特殊困難老人服務供需失衡及其治理*
——基于需求管理視角的調查分析

曾 莉

一、引言

我國公共服務供給不足與供給過剩并存問題尚未完全消除，后扶貧時代特殊困難老人服務的精準性和有效性尤其值得關注。隨著人們生活水平的不斷提高，特殊困難老人服務需求的多元化和動態性日益明顯，政府的常規化服務供給難以完全適應社會需求的變化。目前實踐中相關部門仍主要憑借經驗或習慣來判斷老年人的需求并進行服務供給，無論是傳統的內部供給，抑或開放式的項目制供給，養老服務的供需錯位問題依然存在。

2018年，民政部專門成立養老服務司，其目標是強化老年人的福利和特殊困難老人的救助工作，保障老年人尤其是特殊困難老人的生活質量。隨后，地方政府針對特殊困難老人也陸續出臺了一系列有關精準服務的政策文件，其中涉及民政、殘聯、衛計、醫保、紅十字會等不同口徑的服務。筆者調研發現，一方面，政府針對特殊困難老人的相關服務進行得如火如荼；另一方面，相當數量的特殊困難老人對政府的各種熱心服務反應冷淡。這種“費力不討好”的現象值得探究。從學界研究來看，以往研究更多聚焦服務供給側方面，探討養老服務提供者和生產者的各種問題，對服務需求端的關切不足。要切實解決特殊困難老人服務的供需錯位問題，完善需求管理至關重要。公共服務需求管理是公共服務供給方對公眾需求偏好和需求信息的調查、分析、整合、傳遞和轉化的全過程。其中，公眾的真實偏好是服務供給的邏輯起點和歸屬，服務質量最終取決于供給方對受眾需求的管理水平，而非脫離實際的抽象判斷。本研究的核心問題是：特殊困難老人服務究竟面臨怎樣的供需矛盾？為什么會出現“供給真空”與“供給過剩”并存的現象？對此，本文借助公共服務需求管理理論，結合2019年5—7月對上海市F區7鎮和2街道的訪談、問卷與相關政策文本等資料，分析特殊困難老人服務的供需失衡及其內在機理，進而為我國特殊困難老人服務的精準化供給及公共物品供給理論的推進做出努力。

二、文獻回顧與理論框架

(一)公共服務需求管理研究

需求管理最初源自經濟學領域，在企業管理中尤為盛行，后逐步拓展至公共管理領域。需求管理概念最早是1985年由美國電力科學研究院提出的，旨在通過一定的激勵措施，引導用戶優化用電行為，以提高電力供給效率和使用效益。就一般意義而言，需求管理是管理實踐的一種計劃方法，用于產品或服務需求的預測、計劃和控制。在宏觀管理層面，需求管理是宏觀經濟調控的手段之一，強調政府通過需求預測、計劃和干預實現特定政策目標。宏觀經濟研究者認為，社會有效需求不足會妨礙國家整體經濟繁榮，政府通過需求管理可以控制總需求以避免經濟衰退。在福利經濟學看來，需求管理更多強調通過優化資源配置提升社會整體的福利水平，實現公共價值最大化。在微觀管理層面，需求管理聚焦組織管理、業務流程和項目運作，主要針對私人產品或服務，強調整合分析和管理用戶需求信息，制定生產決策，以實現需求效用和供給效率最大化。與宏觀層面的需求控制相區別，微觀層面的需求管理強調將需求嵌入銷售、運營、綜合業務等過程，把需求管理作為組織的責任，并通過規劃需求、預測需求、溝通需求、影響需求實現組織的最佳目標。可見，微觀層面的需求管理體現了將需求融入供給端的全過程性、系統整合性和目標導向性。

