基于交易費用理論的政務信息化生態圈治理研究

馮桂安

政務信息化工作是一項聯合多方主體協同完成的復合型工作，參與主體有財政部門、信息化行業管理部門、用戶部門、信息技術部門、承建商、產品廠商和第三方服務單位等。各方主體構成信息化服務和應用體系，成為生態圈。在理念層面，生態圈遵循開放、有序、合作、共贏的原則，為社會的發展創造更好的生態環境，讓身處其中的各個成員共存共榮，最終實現整個鏈條及系統的和諧發展。在環境層面，新一代信息技術、萬物互聯的網絡結構、用戶需求個性化及多元化、分享經濟等，加速了生態思維發展及生態圈變革。

政務信息化生態圈需要各類參與者共生存、共經營、共發展、共受益。各方協同合作的基礎圍繞著信息化工程項目的成功實施應用展開。用戶部門通過項目實施，解決業務和管理中的實際問題，發展優質特色應用。財政部門和信息化行業管理部門關注投入和產出績效、工作推進規范化、區域信息化發展水平和城市數字化轉型成果。企業則關注產品和服務，提高所交付的價值，開拓市場并獲取利潤。

隨著城市數字化轉型工作不斷深入，整體性轉變、全方位賦能、革命性重塑的總體工作理念不斷取得共識，政務信息化工作面臨更多機遇。與此同時，現有政務信息化生態圈需要面對多方面挑戰：政務機構內部以及與IT建設運營服務商之間，責權利劃分不清晰，存在缺位、越位和錯位現象；信息系統和設施有上級部門統建和用戶單位自建、集中和分散、固定資產投資和購買服務等多種選擇，生態圈主體達成共識難；新一代信息技術的應用及信息化處于新發展階段，需要回答政務云、運維外包、第三方服務等必要性和可行性問題；預算申請、下撥、使用管理、需求變更、費用結算等不確定性，給信息化建設及服務管理帶來復雜性；政務機構人員參與信息化工作積極性不高，信息化工作中存在工作成果產權歸屬問題。

對采取直接投資和資本金注入等形式開展的政府投資項目，國家和地方有明確的投資項目管理、預算管理、后評價等法規政策規范要求，是政務信息化生態圈根本遵循的普遍性約束。與其他領域相比，政務信息化管理受到多方面個性化約束。技術方面，技術架構劃分為資源層、應用層、運營層等，剛性約束著信息化生態圈中各主體的權責利安排。各方合作機制方面，受軟件、數據中心、網絡、安全等信息系統工程的復雜性和不確定性的影響，難以給出標準化安排。生態圈協同方面，各方合作頻率較低，普遍普遍存在信息不對稱現象，信任和溝通成本高。

治理體系和治理能力是政務信息化生態圈治理的主要要素，治理體系是一種正式或非正式的組織架構及其關系，而治理能力是在治理體系的基礎上，參與治理的主體所具備的能力或水平。數字政府建設工作的深入開展，對生態圈治理體系和能力建設提出新要求。

美國制度經濟學家約翰.康芒斯提出交易的概念，將交易分為三種類型：買賣的交易，即平等的人或組織之間的交換關系；管理的交易，即上下級之間的交換關系；限額的交易，主要指政府與個人或組織的關系。諾貝爾經濟學獎獲得者、新制度經濟學奠基人羅納德·科斯等提出交易費用思想、術語和理論。

交易費用理論認為，交易費用是指用于尋找交易對象、訂立合同、執行交易、洽談交易、監督交易等方面的費用與支出，主要由搜索成本、談判成本、簽約成本與監督成本構成。市場和企業屬于兩種不同的組織勞動分工方式，他們具有可以相互替代的資源配置機制，但是采用不同的交易方式。企業把若干個生產要素的所有者和產品的所有者組成一個單位參加市場交易，減少交易者數目和交易摩擦，降低了交易成本。在企業內，市場交易被取消，伴隨著市場交易的復雜結構被企業家所替代，企業家指揮生產，企業替代了市場，企業組織勞動分工的交易費用低于市場組織勞動分工的費用。交易費用決定企業的存在，企業運用收購、兼并、重組等資本運營方式，將市場內部化，消除由于市場的不確定性所帶來的風險，降低交易費用。

從交易費用視角看，工程交易過程及全生命周期過程有多方面特點。工程任務隨著時間推移不斷發生調整，預算管理與制度安排并不能保證覆蓋合同簽訂之后所有可能出現的情況，造成工程合同天生不完備，有時工程不等設計完全完成或是需求完全定型才開始施工，增加了工程交易和交付的不確定性。招標前，業主面臨很多備選承包商，承包商之間存在競爭，業主擁有項目更多信息，占據主導地位，而當確定中標承包商，業主和承包商是一對一的關系，在工程實施過程中，承包商擁有項目更多信息，由于人的自利本性，承包商會利用信息優勢產生機會主義機會。工程交易有很高的資產專用性，隨著業主和承包商簽訂合同及工程施工進展，中止合同會帶來巨大損失，承包商具有信息優勢，用戶部門、管理部門乃至財政部門面臨盡快結束工程而非開展工程變更，更無法啟動索賠等約定程序。

政務信息化生態圈涉及政府內外、多類、多層、多塊、多個組織，相關單位或人的關系涵蓋了康芒斯所劃分的上述三種交易類型。組織設計、機制安排和制度設計應該降低組織內外的交易費用。信息化工程項目是政務信息化生態圈中利益主體共同關注的焦點。

