構建全國一體化法治大數據體系路徑管窺

陳儒丹中國政法大學國際法學院副教授、國家級涉外法治研究基地研究員

建設全國統(tǒng)一大市場須消除法治數據孤島效應，強化法治保障，推進法治數據跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，構建全國一體化法治大數據中心體系。

2022年4月10日，中共中央國務院發(fā)布《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，強調加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割。建設全國統(tǒng)一大市場要求強化法治保障，在全國范圍內統(tǒng)一行政執(zhí)法、司法裁判標準。習近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和指南，要發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用。“十四五”規(guī)劃提出要“加快構建全國一體化大數據中心體系……建立健全國家公共數據資源體系……推進數據跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用”。但目前無論是國家層面還是地方層面的法治數據資源體系依舊存在不少數據孤島。

建設全國統(tǒng)一大市場需要打通立法、行政和司法三大部門數據孤島，推進法治數據跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，構建超大規(guī)模的全國一體化法治大數據中心體系。從我國國情出發(fā)，筆者建議：跨部門整合現有的國家級法律數據庫;在“數據資源目錄”和“責任清單制度”制定上強化頂層跨部門協同;探索“區(qū)域先行”和“數據特區(qū)”先行先試;在地方層面提升大數據管理機構的行政地位，在中央層面設立超越立法、司法和行政三大部門的跨部門領導機制。

目前，無論是立法、行政還是司法部門，不同數據都可歸口三類管理平臺，分別是部門內部管理平臺、溝通內外的全流程一體化在線服務平臺、對外法治平臺。目前這三個層面的大數據資源建設已初見成效。

在內部機構管理層面，建設最為成熟。全國立法部門的內部管理平臺基本采用OA系統(tǒng);全國司法部門內部以智慧法院平臺為依托;全國行政部門中央層面由中央網信辦和工信委、發(fā)改委等幾個部委單獨或者聯合行動;地方層面，各地數字政府和數字城市建設已趨成熟，重要省市地方已專設大數據管理局，統(tǒng)籌大數據建設管理工作。

在鏈接內外的一體化在線服務流程層面，已基本建設成熟：全國立法辦理平臺有備案審查信息平臺;全國司法部門正致力于智慧應用在審判執(zhí)行各環(huán)節(jié)全線貫通;全國行政領域的全流程一體化在線服務平臺已在健全完善中。

在對外法治數據庫層面，建設成熟度有所區(qū)別：立法部門有全國人大版“國家法律法規(guī)數據庫”;司法部門有最高人民法院版“法信”平臺和裁判文書網;行政部門尚無全國統(tǒng)一的執(zhí)法大數據庫，執(zhí)法數據資源分散度最高，共享度最低。

目前，我國部門間、層級間和地區(qū)間的數據融合距離實現“大數據支撐、全景式呈現、扁平化指揮、科學化決策”要求還差距甚遠：

首先，立法和司法部門的國家級法律數據庫本質上還是傳統(tǒng)數據庫并且互相割裂。人大版“國家法律法規(guī)數據庫”和人民法院版“法信”平臺兩大官方數據庫本質上還是傳統(tǒng)數據庫，僅能實現靜態(tài)的、結果性質、少量的法律運行數據的呈現，尚不能實現動態(tài)的、過程性質、海量的法律運行數據的收集和沉淀。這兩大國家級官方數據庫存在重復建設開發(fā)情況，缺乏對接和資源整合。工作人員需要重復檢索以避免疏漏，甚至還需要啟動外部商業(yè)法律數據庫補充檢索。在兩大數據庫中數據矛盾之處，工作人員研究時間重復投入，類案不類判現象依然存在。

其次，行政部門內部數據孤島現象相對最嚴重。全國行政部門因為門類系統(tǒng)龐雜數據信息更加分散，無統(tǒng)一官方大數據庫。

同一個地區(qū)常見幾十個機構垂直型或者條線型數據應用平臺林立、功能分散、缺乏同步機制，數據權威性無法保證，信息多頭采集使數據風險加劇，標準多樣導致數據價值損耗嚴重。部門間數據真正自由流通、實時共享和數據沉淀實現阻力較大。數據大戶機構常基于平臺能力、數據安全、部門利益等顧慮，偏向保守主義，數據共享主動性低。