(二)特殊困難老人服務供需失衡研究

(三)理論框架

圖1 特殊困難老人的需求層次模型

服務需求的分層分類是解決特殊困難老人服務供需失衡的基本前提。本文借助公共服務需求管理理論和特殊困難老人需求層次模型，建立其服務需求管理框架(見圖2)。該框架將滿足老年人需求的全過程作為一個流程來管理，在每個環節采取有針對性的措施，進而更好地了解需求、分析需求和滿足需求。需求管理是一個動態循環的過程。動態的需求管理從需求調查(即需求信息獲取)開始，將收集到的需求信息進行分層分類，然后通過需求分析，將亟待回應的公共需求精準傳遞給決策者；決策者在考察受眾群體、資金來源、政策目標等內容后，把需求轉化成實際可操作的服務或產品，并在實施階段定期對受眾者進行追蹤反饋，從而不斷更新或完善服務內容，提高供給效率，化解供需失衡矛盾。

圖2 特殊困難老人服務需求管理的分析框架

具體而言，特殊困難老人服務需求管理主要包括以下三個環節：第一，需求信息獲取。需求信息獲取是供給方主動收集需求信息的過程，它是在需求表達、明確需求源的基礎上進行的，也是服務供給決策的前提。為了高效獲取需求信息，除了完備的需求調查機制，科學的需求調查方法尤為重要，如問卷調查、訪談、建立原型和現有資料等都是常見的方法。第二，需求分析。獲得需求信息后，相關部門應對需求信息進行甄別，確保需求的精準匹配。需求分析是在需求分類基礎上進行的，其包括原始數據或文本操作化、數據分析和綜合、需求分析報告制定、需求分析評審等環節。同時，需求分析的具體內容應盡量考慮需求的可靠性、資源和權力的使用限度、成本消耗限度、服務開發進度，并預估需求實現的目標。需求分析應做到以下幾點：建立分析框架前先理解問題，再分析不同表述的需求源，然后整合相同需求，進而給需求賦予優先級，刪除含糊性及極端私人的需求，使分析結果符合大多數人的需求。第三，需求轉化。需求轉化是養老需求信息進入生產環節的重要步驟，它是根據不同層次、不同特點的養老需求選擇服務生產方式的過程，也是公共服務生產精細化管理的重要環節。該環節主要經歷兩階轉化：第一階是將分析后的公共需求轉化成公共服務需求，第二階是將公共服務需求轉化成服務生產需求。總之，以上三個環節是需求管理的關鍵，也是本文關于特殊困難老人服務需求管理理論框架的重要內容。

三、上海市F區特殊困難老人服務供需的實踐考察

(一)F區特殊困難老人的基本情況

針對特殊困難老人服務的供需矛盾，2019年5—7月筆者在上海市F區7鎮和2街道開展了實地調研，調研基本覆蓋全區街鎮。F區作為上海的一個遠郊區，財政經濟綜合實力在全市處于中等偏下水平，截至2020年12月底F區老齡化水平(34.4%)與上海市平均水平基本持平，70歲以上的老齡人口占比略高于全市。表1顯示，F區特殊困難老人主要包括高齡、空巢、失智失能、失獨、重病大病、特困供養、低保老人7大類。其中，高齡老人和空巢老人占絕大多數，低保、特困供養、失獨老人所占比例相對較小。同時，調研發現，失獨老人備受關注，供需矛盾較小，這與國家對失獨家庭的重視密不可分；失能失智老人的困難訴求最為集中，他們是供需失衡中較突出的群體，是近年來醫療衛生資源總量不足的重要體現。

表1 F區及各街(鎮)特殊困難老人的具體分布 單位：%

(二)F區特殊困難老人服務的供給與需求狀況

1.服務供給現狀

F區特殊困難老人服務供給主要包括普適性服務和特殊性服務兩個維度。其中，針對所有老年人(包括特殊困難老人)的普適性服務有基本養老保險及醫療保險、長護險服務、老年綜合補貼、一般性醫療服務、“四堂間”綜合為老服務等。針對特殊困難老人的服務，具有一定的差異性或特殊性(見表2)。總體而言，F區特殊困難老人服務供給呈現領域廣泛、對象多元、內容精細等特點，但服務供給的有效性不夠理想，一些政策關照較多的特殊困難老人服務存在供給過剩，而一些政策真空地帶的特殊困難老人生活依然窘迫，如支邊回滬特困老人的醫療和養老問題、老人家庭拖累問題等。

