基礎設施建設的“中國式”路徑:功能類國有企業作用的再考察

陳潔瓊 周魯耀

（1.浙江省委黨校，杭州 310000；2.浙江工商大學，杭州 310018）

內容提要:“基礎設施奇跡”是“中國經濟奇跡”的重要組成部分。分稅制改革之后，地方政府成為基礎設施的主要供給主體，而功能類國有企業則成為地方政府完成投資和建設任務的重要組織工具。在多重制度約束條件下，功能類國有企業契合了地方政府對建設績效和發展資金的訴求，成為地方政府大規模城市建設的組織載體與融資工具。而功能類國有企業“政府身份”和“企業身份”之間的張力也會造成職權和責任的錯位，這又成為地方政府在“擴權”與“避責”間的平衡點。功能類國有企業憑借政企雙重身份疊加的效率優勢和資源優勢，在推動基礎設施建設“跨越式”發展中發揮著重要作用，但多重身份和權責異構問題一直沒有得到根本解決。在新一輪基礎設施建設中，既要發揮功能類國有企業的效能優勢，也要注意防范其治理風險。

2021年12月，中央經濟工作會議明確提出，2022年的經濟工作要“穩字當頭、穩中求進”，并將“適度超前進行基礎設施建設”作為一項穩定宏觀經濟的重要舉措。2022年4月，中央財經委員會第十一次會議又再次強調，“全面加強基礎設施建設，構建現代化基礎設施體系”。在過去幾十年間，地方政府在面臨財政約束的條件下，借助城投、交投等功能類國有企業實施項目融資和工程建設，實現了中國城市基礎設施的“跨越式”發展，創造了“中國基礎設施奇跡”，但也給地方治理和國家治理埋下了諸多風險隱患。在當前的經濟形勢下“適度超前進行基礎設施建設”，同樣需要充分發揮功能類國有企業的特殊組織優勢，既要汲取過往的發展經驗，也要跨越“舊模式”的陷阱。理解功能類國有企業在地方政府在財政約束條件下所表現出的特殊組織形態與行為模式，對于升級迭代基礎設施發展模式有著重要鏡鑒作用。

一、現象與問題

改革開放以來，我國經濟連續多年保持高速增長，這一現象被稱為“中國經濟奇跡”。以城市基礎設施跨越式發展為代表的“中國基礎設施奇跡”[1]，構成了“中國經濟奇跡”中最引人注目的成果，同時也是解釋“中國經濟奇跡”最有力的因素。20世紀90年代中期以來，隨著城市化進程的加速，我國城市空間加速擴張[2]，城市基礎設施呈現“超常規”發展。[3]將我國與OECD的22個國家的基礎設施資本存量進行比較，1990年我國僅排在第十五位，2000年上升至第七名，2010年則位列第三。[4]1994年分稅制之后，城市市政公用設施建設固定資產投資額由666億元增加到2016年的17460億元，平均每年增長率高達16%，增長函數接近指數函數。①數據來源:根據《中國城市建設統計年鑒2016》的數據進行整理計算。經濟高速增長和地域景觀的快速演進構成了我國城市化綜合水平持續提高的主要特征[5]，龐大的城市基礎設施和由此帶動的城市基礎設施條件的持續改善，則是“中國經濟奇跡”的重要組成部分。[6]

“中國基礎設施奇跡”引發了學界的廣泛關注，不少學者將研究視角聚焦于地方政府這一重要主體，并在宏觀制度框架下解釋了地方政府大力發展基礎設施的內在動力機制。從已有的文獻看，主要有兩派競爭性觀點:

第一種觀點認為，分權化威權下的官員晉升競爭機制可以用來解釋上世紀90年代以來中國基礎設施高速發展現象。中央政府通過控制人事權，建立晉升錦標賽機制來實現對地方政府行為的有效引導和控制，地方政府大規模投資建設基礎設施投資的行為則是中央政府GDP考核掛鉤晉升的一種策略性選擇。周黎安等人的研究認為，中國地方官員治理中的晉升錦標賽模式是解釋中國經濟增長之謎的關鍵變量。[7]改革開放以來，經濟績效考核成為地方官員晉升的主要指標之一[8]，而基礎設施的投入對當地的GDP增長有著顯著的貢獻，作為一種“可視”的政績[9]，地方官員對此加大投入有助于其在同級競爭中脫穎而出。張軍[10]等人提出與“晉升錦標賽”類似的“標尺競爭”的概念，并試圖回答“中國為什么擁有了良好的基礎設施”。