從世界范圍來看，歐美大國都在全力推進“全政府”模式，鼓勵實現法治數據資源最大化利用。

措施：建設全國一體化法治大數據體系的路徑探析

首先，打通數據孤島需要整合既存的立法、行政和司法三大部門的法律數據庫資源：整合人民法院版“法信”平臺和全國人大版“國家法律法規(guī)大數據庫”;整合行政系統(tǒng)內部分散的數據庫資源，分門別類，撤降并改，統(tǒng)一遷移。確保每一部法中的每一條原則、規(guī)范和詞語的制定與實施情況通過自動觸發(fā)、部門記錄、全程留痕轉化成數據驅動的經驗真實。真正做到單部門單點采集，跨部門多點實時共享使用。只有在這個基礎上，才能真正精準使用數據分析與數據挖掘技術，精準計算并呈現出任何一部法律、任何一條原則與規(guī)范的活躍度、詞語的模糊度以及工作人員的自由裁量空間、對社會生活調整的力度，預測、預警、設計和實施修法或立法，優(yōu)化法治資源分配。

其次，探索在“數據資源目錄”和“責任清單制度”制定上強化跨部門頂層協同，注重分級分類共享和開放：“十四五”規(guī)劃提出要“建立健全國家公共數據資源體系……健全數據資源目錄和責任清單制度”。目前不管是實務界還是學術界關于何為立法、司法、行政部門的“法治”數據尚無清晰界定。例如，行政內部權力運行過程就數據類型而言既有政治性的數據，也有治理類的數據，還有法治的數據，如何區(qū)分無明確界定。“十四五”規(guī)劃有關數據篇章也將政府信息系統(tǒng)分為“執(zhí)政能力、依法治國、經濟治理、市場監(jiān)管、公共安全、生態(tài)環(huán)境”等諸多重大信息系統(tǒng)，但如何保證依法治國信息系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間的數據互不重疊仍有難度。構建全國一體化法治大數據中心體系，就需要在數據資源目錄和責任清單制度這個關鍵的基礎標準上，由國家立法、執(zhí)法和司法部門在中央層面協同完成。各自為政將導致信息不兼容和數據價值流失。

再次，探索“區(qū)域”先行和“數據特區(qū)”先行先試：從深圳特區(qū)到東北振興計劃，從西部大開發(fā)戰(zhàn)略到長三角一體化，區(qū)域先行一直是我國經濟改革開放的重要策略之一。可以在“國家-區(qū)域-省”三級建設體系中，著重區(qū)域一級的試點。在京津冀、粵港澳、長三角、成渝等基礎條件較好的地區(qū)試點建設區(qū)域一體化法治大數據庫中心體系。此外，可以考慮積極探索“數據特區(qū)”模式，鼓勵上海浦東社會主義現代化建設引領區(qū)、深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)、海南自貿區(qū)（港）、浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)等特定地方進行數據制度創(chuàng)新，加快區(qū)內立法、行政和司法部門法治大數據的融合。特別是上海浦東基于《關于授權上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》獲得立法授權，更有條件試點實現立法、行政和司法法治大數據的跨部門融合共享機制。

最后，在地方層面提升大數據管理機構的行政地位，在中央層面設立超越立法、司法和行政三大部門的跨部門領導機制：各地方大數據管理局的行政地位存在差異，不少隸屬于地方經信委，行政地位比受其協調管理的地方行政機構低半級或一級，約束了其整合有關部門數據的能力。因此，亟須在地方層面整合大數據規(guī)劃、實施、管理、協調資源，提升現有地方大數據管理機構的行政地位，使其具有更強大的統(tǒng)籌協調管理能力。即便各級政府部門所設的大數據管理局提升了行政地位，仍然會在協調司法和立法機關提供數據方面存在諸多困難，根本原因是立法權與司法權具有中央事權性質，很難通過地方各級大數據管理局的協調而公開或者共享相關數據。所以，建議在中央層面，整合升格立法、執(zhí)法和司法三大部門有關大數據管理的最高權限，建立全國一體化法治大數據中心體系建設領導機制，建立相適應的行政管理體制，創(chuàng)新監(jiān)管模式。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com