除了普惠性養老服務，上海市、區兩級政府還對特殊困難老人服務做了更加精細化的安排，針對特殊困難老人群體提供助餐服務、適老化改造、老齡津貼、大病醫療補助、特困老人救助供養服務等。此外，獨居、失獨、殘疾等特殊困難老人服務不斷受到重視，殘聯、紅十字會、婦聯等也出臺了相應的政策。如殘疾老人的服務供給多由本區殘聯負責，主要涉及殘疾人兩項補貼(困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼)、居家養護補貼、護理用品提供、上門體檢、特定輔助器具服務、無障礙設施家庭改造等；市衛健委為失獨家庭老人提供特別扶助金、失獨家庭援助、輔助就醫等服務；市醫保局為特殊困難老人提供長護險服務補貼、醫療救助(含門急診、住院)、特殊醫療救助等。這些對彌補特定困難老人服務欠缺方面發揮了積極作用。

2.服務需求現狀

筆者通過結構式問卷和非結構式訪談獲取F區特殊困難老人的服務需求信息(見表3)。其中，發放問卷108份，最終回收有效問卷102份；問卷內容主要依據前文特殊困難老人需求層次模型進行設計；訪談對象包括各類特殊困難老人、街鎮民政工作人員、社區工作者以及區老齡辦干部、社保干部、殘聯干部、社會救助工作人員、計生委工作人員、醫保干部等，共計48人次。調查結果顯示，加大經濟支持力度是絕大多數特殊困難老人的呼聲，F區特殊困難老人的生活照料需求與精神文化需求的滿足度為80%以上，醫療健康需求的滿足度為65%。這說明在生活照料和精神文化需求方面老人都得到了較大的滿足，其在生活照料上對家居清潔護理的需求尤為強烈，希望多項服務能疊加享受，而對精神文化的需求度一般。同時，醫療需求成為特殊困難老人最主要的需求，現有常規體檢、就醫與康復遠遠不能滿足其需要，醫療健康需求將成為未來針對特殊困難老人服務供給的重心。

表2 F區特殊困難老人服務供給情況

表3 F區特殊困難老人服務需求情況

就老年人需求的差異性來看，自理能力、經濟狀況、區域環境等是影響老年人需求滿足度的重要因素。其中，具備自理能力、無經濟困難、與家人同住的老年人對生活照料需求的滿足度相對較高，自理能力較差的老年人對精神文化需求滿足度相對較低；醫療健康需求滿足度也存在明顯的區域差異，在經濟狀況好的區域，老人滿足度較高；在動遷街鎮，由于原有社會關系遭到破壞，鄰里關系有待重建，受城市開放思想影響，老人的精神文化需求與社會參與需求更加強烈。總體而言，特困供養老人和低保老人的需求滿足度較好，失能老人、重病大病老人的狀況較差，其各項服務需求都亟待解決。此外，其他困難老人如“老兩殘”(即家中兩位老人都失能)、子女拖累老人等群體，由于其家庭狀況特殊，存在不同程度的生活困難情況，其需求具有個體性和特殊性，如何針對性地滿足其需求，將成為養老服務需求管理改革的重點和難點。

四、上海市F區特殊困難老人服務供需失衡的問題透視

(一)服務供需失衡的主要表現

為滿足特殊困難老人的服務需求，F區組織相關部門提供了不同形式的多層次養老服務，如生活照料、醫療健康、經濟支持、精神慰藉等，特殊困難老人的生活質量有了一定提升。然而，由于傳統觀念、資源條件、需求多元、專業水平等因素的影響，特殊困難老人的服務供給與需求之間始終難以完全對接，部分服務出現供不應求或供大于求的現象，進而影響服務質量的整體提升。

1.供給不足：常態供給難以回應特殊困難老人急劇增長的需求

根據奧爾德弗的需求層次理論，特殊困難老人的需求可分為基礎性需求和發展性需求兩大類。就F區特殊困難老人服務的基礎性需求來說，供給不足問題依然存在。近年來，常規化的養老服務供給尚停留在普通的養老金支持和醫療報銷上，隨著人口老齡化加重，老年人的需求日益多元化，供給不足問題逐漸凸顯。