第二種觀點則認為，中國特色財政聯邦制下的稅收最大化追求是地方政府積極發展基礎設施的內在動力機制。通過率先發展當地基礎設施，為“招商引資”創造更好的“硬件條件”，進而擴大當地的財政稅收。錢穎一、Weingast等人的研究發現，中國特色的財政分權促進了地方政府之間的“趨好競爭（Race to top）”，激勵了地方政府對基礎設施的投資，以吸引更多的資本流入，進而擴大稅收收入。[11]傅勇等人的研究認為，中國式財政分權與政治集權的同時存在確保了地方政府為經濟增長而競爭，而非為了尋租而競爭[12]，從而避免了地方政府從“援助之手”轉變為“攫取之手”。[13]王賢彬等人的研究也發現，財政分權的背景下，地方政府為了吸引資本，會加大對基礎設施的投入。[14]

已有研究從晉升競爭機制和稅收激勵機制兩個視角分別揭示了地方政府為何熱衷于發展基礎設施。但上述研究并未回答地方政府具體如何實現基礎設施的高速增長。事實上，除了地方政府之外，解釋中國的“基礎設施奇跡”還需要注意到另一個重要變量，即功能類國有企業。功能類國有企業是打通晉升競爭機制和稅收激勵機制的關鍵密碼，也是在地方財政收入限制條件下實現治理績效的重要治理工具。

本文所稱“功能類國有企業”，主要指以提供基礎設施等具有公共性質產品或服務為基本職能的政府性公司，如城投、交投等在基礎設施發展中承擔融資、建設、運營等多重任務的經濟實體。②一般而言，“地方政府融資平臺”分兩種類型，其中一種是純粹的融資平臺，是地方政府的融資工具，沒有其他經營性收入和組織實體；另一種則是本文所指的功能類國有企業，如城投公司、交投公司等，這里企業除了具有基礎設施發展的融資功能外，還有基礎設施的建設、運營管理等功能。因而，本文提出以功能類國有企業的概念來特指這類企業，并突顯出其在公共產品供給中的價值。功能類國有企業被視為“特殊制度約束下汲取金融資源、實現跨越式發展的一種制度創新，是區域間開展橫向競爭的重要抓手，對于基礎設施建設進而推動經濟增長發揮了重要作用。[15]”功能類國有企業作為一種獨特的國企類型，其初始功能是為了緩解1994年分稅制之后投融資體制改革進程中地方政府的融資困境。二十多年來，功能類國有企業逐漸在城市化進程中扮演著越來越豐富的角色，并成為理解“中國基礎設施奇跡”的重要一環。功能類國有企業是解讀“中國基礎設施奇跡”的一把鑰匙，如果不充分關注功能類國有企業在其中的角色與功能，不厘清功能類國有企業與地方政府千絲萬縷的關系，就無法透徹地理解“中國基礎設施奇跡”到底是如何產生的。那么，功能類國有企業在基礎設施建設的“中國式”路徑中扮演了何種角色？發揮何種功能？又是如何推動地方基礎設施高速發展的？本文試圖對這些問題進行回答。

二、建城與融資:財政約束下的功能類國有企業的任務結構

20世紀90年代中期以來，我國城市化進入了“快車道”。從2000年到2020年，我國的城市化率從36.2%一躍而至63.89%，平均每年凈增城鎮人口2200萬。①數據來源:《中國統計年鑒2021》。人口的快速城鎮化要求城市生活空間的快速擴張與城市基礎設施的同步發展。受“推”“拉”兩股力量的影響，地方政府逐步成為基礎設施的主要供給力量。一方面，1994年分稅制改革后，基礎設施投資的很大一部分事權也交由地方政府來承擔和執行。相關數據顯示，1991年之前，中央在基礎設施項目上的投資比例一直在50%以上，到了2001年，中央項目投資比例僅占29.7%，同期地方項目的投資份額已是中央項目的兩倍多。[16]另一方面，受經濟與政治的雙重激勵，地方政府有強大動力以投資驅動的方式推動基礎設施的發展，并將城市化作為地方經濟新的增長點。[17]大規模基礎設施建設，既是地方政府為人口和產業擴容的迫切任務，同時也是加速城市量能升級和發展動能轉換的切實機遇。可以說，地方政府治理績效在很大程度上與城市基礎設施建設的速度與質量緊密綁定。而與此同時，分稅制之后地方政府所面臨的財政約束又成為掣肘其不能大規模開展基礎設施投資的障礙。功能類國有企業正是在這種背景下，完美契合了地方政府對建設績效和發展資金的訴求。

（一）“逐地建城”：財政約束下的基建破局

城市基礎設施建設一般耗資大、周期長、維護費用高昂。分稅制改革之后，地方政府財權與事權的不平衡性逐步擴大，“地方政府用平均49%的相對財政收入支撐70%的相對財政支出”。[18]同時，《預算法》《貸款通則》等法律限制了地方政府的舉債行為。這進一步加劇了地方財政資金短缺與基礎設施擴張需求之間的矛盾。[19]財政轉移支付的性質以及非均衡化的特點也決定了無論東部沿海城市還是承接財政轉移支付數額較多的中西部地區城市都難以實現快速城市化建設的資金需要。在地方財政資金吃緊，融資主體資格又受約束的制度條件下，地方政府就不得不“另謀出路”來發展地方基礎設施。

