與有序，優(yōu)化基層社會(huì)法治環(huán)境，形成行為規(guī)范意義上的“個(gè)體-組織-環(huán)境”的整體格局[22]，進(jìn)而降低基層治理過程中的成本損耗，使基層治理組織更易應(yīng)對(duì)外部潛在的強(qiáng)烈沖擊。

第二，執(zhí)行統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)層面，需要確立數(shù)字治理和服務(wù)終端的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)技術(shù)架構(gòu)、接入組件、界面交互進(jìn)行規(guī)范；建立數(shù)字治理終端全生命周期的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)系統(tǒng)性能、應(yīng)用管理、運(yùn)行監(jiān)測(cè)等核心模塊加強(qiáng)規(guī)范。在治理層面，在數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)應(yīng)用、技術(shù)安全、技術(shù)倫理等方面，制定嚴(yán)格的安全規(guī)范，預(yù)防基層單位強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)人臉識(shí)別、數(shù)字門禁、移動(dòng)終端的安全風(fēng)險(xiǎn)和倫理問題，做好治理服務(wù)終端數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)的安全防護(hù)、日常監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置。

第三，遵守?cái)?shù)字治理的道德倫理。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用應(yīng)滿足以下關(guān)鍵要求：人的自主與監(jiān)督、透明度、社會(huì)和環(huán)境的福祉、可靠性和安全性、可追責(zé)性、隱私和數(shù)據(jù)治理、多樣性、非歧視性和公平性[23]。重點(diǎn)是要加強(qiáng)基層治理主體的技術(shù)倫理觀的塑造，通過線上與線下融合的數(shù)字治理兼顧到技術(shù)不可及群體，完善基層數(shù)字治理的監(jiān)管機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。

（五）確立全體系的數(shù)字治理資源保障機(jī)制

第一，加強(qiáng)基于數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括5G、物聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，以及數(shù)據(jù)中心的算力基礎(chǔ)設(shè)施[24]。在多年來智慧城市建設(shè)行動(dòng)中，城市信息化建設(shè)取得了巨大進(jìn)步。今后的數(shù)字社會(huì)建設(shè)，應(yīng)改變重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、重硬件輕軟件的思維模式，對(duì)傳統(tǒng)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行數(shù)字化的改造，建立面向云服務(wù)的數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建數(shù)字政府、城市大腦等服務(wù)數(shù)字治理的平臺(tái)型新基建。

第二，抓實(shí)城市基層治理數(shù)據(jù)資源中心的建設(shè)。城市基層治理數(shù)據(jù)資源中心，包含了城市基層社會(huì)地理要素、人口結(jié)構(gòu)、建筑空間、組織主體、部件事件等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。應(yīng)建立分級(jí)負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中心建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，國(guó)家、省、市分級(jí)構(gòu)建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源中心的內(nèi)容、架構(gòu)、算法、標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用規(guī)范，以區(qū)縣政府為主體進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)和應(yīng)用對(duì)接，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)采集和更新數(shù)據(jù)。嚴(yán)控?cái)?shù)字治理的預(yù)算審批，在預(yù)防數(shù)字治理一哄而上的同時(shí)，建立治理數(shù)據(jù)的分級(jí)分類應(yīng)用審批制度，以更具開放度的治理數(shù)據(jù)分級(jí)、分類共享，為城市基層治理賦能、賦責(zé)、賦權(quán)。