第一，重病大病醫療保險服務難以滿足老年人尤其是經濟困難和長期患慢性病老人的實際需求。首先，大病醫保報銷比例低，很多老年人無法承受高額的自付費用。對此，F區特困老人在大病重病及長期慢性病醫療支出的自費部分超過3萬元時，可以申請慈善基金會的幫助，慈善基金會按一定的比例報銷醫療支出。這是對大病重病及長期慢性病老人的一項特別資助。但是，由于資金來源不穩定，其可持續性難以保障。其次，重病大病老人看病手續煩瑣。如醫院規定的轉院證需要多方奔波才能拿到且有效期只有半年，大病老人報銷尤其是人戶分離的大病老人報銷流程十分復雜。最后，輔助就醫成本高。F區大部分重病大病老人就醫仍以親屬陪護為主，大病老人希望增加護工在家的服務時間，對語言交流的需求也變多。

第二，失能失智老人的服務供給不足。F區失能失智老人服務主要來自養老機構。一方面，公辦民營、民辦民營養老機構的護理價格昂貴，老人負擔不起；另一方面，公辦公營養老機構收費相對較低，但其服務供給與老人需求不匹配，導致入住率較低。同時，鎮(村)級養老機構建設滯后，無法承接失能失智老人的服務項目，這類老人的服務供給缺口較大。在F區，專業性養老機構雖然不多，但仍然存在不良競爭，失能失智老人成為競爭的受害者，其實際需求得不到滿足。事實上，失智失能老人的服務需求主要還是基礎性需求，如生活照料需求和醫療照護需求，生活照料多數由家人承擔，醫療照護則成為一大難題，具體表現在醫生難找和醫藥難求兩方面。可見，失能失智老人的服務供給不足，實際上是基礎性需求中的醫療健康需求得不到滿足。

第三，殘疾老人的服務供給不足。具體表現為居家養護服務的覆蓋面窄、助殘員不足、生活用品短缺等。F區殘疾老人對無障礙設施改造和助殘出行服務的需求量較大，助殘出行服務主要包括幫助殘疾人出行、兩個月一次的上門走訪等基礎性服務，但助殘員一直處于嚴重短缺狀況。F區主要通過購買第三方助殘員提供助殘服務，相關財力保障不穩定，村委會或居委會自身也無收益，導致第三方助殘員服務跟不上。同時，助殘用品比較緊缺，申請條件嚴格且享受名額有限。另外，在居家養老服務方面，長期護理保險與居家養老服務的疊加使得部分特殊困難老人(主要為經濟困難)不愿意申請居家養老服務。此外，殘疾人的精神慰藉服務缺口也較大。

總之，F區特殊困難老人服務供給不足問題更多體現為服務供給精細化程度不高、服務形式化突出，缺乏基本的需求管理意識，自上而下的常態化被動管理導致服務中的細節管理不到位，特殊困難老人無法有效使用服務項目，服務供給真空問題凸顯。

2.供給過剩：服務供給難以滿足特殊困難老人的實際需求

與馬斯洛需求層次理論有所不同，ERG理論認為前者需求層次的順序并非固定，高低層次的需求可以同時起作用。以特殊困難老人的需求為例。對于某位患有慢性病的農村老人來說，即使其醫療健康需求尚未得到完全滿足，他依然有精神文化需求。因此，在保證基礎性需求的基礎上，不斷拓展發展性需求也是完善需求層次、協調供需的重要途徑。F區特殊困難老人服務供給過剩表現為兩個方面。

第一，長期護理保險服務供給過剩。其主要體現在失能等級評估缺乏科學的衡量標準，服務內容設計不合理。長護險服務運作采用“套餐服務”模式，雖然提供了很多服務項目，但這些服務項目并不符合特殊困難老人的實際需求。如失能失智老人和高齡殘疾老人更需要24小時的持續服務，但長護險服務項目沒有設計此項內容。同時，部分服務存在重疊現象，導致一些特殊困難老人不愿意申請收費性服務項目，使此類服務供大于求。