1980年起，中央財政資金占城市公用設施建設年度資金的比例整體呈持續下降趨勢。而地方政府在城市公用設施上的資金投入比例則不斷上升（如圖1所示）。1980年，中央財政資金占城市公用設施建設年度資金的42.4%，1993年已經下降為3.0%，2000年之后，中央財政資金占城市公用設施建設年度資金的比例更是微乎其微，到了2016年僅占0.7%。②數據來源:《中國城市建設統計年鑒2016》。外資、債券等資金可用于城市基礎設施建設的也是杯水車薪。因此，絕大部分的城市基礎設施建設資金由地方政府設法籌措，地方政府除了以財政支出的方式供給城市基礎設施建設所需資金，更是以自籌資金①根據國家統計局統計指標說明，自籌資金指固定資產投資單位報告期收到的，由各地區、各部門及企、事業單位籌集用于固定資產投資的預算外資金，包括中央各部門、各級地方和企、事業單位的自籌資金。其他資金指在報告期收到的除以上各種資金之外其他用于固定資產投資的資金，包括企業或金融機構通過發行各種債券籌集到的資金、社會集資、個人資金、無償捐贈的資金及其他單位撥入的資金等。、貸款等方式積極籌措建設資金，而這些資金很大程度上就是通過功能類國有企業市場化融資方式獲取。從近年來的數據看，銀行借貸與自籌資金已經占據了城市公用設施投資來源的半壁江山，如2016年兩者之和已高達50.7%。②數據來源:根據《中國城市建設統計年鑒2016》計算所得。

圖1 1980年-2016年不同資金來源占本年度資金來源比重③資料來源:作者根據《中國城市建設統計年鑒2016》相關數據制作。由于2016年之后資金來源不再統計，2016年即為最新數據。

地方政府必須將大規模基礎設施建設內化于城市發展進程之中，用城市空間的擴展來消化掉基礎設施建設的巨額資金投入。由此，全國各地大規模新城新區建設開始啟動，地方政府劃定“新城”“新區”片區并提前開展土地收儲，后續通過新城新區建設實現土地增值，從而借由土地溢價來支付城市開發的成本。這種“逐地建城”模式背后則是依靠基礎設施建設費用的“差序買單”:即城市基礎設施的配套使用費間接體現在房價之中，并根據便捷度等要素區分收費額度。比如，軌道交通等可達性對房價有顯著的正面影響[20]，有研究通過對35個大中城市的數據分析發現，地鐵開通對城市商品房價上漲的貢獻率約為5.06%。[21]正因為基礎設施對房價的顯著影響，地方政府為了應對城市基礎設施建設的融資困境，會向房地產開發商征收相應的基礎設施配套費。由于地方政府是土地一級市場的壟斷供給者，基礎設施配套費則資本化到地價之中，有研究發現，基礎設施配套費每提高1元，居民住宅用地價格平均上漲5元，商業用地價格平均增加9元。[22]土地價格的提升最終轉嫁到消費者身上，即體現為房價的上漲，“從全國來看地價每上漲1%，將導致房價上漲0.355%。”[23]因此，城市基礎設施的使用費間接又回到了消費者和使用者身上。從空間角度看，國內各大城市，如北京、上海、武漢等地的房價呈現圈層化和梯度化分布的特征。比如，“上海市的整體房價分布從內環沿軌道交通環線呈放射圈層向四周郊區遞減，越靠近市中心，城市服務設施對塑造房價分布空間格局的影響力越顯著。”[24]房價隨著城市基礎設施便捷度的差異呈現空間異質化，一般而言，為享受更加優質的生活，人們往往愿意支付更加高昂的房價。因此，消費者或用戶在間接承擔城市基礎設施使用費時同樣具有差序化特征。“差序買單”模式下地方政府必須提前進行城市建設各項投資的墊付，尋找到合適的融通手段就成為能否持續運作的關鍵。