根據政務信息化工程特點，其交易費用主要因素有業主行為、承包商行為、項目管理效能、項目交易機制，需要圍繞這四個主要方面降低交易費用。業主行為需要考慮業主需求是否明確、與項目利益相關者關系是否良好、是否具有類似工程項目經驗、費用評估的合理性、能否按時支付費用、業主內部管理的效率等問題。承包商行為包括投標行為是否有不平衡報價、欺騙及串標圍標行為、是否有能力承擔此項目、與分包商關系是否良好、是否具有類似項目經驗、與業主的關系、材料變更、合同索賠等內容。項目管理效能包括領導能力、決策能力、溝通水平、沖突管理、技術能力和績效評價等內容。項目交易機制包括項目的復雜性和不確定性、設計的完整性、承包商早期介入、承包商競爭水平、設計和施工的集成、工程擔保、激勵和懲罰條款、風險分擔等內容。

以界定和維護產權、降低溝通成本為基本原則，關注業主管理模式、發包模式、合同類型和交易機制等四個要點，設計有效的工程交易治理結構。業主管理模式方面，主要是自主管理、委托管理、混合管理三種方式。業主項目管理經驗豐富、有專業管理人員并長期開展工程建設，采用自主管理結合監理的方式。當業主項目管理經驗少，而且不常開展工程建設時，需要把項目管理任務外包出去。發包模式方面，設計-招標-施工模式中設計和施工由兩個組織完成，工程總承包則由一個組織總承包設計和施工。合同類型方面，總價合同和單價合同是基于價格的合同，實際成本加固定費用合同、實際成本加百分比合同、目標價格激勵合同、限定最高激勵合同是基于成本的合同。交易機制方面，一般包括招標機制、工程擔保機制、工程保險機制等。

根據交易費用最小化原則、經濟發展水平、社會分工水平和交易內容特點，選擇采用市場、混合形式或科層等不同組織關系和業主管理模式，選擇適合的發包模式、合同類型和交易機制，降低政務信息化工程交易全生命周期費用，為生態圈注入秩序，轉移沖突，實現多贏。

發展服務采購方式。標準化產品適合采用采購集市、競價等純市場化交易模式。針對軟件、混合型解決方案、人力服務等非標準化服務，可以將工程管理轉化為服務購買，強化成果導向和輕資產管理，改變政府部門為主體的建設、擁有并運維模式。鼓勵租賃模式，由企業投資、建設、運維，政府與企業簽訂長期合作協議，按用量、時間、效果等付費。鼓勵人員外包，由企業安排專業人員在政府機構駐場，提供運營維護、軟件開發等外包服務。鼓勵發揮國有企業和民營企業的制度優勢，組建混合所有制的人員外包公司，提供運維、開發等服務。

發展共性基礎設施平臺。政務信息化總體架構應該吸納先進、實用、有凝聚力的最新技術體系，搭建開放、共享的平臺，成為政務生態圈的基礎平臺。共性基礎設施平臺使政府與企業的合作關系的焦點從基礎類的項目建設轉移到用戶體驗和使用效益方面，提高系統開發效率，避免重復投入，對政府與企業關系的構建有較大的正面推進作用。一方面實現多級政府機構分工協作，建設計算、數據、認證和應用軟件等政務服務綜合基礎平臺，實現政務信息化工作從項目建設向服務供給的轉變。另一方面建立政務應用服務目錄，選取一批符合資質要求的資源和應用供應商進駐政務云平臺，向各政務機構交付使用。各政務機構充分發揮專業能力，提出業務需求，通過靈活多樣的方式，會同專業云服務商開展應用建設，并實現云上運行。

發展第三方項目管理。業主和施工承包人是委托代理關系，加上信息系統工程合同的不完全性特點，造成了業主目標與施工承包人目標的差異。需要提高項目管理的效率，減少業主行為、承包商行為、項目交易環境和機制等不確定性。優化信息化項目管理規范，落實項目管理制度，使得信息化的投資、需求、建設、運營、改進等角色各就其位，減少缺位、越位、錯位。推廣代建或監理服務，選擇既有項目管理經驗、又有政務信息化經驗的專業機構，協助政務機構進行信息化項目的需求調研、系統規劃、項目申報、投資管理、招標協調、實施、運維等工作。

強化資金績效導向。在立項或驗收階段，引入第三方機構，設計科學方法，基于本地化特點對政務信息化項目進行功能、工作量、設備、費用和工期等評估，為項目立項提供科學的造價評估，避免“拍腦袋”“一言堂”等信息化費用管理問題。同時對政務信息化工程從績效目標、效益產出、資金管控、架構治理等方面進行績效評價，將評價結果用于新建設資金和運維資金的參考。

明晰知識產權。交易費用是界定和維護產權的費用，產權清晰是交易的前提。鼓勵將在信息化工作過程中形成的經驗、設計、軟件程序、管理方法等，形成課題成果、論文、專著、著作權、專利等知識產權，相關各方可訂立協議，分享共同申請知識產權的權利和職務發明專利所有權，明確權益分配，以合適方式進行獎勵，從而提高相關人員參與信息化工作的積極性。

加強環境營造。加強政務信息化生態圈的基礎技術標準、平臺、機制的建設及應用。出臺政策，促進標準規范的貫徹實施，為政企合作研究提供政策資金支持。發展政務信息化社會組織，舉行論壇、展覽、培訓等，促進政府機構與企業的溝通交流。開放政務信息化采購信息，促進信息透明，降低訊息費用，鼓勵可持續發展，優勝劣汰，使得信息化生態圈自然進化。

作者單位：上海市大數據中心