第二，生活方面的智能化服務供過于求。一是針對高齡獨居老人提供的腕表、手環等智能設備使用率不高。F區不少長護險的承包機構為監管護理員上門服務質量，要求護理員在服務時間內通過App記錄服務過程。由于大部分護理員年齡在40至50歲之間，對智能軟件的使用不是很熟悉，而且相關軟件開發不盡如人意，常出現定位不準、計時錯誤等問題，加之很多老人對護理員不停看手機存在誤解，因此護理員和老人對智能軟件監控服務的做法都有怨言。二是部分娛樂服務不符合特殊困難老人的實際需求。基于需求管理的長護險服務的優越性和復雜度自不必說，但具體應用到特殊困難老人身上時，由于缺乏對需求分析的重視度以及需求轉化的靈活性，需求背后的深層原因沒有被挖掘出來，服務供給整體效率不高，服務套餐設計也不合理。

總之，由于我國公共服務的傳統供給主要由政府部門提供，服務供給在公共決策上存在自上而下的路徑依賴，這種決策模式難以體現特殊困難老人的需求偏好，甚至容易偏離其需求目標造成浪費，這是服務型政府建設中亟待解決的重要問題。

(二)服務供需失衡的原因分析

1.需求信息獲取不充分

特殊困難老人的服務供給未能對接需求，其主要原因在于服務供給方對特殊困難老人的需求未做深入調查和動態摸排。事實上，忽視信息采集，必然導致特殊困難老人需求信息不完善或不準確，決策者根據有限的信息設計服務，必然造成服務供需失衡。具體而言，F區特殊困難老人需求信息獲取不足的原因表現為：一是基層工作千頭萬緒，人力不足，導致調查的范圍和對象非常有限。大部分特殊困難老人的需求信息主要來自村委會或居委會的被動“觀察”，僅個別老人有機會表達其需求，很多老人由于行動不便只有在村委會或居委會干部來訪時才有機會表達自己的需求。二是調查團隊的專業性不夠，需求信息獲取難以深入。如實際訪談中的溝通方式、詢問技巧、方言障礙等都對特殊困難老人需求信息的獲取產生影響。F區的需求調查一般是在服務項目啟動時進行的，由于調研人員缺乏專業性，調查結果大多來自村委會或居委會的反饋。三是被調查的特殊困難老人的文化水平和理解能力有限，需求表達不到位。一些特殊困難老人對調查問題理解不到位，需求反饋出現偏差，尤其是失能失智老人根本無法表達自己的需求，只能依靠家屬或護理員反映其需求。這些都阻礙了特殊困難老人需求信息獲取的精準性。

2.需求分析存在偏誤

針對特殊困難老人表達的需求信息，不同的分析人員可能有不同的理解，有可能造成需求分析的偏誤。其主要原因包括：一是需求分析人員專業知識的狹隘性可能導致需求分析結果無效。分析人員大都有自己的行業背景，而在需求管理知識方面較為薄弱，若分析人員缺乏實際經驗和需求分析知識，其分析結果的可靠性就難以保證，甚至有可能出現嚴重偏誤。二是分析方法和流程應用不當。目前國內公共服務的需求分析人員大多沒經過專門訓練，而由一般管理人員承擔，分析方法和流程管理較隨意，以致分析結果主觀性強，不利于供需對接。三是需求甄別有偏差，公共需求和私人需求容易混淆，從而導致以偏概全。這是需求分析的難點和重點。尤其當需求不集中時，分析人員需要結合多方面的知識，刪除含糊性和極端私人性的需求，梳理整合出多數特殊困難老人的優先需求。需求整合過程不僅是一個技術過程，也是一個政治過程。需求分析一旦出現偏差，后續服務產品設計也會偏離最初的需求目標，造成服務供需錯位。