（二）“以地融資”：基礎設施建設的主要融資方式

“以地生財、以財養地[6]”是地方政府所設想的基礎設施資金的良性循環機制，也是具有中國特色的城市基礎設施發展模式。“以地生財”主要解決基礎設施建設的啟動資金問題，“以財養地”則主要解決基礎設施發展的還款資金來源問題。在土地要素的撬動下，“土地抵押-貸款融資-收費還款”構成了城市基礎設施發展的邏輯鏈條。從基礎設施的還款來源看，一般可以分為收稅和收費兩種模式。在國外，一些國家通常以征收目的稅的方式來籌集基礎設施的建設資金，而我國的燃油稅、城建稅等主要用于城市基礎設施的養護而非建設。從收費模式看，我國的基礎設施使用費可分為兩種類型:第一類是直接收費的“用者付費”模式，即基于“誰使用、誰受益、誰付費”的原則，最為典型的是高速公路的用戶付費使用模式。第二類即上文提到的間接收費的“差序買單”模式。“差序買單”模式是極具中國特色的城市基礎設施發展模式，它以土地公有制為基礎，以土地要素為原始資本，通過土地的金融化和梯度開發實現土地增值，并以基礎設施的便捷性作為附加值來定義房價的增值空間。土地開發的梯度化、基礎設施建設的圈層化，最終以使用費的差序化間接體現在房價之中。

土地要素成為撬動“以地生財、以財養地”這一特色城市經營投融資模式的關鍵要素。在土地公有制條件下，地方政府成為城市土地的實際經營者，其通過注入儲備土地等方式成立城投、交通等功能類國有企業，以土地要素的資本化來籌集基礎設施建設的啟動資金。在東南沿海城市，基礎設施投資中依靠土地籌集的資金占90%左右，其中，土地出讓金約占30%左右，60%則靠土地抵押融資。[25]中西部地區的土地抵押金額和抵押率更是顯著高于東部地區[26]，依靠土地抵押獲取的銀行貸款占城市基礎設施建設投資的份額高達70%-80%。[25]

在現有的財政金融體制下，地方政府與金融機構的利益互相捆綁，銀行則更傾向于將貸款留給功能類國有企業。[27]這主要出于兩個方面的原因:第一個原因，地方政府與功能類國有企業之間存在一種“共生關系”[28]，功能類國有企業的投融資水平影響著當地的經濟增長水平，進而影響著政府官員的晉升、收入等水平[29]，地方政府往往有強烈的動機來干預銀行的信貸決策。第二個原因，隨著城市化進程加速，土地尤其是建設用地成為一種稀缺資源，土地價值提升以一種“看得見”的方式被預期。在調研中，H市交投的董事長談到:“在我們市，城投、交投、錢投等集團公司各自手中都有一定的地塊，至于政府要建橋、建路，就讓我們自己去想辦法怎么用土地。至于先用哪塊地，后用哪塊地，要結合政府的土地規劃。一般來說，地價的穩定性、可控性比較強。因此，土地資源已被金融業視為“風險系數較低的貨幣”[26]，相比于其他方式，功能類國有企業以土地作為抵押物申請貸款的方式更受銀行的青睞。

（三）功能類國有企業：平衡基建任務與財政約束的組織載體

在“逐地建城”和“以地融資”的雙重驅動下，地方政府迫切需要尋找到能夠兼具市場化效能與行政績效導向的治理工具，而以融資平臺公司為代表的地方功能類國有企業則很好的滿足了這一要求。事實上，以投融資為目的的功能類國有企業由來已久，早在1987年，我國第一家綜合性政府投融資平臺公司在上海成立，取名久事公司。久事公司開創了地方政府借助功能類國有企業市場化融資的先河，為上海地鐵一號線、南浦大橋等城市基礎設施項目進行資金的統一籌措、項目安排和綜合放貸。在久事公司的基礎上，1992年，上海成立城市建設投資開發總公司，在承擔項目融資的基礎上又拓展了業務范圍。此后，各地開始學習上海的經驗，效仿功能類國有企業的運作模式。由此，地方政府借用功能類國有企業的公司法人身份“間接行使舉債權”[30]的做法在各地頗為流行。但一直到本世紀初之前地方政府大規模開展新城新區建設之前，其量級仍然較小。本世紀以來隨著城市化加速推進，尤其2008年金融危機時，為了配合中央政府的“4萬億”投資計劃，地方功能類國有企業數量出現了“井噴式”增長，各大城市幾乎都設有多個交投、城投等功能類國有企業，功能類國有企業儼然成為地方治理中的重要工具和關鍵環節。

功能類國有企業融通“公”“私”雙重身份的特性使之可以平衡融資需求與融資約束之間的張力[31]。地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等資產方式創立城投、交投等為代表的功能類國有企業，突破1994年的《預算法》和1996年的《貸款通則》等對“公法人”身份的法律約束，以“私法人”身份打開市場化融資通道。功能類國有企業作為“私法人”主體，既可以向銀行等金融機構借貸，也可以以公開方式發行股票、債券等金融產品，以此獲取公共項目的建設資金。在獲取銀行貸款時，一般以地方政府的土地資源或財政收入作為抵押品，對于城市道路、橋梁涵洞等基礎設施建設，往往以地方政府未來的經常性財政收入和土地出讓金作為擔保[32]，此類還款通常“由地方政府出具還款承諾函或將每年的還貸本息計入人大支出預算作為信用結構”。[33]在整個間接舉債環節中，地方政府扮演了雙重角色，即公共投資項目的實際發起人和功能類國有企業舉債過程中的隱性擔保人，功能類國有企業則扮演了融資代理人角色，并且大大擴張了地方政府的財政汲取能力。

三、身份疊加與權責異構:功能類國有企業的組織特征與運行邏輯

功能類國企業的定位介于商業類國有企業與公益類國有企業之間。一方面，它不同于一般的私人企業，是政府公共功能的部分延伸，因而在多個層面表現出“準政府部門”的角色和功能；但另一方面，它作為一種經濟實體，又在組織目標、組織形態、經營管理方式等維度呈現出企業屬性。當這兩種屬性組合在一起，使其實現了組織疊加和權責異構:一方面，功能類國有企業能夠在政府主體和市場主體之間進行便利的身份切換，借用市場機制實現行政訴求，或者利用市場資源放大行政權能；另一方面，功能類國有企業的雙重身份也能帶來“職權”和“責任”的解構重組，即以政府身份實施的職權，由市場主體身份來代為承擔責任，由于公法和私法上對于主體行為限定的差異，使之逃脫了公法上更為嚴格的約束。[34]

（一）功能類國有企業的身份疊加

功能類國有企業的組織疊加主要表現在三個方面，即價值疊加、組織疊加以及資源疊加。

第一，從組織價值追求看，功能類國有企業兼備公共價值和經濟價值雙重價值取向。不同的組織類型決定了不同的組織使命、組織目標與組織價值取向。政府的使命是追求公共利益最大化，其價值是創造公共價值；而對企業而言，其使命是實現企業利益的最大化，其價值是創造經濟價值（盈利價值）。從組織譜系的坐標看（見圖2），功能類國有企業介于政府與企業之間，具有政企雙重屬性，因而其使命和價值取向也是介于兩者之間。即功能類國有企業是一種具有追求公共利益與自我利益的混合動機，具有公共利益最大化的使命與企業利益最大化的雙重驅動力，創造公共與經濟的雙重價值的組織。例如，重慶市城投在其組織定位中如此表述:“堅持公益性總體定位，引入市場機制，實施公益和市場兩輪驅動發展戰略，打造為‘國內領先的城市建設與運營的服務型社會企業’。”除了重慶市城投，國內其他地方的城投、交投類企業在戰略目標或使命的闡述中都或明或暗地蘊含了公共與經濟的雙重價值取向。

圖2 功能類國有企業譜系圖①資料來源:在Dees等人社會企業組織譜系圖的基礎上，作者自繪。

第二，從組織疊加看，功能類國有企業釋放出混合組織的多重優勢，根據情境需要，其在地方基礎設施發展中扮演著多種角色，如公共產品或服務的供給者、相關利益協調者、項目組織推進者、市場競爭參與者等，這些角色行為的公益性逐步遞減，盈利性逐步增強，并在政府行為與企業行為之間形成一種連續譜系（見圖3）。

圖3 功能類國有企業在地方基礎設施發展中的多重角色

作為公共產品供給者，功能類國有企業承接著來自轄區政府發包的大量的公共建設項目，如城市化進程中的“三通一平”“五通一平”“七通一平”等基礎設施建設。1994年分稅制之后，道路橋梁、城市軌道等交通類基礎設施投資規模顯著提升，其中，道路橋梁投資額年均增長率高達21.4%，城市軌道交通投資額年均增長率更是高達23.4%。②數據來源:《中國城市建設統計年鑒2016》。這些數據側面既反映了功能類國有企業在城市基礎設施建設中的關鍵作用。

作為相關利益協調者，功能類國有企業在城市基礎設施建設以及新城開發建設中，往往承擔著多元利益協調者的角色。比如，在城市橋梁和隧道建設過程中，可能涉及多個轄區、多個層級的政府和各類主體，如涉及拆遷安置等工作，則容易引發各類社會沖突和社會風險，功能類國有企業則需要游走在其中協調多元主體的利益關系。

作為項目組織推進者，功能類國有企業在組織實施具體項目開發時采用企業化的運作模式，并借用目標考核、成本核算等企業管理工具降低管理成本和提高組織效率。

作為市場競爭參與者，功能類國有企業也面臨著國有資產保值增值的壓力。尤其是2010年之后，中央政府強調剝離功能類國有企業的土地融資功能，且基礎設施建設投資大、回報周期長，在較長一段時間內可能面臨虧損的風險，功能類國有企業往往需要經營一些盈利性項目來保持短期財務賬面的平衡。以H市城投公司為例，它是H市最大的城市基礎設施投資、建設和運營主體。H市城投公益性較強的城市公交、燃氣、熱電、水務等公用事業類業務總體處于虧損狀態，總體毛利率為-28.87%。保障房和經濟適用房代建項目、城建項目收入并不高，基本靠政府補貼方能實現盈虧平衡。企業主要的盈利項目來自商品住宅開發和鋼材銷售等，其中，商品住宅開發運營收入毛利率高達30.69%（如表1所示）。在國有資產保值增值的考核指標下，功能類國有企業也需要扮演市場競爭參與者，與其他市場主體“同臺競技”，以彌補基礎設施建設開發中的短期和階段性虧損。