3.需求轉化有效性不高

根據前文的理論框架，公共服務需求轉化包括兩個階段：一是將公共需求轉化成公共服務需求；二是將公共服務需求轉化成服務生產需求。出現服務需求轉化不順的情況，是因為特殊困難老人的服務供給存在職責不清、多部門職能交叉重疊等問題，需求轉化遭遇梗阻。從縱向看，其涉及上海市、區、街鎮等不同層級的政策文件和服務項目。由于上下級職責分工不是非常明確，街鎮往往成為最后的“托底層”，而街鎮資源恰恰最為薄弱，故而上級政府設計的公共需求在“托底層”難以完全轉化為可操作的公共服務需求。從橫向看，其涉及民政、人社、衛健、殘聯、醫保、紅十字會等多個條線。雖然各層級、各條線都很關注特殊困難老人的服務供給，但不同層級、不同條線提供的服務有諸多重疊。如民政部門負責的居家養老服務與醫保部門推行的長護險服務存在一定交叉；民政、殘聯和紅十字會三部門都提供對失智失能老人的送護理品服務，服務內容大體一致；很多老人重復使用各條線的資源，以致服務供給效率較低。可見，在公共服務需求轉化為服務生產需求的環節，各部門之間缺乏信息共享和溝通，需求轉化很難精準到位。另外，在需求轉化的兩個階段，相關部門對服務實施的可行性、政策環境、成本等缺乏深入分析，而且需求轉化的最終方案沒有經過老人回訪和第三方再評審程序，供需信息無法及時調整，以致需求轉化不暢。

五、特殊困難老人服務供需失衡的治理路徑

(一)立足共同生產理念，構建參與式特殊困難老人服務新模式

事實上，我國特殊困難老人的部分服務供給已呈現共同生產的特征，很大部分服務主要依靠家庭自我照料和互助幫扶，政府發揮支持者角色，引導老年人提升自我照料和相互照料的能力。基于此，可借鑒新公共治理的“共同生產”觀，構建特殊困難老人服務的參與式養老服務模式，即在特殊困難老人養老服務中，政府和老人是相對平等的共同生產者，共同參與服務設計、服務供給、服務管理和服務評價。具體而言，基于共同生產的服務模式，強調服務主導而非產品主導，即服務使用者也是價值的生產者，養老服務只有在老人使用后才能體現其價值所在。作為服務使用者的老人有權利向政府、社會充分表達自己的實際需求，為政策制定提供可靠的數據支撐。因此，需求管理應強化老人的政策主體意識，幫助老人樹立服務權利理念，引導有能力的特殊困難老人積極參與照護服務質量的監督過程，加強服務供需的積極互動。同時，基于共同生產的服務模式，建立服務需求反饋機制，保證服務對象在使用服務后有途徑反饋服務質量，及時發現和糾正服務偏差，提高服務供給的有效性。另外，在制定服務政策時，應積極推行“政策咨詢模式”，廣泛邀請社區工作者、服務機構管理者、社會工作機構服務人員等參與政策討論，提升服務決策的科學性和有效性。

(二)加快需求管理的制度建設，推進特殊困難老人服務供給的規范化

公共服務需求管理的目的在于將有效需求信息傳遞給服務決策系統，并轉化為適配的公共服務。為此，應構建開放的公共服務決策體系，重視需求表達和需求管理，實現供需信息的有效對接，提高公共服務供需的適配性，這就需要相關制度的完善與配套。具體而言，應加強政府對特殊困難老人服務需求的評估制度建設，而且家庭照料者的服務需求評估也應建立相關對接制度；應完善社會力量供給服務的相關審查制度(如資格評定和等級劃分等)，以促進社會有序參與服務供給；應建立家庭照料者補貼制度，提高家庭照料服務質量，緩解政府供給服務的壓力。在具體操作層面，政府可依靠專業研究團隊或通過購買第三方服務，基于實地調查研究，結合需求管理各環節的要求，形成高質量的制度體系。