表1 H市城市建設投資有限公司業務資源情況①資料來源:作者根據聯合資信對H市城市建設投資有限公司《信用跟蹤評級報告》整理。

在Z交通集團公司調研時，其總經理被問及如何處理公益性和盈利性的沖突時，他坦誠:“除了滬杭甬高速公路以外，Z集團下屬的高速公路目前基本處于虧損狀態，對于國有資產保值增值，有時候不得不依靠商貿板塊，比如，最近幾年公司賣茅臺的利潤率還是比較高的，基本可以達到50%”。

第三，從資源疊加看，政企雙重價值身份的疊加共同使得功能類國有企業能夠進一步放大資源汲取的疊加效應。功能類國有企業因具備政企雙重身份，既可以調動政府資源為其所用，又可以將原本游離于政府之外的社會資源攝入體制之內，實現社會資源與政府資源的有機融通。在地方基礎設施建設過程中，功能類國有企業資源的雙向汲取主要表現三類資源上:一是資本來源上，功能類國有企業既可以在銀行貸款時獲取地方政府的行政支持，比如，功能類國有企業在以土地資本作為銀行抵押時，地方政府往往作為其隱性擔保人[35]，有時還有當地人大的還款承諾[36]；功能類國有企業也可以通過城投債、中長期票據、融資租賃、項目融資以及信托私募等方式獲取市場資本。無論是銀行貸款還是市場融資，功能類國有企業都依靠了土地這一核心資本要素。土地不僅僅是作為銀行貸款來源的抵押物，土地可期許的出讓金還往往被作為城投債的重要還款來源。[37]這種土地融資行為在地方政府中頗為普遍，且具有放大效應，這大大加快了城市基礎設施的建設進度和建設水平。二是業務資源上，功能類國有企業是代替政府部門提供公共品生產為主要業務的經濟實體，政府項目代建和運營等都是其重要的業務資源。但僅靠公共部門提供的基礎設施等公共品的生產不足以使其具有“自生能力”。[38]2010年以來，隨著中央政府對功能類國有企業盈利能力的考量變得嚴格，功能類國有企業也紛紛擴展業務范圍，由原先的單一業務轉向多業務的經營，即從公益性項目拓展到經營性和準經營性項目。比如，杭州市城投集團，其業務范圍既包括城建等政府項目，也包括市場化的房地產項目。三是人才資源上，功能類國有企業的優勢是可以利用政企雙重屬性拓寬人才吸納的渠道。目前功能類國有企業的選人用人上大多采用黨管干部原則與市場化選聘相結合的機制。一方面，在“黨管干部”的用人原則下，其往往從政府內部選取合適的人選去企業擔任重要職務，如企業的黨委書記、董事長和總經理等，以便地方黨委政府的意志得到執行與落實。但另一方面，近年來公共部門編制控制相對趨于嚴格，利用市場化的機制選取專業化人才有著較強的靈活性，借用企業的模式培養人才，等后備干部實力增強后再調整到重要管理崗位，這就能掙脫政府部門原先的編制困境。

（二）功能類國有企業的權責異構

作為政府行政職能的“企業化”組織工具，功能類國有企對行政組織和行政權力具有更強的依附性。

在20世紀90年代國有企業改革中，國有企業根據其隸屬政府部門的行政級別被區分為中央企業、省屬國有企業以及市、縣屬國有企業等，國有企業及其高管也同時擁有了對應的行政級別；行政級別作為行政管理與地理空間區劃的結合，賦予了國有企業行政調控和經濟發展的雙重職能。[39]在后續的經濟轉型和多輪次的國企改革中，地方性經營類國有企業所承擔的行政調控與經濟發展職能逐步弱化，但在功能類國有企業身上仍然被延續甚至強化。但這種類似政府部門的職權在行使上則能夠更加便利地實現“責任轉移”。

對功能類國有企業的治理結構進行考察，可以發現，其具備“統中有分”的結構特點:即政企統合與上下分治。“政企統合”強調的是政府與企業之間的緊密關聯，其暗含的是自上而下的政治和行政控制邏輯。地方政府往往是功能類國有企業的獨立出資人或絕對控股股東，政府作為大股東對企業經營管理過程的控制主要體現在保障其重點工作和任務的推進。“上下分治”則強調的是政府與企業的松散關聯和分層而治，即企業高層治理與中低層治理采用不同機制，在企業高層治理中更加強調政企統合治理，而在企業中低層治理中則運用企業化原則，更加強調市場邏輯與效率邏輯。

本文所提的功能類國有企業的“上下分治”與曹正漢所指的國家治理中的“上下分治①曹正漢教授提出的“上下分治”的概念主要指“中央治官，地方治民”的中國權威體制中形成的治理結構，他認為，上下分治的治理體制暗含了兩種內在治理機制，即分散執政風險的機制與自發調節集權程度的機制。”具有相似之處:兩者都是通過抓住“三個關鍵”來實現治理目的，即“關鍵崗位”“關鍵人物”和“關鍵領域”。在國家治理的“上下分治”中，中央政府掌握治官權，而將治民權下放給地方政府，從而達到整個國家的有效治理。在功能類國有企業的“上下分治”中，地方政府也同樣掌握著企業高層領導的人事權，以確保其在關鍵領域（如地方重大公共項目、重大工作和任務等）上的決策主導權能夠不折不扣地執行。在調研中，X市國資委某領導提到:“如果企業經營者不聽話，我們就嚇唬他，要把他調離崗位，去待遇更差的單位或崗位。一般經營者還是很聽話的，畢竟這個關乎他們個人待遇問題”。“有些經營者也要在領導面前刷存在感，對于一些政治性任務會主動請纓，有些項目即使是虧本的，他們也有這個動力去做”。企業高層領導則在日常事項中享有自主經營權，其獨立的財務結算制度以及企業化的生產方式等與普通企業并無太大差異。具體而言，在重大公共項目的決策權與執行權的分配上，更多的是“政府決定做不做，企業決定如何做”。

表2 國家治理與功能類國有企業治理“上下分治”的比較

功能類國有企業的效能與風險具有一體兩面性:通過組織架構上的整合與重組，功能類國有企業實現了政府身份與公司身份之間的便利切換，進而突破原有權責體系的限制，形成新的“權-責”協同結構，達成地方政府“擴權”與“避責”間的平衡。

在傳統的科層制結構下，各組織部門所具有的權利和責任是明確和對應的，政府組織和企業組織也各有其行為邊界。而功能類國有企業則構建了一套“政府-公司”二元身份結構，模糊了政府與企業的組織邊界。政府和公司的雙重身份使得融資平臺公司的權能得以放大，借助于公司身份和市場機制，地方政府拓展了其職權邊界，能夠更有效地進行資源整合運作，尤其是能夠為土地使用權的收儲、出讓以及融資提供簡便的方式。原本憑借政府身份所無法完成的事項，可以交由公司身份予以開展；而需要由政府承擔的責任，同樣可以轉嫁給企業。

功能類國有企業打破了政府職能部門原本的“權責”結構，在“政府身份”和“企業身份”之間造成了權力和責任的轉移。即由“公司身份”來承擔“政府身份”下的行為后果，等于為政府行為筑起了一道“風險”防火墻，在擴展政府身份行動自由度的同時大大降低了被問責的風險。雖然看上去仍然是“權力”與“責任”的相對應，但企業身份在承擔責任和處理問題上的靈活性，無形中降低了風險擴散的危機。這種雙重身份格局下的“權-責”錯位，正是導致當前功能類國有企業實際運行過程中制度缺失、責任缺失、監管缺失，發生“牛欄關貓”制度漏洞的根源。

四、結論與討論

功能類國有企業的興起契合了改革開放以來“以經濟建設為中心”的宏觀制度安排，是地方政府在政治晉升激勵和稅收激勵雙重驅動下，做出的“擴權”與“避責”之間的一種均衡策略選擇。地方政府通過“逐地建城”和“以地融資”的發展模式來破解“經濟增長-基礎設施建設-財力短缺與融資渠道匱乏”之間的發展困局。城投、交投等功能類國有企業憑借身份疊加和權責異構的組織特征有效打通了“建城”與“融資”之間的堵點，使地方政府在規避法律風險的同時，擴張了地方政府行政權能，從而快速推動了基礎設施的“超常規發展”。

但與此同時，功能類國有企業的身份疊加與權責異構背后潛藏的諸多治理風險也值得深思。近年來，有些地方基礎設施大規模無序擴張、“新城之殤”誘發的地方債務風險、金融風險和廉政風險等多重治理風險之間的“多米諾骨牌”效應需要高度警惕。尤其是，2021年12月中央經濟工作會議強調未來經濟工作“穩字當頭、穩中求進”的宏觀背景下，地方政府如何做到既要“適度超前進行基礎設施建設”，又要“堅決遏制新增地方政府隱性債務”，還要“正確認識和把握防范化解重大風險”之間的精妙平衡，則需要從以往的發展模式中更好的吸取經驗和教訓。