(三)加強需求動態調查，提高特殊困難老人服務供給的適變性

有效需求調查的關鍵是對真實信息的把握和對信息背后真相的挖掘，這需要反復溝通和識別。只有信息量大、覆蓋面廣，調查結果才能更接近真實的有效需求，才能為后續高效的需求分析和需求轉化提供條件。首先，適時培養調查人員的專業技能，尤其是溝通技巧、方言會話技巧、關鍵信息識別技巧、歸納總結能力等，促使特殊困難老人信息得到高效更新，并將其信息質量控制在需求管理的前端。其次，完善政府信息共享平臺，建立特殊困難老人動態信息系統。事實上，大部分地區特殊困難老人的基礎信息分散于民政、醫保、殘聯等多個部門，要對特殊困難老人群體進行針對性的服務需求管理，必須全面系統把握其信息。因此，需建立養老服務信息共享平臺，打破部門信息壁壘，整合特殊困難老人的服務資源，搭建特殊困難老人的動態信息系統和智慧綜合服務平臺，并最終將智慧服務平臺嵌入“一網通辦”或“一網統管”平臺，提高服務供給的適變性。最后，建立動態管理體系，提高需求信息獲取的有效性。堅持需求導向，厘清服務提供者和生產者之間的關系，明確責任分工，簡化調研流程，深入一線獲取需求信息，提升需求信息獲取的效率。就特殊困難老人的實際情況來看，應建立有一定靈活度的管理體系，村委會和居委會等自治組織負責服務輸送的完整性與準確性，社會組織積極參與服務生產，以保證需求調查的及時性和有效性。

(四)加強需求分析的科學性，促進特殊困難老人服務需求的精準識別

在需求分析和識別環節，科學有效地對需求進行分層分類是特殊困難老人服務精準供給的前提。需求分析是公共服務需求管理的重要環節，需求信息在轉化成服務內容的過程中需要經歷兩個階段，而貫穿全程的關鍵是科學分析。無論是分析方法還是需求模型，都要在量化分析和定性分析的基礎上，撰寫調查報告。具體還應明確界定特殊困難老人的類別，避免服務對象的混淆和服務內容的疊加。同時，應優化需求識別方法與程序，提高需求識別的可操作性。一是保證分析指標盡可能全面且可量化，包含收入、支出、健康狀況等個人特征以及居住條件、主要照護者等家庭特征。二是增加家庭綜合能力評估，對有能力卻不給予照護的家庭成員，應當通過法律援助等途徑，強化子女的責任義務觀念。在此基礎上，對需求信息進行甄別、分析、綜合，然后對需求進行排序，結合政策要求篩選出有效的服務需求。最后，將理論分析出來的需求進行實踐比對，逐一排查服務需求的供給情況，分類構建相關數據庫，其中需要單獨分析重復性供給和供給真空的數據資料，得出最終的服務生產信息。這樣，特殊困難老人服務的供需對接也就水到渠成。

(五)提升需求轉化的有效性，實現特殊困難老人服務供需對接

公共服務供給不僅是公共決策的過程，更是公共管理和共同生產的過程。當特殊困難老人的養老需求轉化為具體的服務政策時，必須始終堅持公共需求導向，保證自下而上精準匹配。應從以下幾個方面提升特殊困難老人需求轉化的有效性：一是抓住核心功能，即在基本確認服務或產品框架后抓重點，切勿因小失大。如在設計智慧健康手環時，不能過于關注其智能感和美感而忽略老人的家庭條件或操作能力，否則可能導致轉化結果出現偏差。二是做到深入淺出，即重視特殊困難老人群體的價值觀，不過度糾結服務產品的外觀設計。針對高齡老人和殘疾老人出行不便情況，筆者發現，老人表達的信息是出行不便，其背后希望能輕松便捷出行。就基礎性需求而言，身體機能的老化和殘疾導致其無法像普通人那樣出行，他們更希望有代步工具、專人陪送、適老化設施等以方便其出行；就發展性需求而言，與被迫蟄居在家里的老人相比，行動自如老人在生活層次、精神狀態、消費水平等方面的需求都會更高。可見，在了解特殊困難老人需求背后的價值觀后，服務開發人員更容易精準把握這些老人的實際需求，促進服務供需的有效對接。