首先，要清醒認識“政府-公司”疊加身份難以剝離是導致地方政府債務規模居高不下的重要原因。2014年新《預算法》出臺，中央各部門陸續出臺了一系列整肅文件來嚴控地方隱性債務，加強債務責任審計，對各類地方政府融資平臺公司實施分類整治，但地方政府債務規模仍居高不下。[40]近年來，國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）和《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）以及財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號）等文件多次強調剝離功能類國有企業政府融資功能，但是仍有大量缺乏自負盈虧能力的純融資性平臺公司以各種“變體”的方式活動。2014年以來，中央政府為規范地方政府的舉債行為，建立了離任經濟責任審查機制，但從實際情況看，“新官不管舊賬”“借新債還舊賬”的現象仍然十分普遍。一方面，官員任期與貸款期限的脫節往往使離任審計難以起到約束作用，另一方面，在政治與經濟雙重強激勵下，地方官員的投資基建沖動往往難以遏制。2017年以來，從財政部對地方負債問題巡視結果看，重慶、河北、江蘇、浙江、廣西、貴州、四川、云南等多個地區仍然存在變相違規舉債問題。[41]近年來，隨著中央問責力度加強，為了降低違規舉債查處風險，這些“變體”的運作形式更加具有隱蔽性，這進一步增加了監管的難度。從地方政府的視角看，新《預算法》頒布以來，地方政府雖然擁有了發債權，但發債資質和發債項目等需經嚴格審批，其便捷程度和債券額度受到相當程度的限制。在“強激勵-弱約束”的約束條件不變、投融資渠道仍不暢通的情境下，地方政府利用功能類國有企業違規舉債的隱形變異行為仍然不可避免。

其次，厘清“政府-公司”權責異構在間接舉債過程中錯綜復雜的關系是遏制地方債務風險增長以及向社會領域轉移、金融領域擴散傳導的重要前提。從法律層面看，功能類國有企業作為公司法人，在行使舉債權時，履行相應的債務償還責任。但是，在事實層面看，企業舉債是出于公共項目的投資需求，債務的償還也大多依賴政府的財力。一旦房地產市場不景氣，土地溢價就難以實現，政府的財力則會出現問題，從而導致還貸資金鏈的阻斷，擴大金融系統風險。當政府財力難以支持企業還貸時，企業在法律層面上負有不可推卸的還款責任，地方政府作為擔保人往往負有相應的連帶償還責任。但由于《擔保法》又禁止了政府的擔保主體資格，整個融資過程存在法律瑕疵，缺乏法律效力。2006年五部委聯合下發《關于加強宏觀調控整頓和規范各類打捆貸款的通知》（銀監發〔2006〕27號）也指出:“各級地方政府和政府機構對《擔保法》規定之外的任何擔保責任無效。”2018年中辦與國辦聯合出臺的《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》指出:“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算，堅決防止‘大而不能倒’，堅決防止風險累積形成系統性風險。”在此種情境下，功能類國有企業以破產的方式來應對無力償還的債務則可能成為一種無奈的選擇。盡管，2010年以來，中央政府對功能類國有企業進行規范、清理和整頓，但是地方城投債違約風險已日漸成為一頭看得見的“灰犀牛”，2012年之后，地方政府的整體違約風險大幅飆升。[42]一旦地方政府出現大規模違約，由此引發的金融風險和社會風險將不堪設想。

最后，還需警惕“政府-公司”權責異構的隱蔽性所引發的廉政風險問題。在很長時間里地方政府融資規模相對較小，這一領域的廉政風險問題尚不突出。2008年4萬億的經濟刺激計劃推出后，功能類國有企業的數量及融資規模急劇增長，由此帶來的廉政風險問題也日益突出。在各級紀委監委對國有投融資平臺公司的巡視巡查工作中也發現，國有投融資平臺公司開發資源豐富、建設項目多、資金量大，利用其搞利益輸送的新型腐敗案件頻發。①資料來源:韓亞棟，薛鵬.嚴防國有平臺公司成腐敗溫床[N/OL].中央紀委國家監委網站:https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202201/t20220111_163531.html.比如，不少功能類國有企業經營者在資金管理制度存在漏洞的情況下，擅自變更資金用途，將低成本融資獲取的公益性項目資金用于其他用途而謀利。再如，功能類國有企業間接舉債中的“一個口子進，多個口子出”的現象，也大大增加了項目資金的監管難度。根據國開行的數據看，“湖南城建項目中，貸款人與項目建設單位隸屬于不同部門，貸款人隸屬于城建部門，而項目為自來水公司或隸屬于交通局，兩者既無行政隸屬關系，也無法律關系，借款人對項目無經營管理權，更無收益取得和處分權。[43]”因此，如何防止功能類國有企業成為滋生腐敗的溫床，仍是當前反腐倡廉需要重點關注的領域。