基層為何容錯難？

李振　王浩瑜

政策試驗是中國政策過程中一種極其重要的創新模式。然而近年來，以試錯為特征的政策過程在遭遇“生存危機”，進而影響到政策創新和改革的推進。

從筆者2017年以來在多個地方調研的情況來看，不少黨政干部在實際工作中對政策創新表現出消極的態度：有些干部做事畏手畏腳，缺乏激情和闖勁，對待常規工作尚能應付，一旦涉及與改革創新相關的工作便徘徊不前;有些干部雖然有改革創新的意愿，卻苦于“文山表海”無暇他顧;最嚴重的是，部分干部遇事推諉、懶政怠政，不論是對待需要創新的工作還是常規工作，都能躲就躲，能不做就不做。

自2015年以來，黨中央和國務院數次以會議、文件和政策等方式鼓勵地方黨政干部大膽創新，并強調“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤”，以期調動各級黨政干部的創新精神和積極性。但這些舉措并未完全收到期望中的效果。容錯機制難以落地的根源在哪？

試錯式政策創新需要制度基礎

在中國，地方和基層的政策試驗并不等于放任自流，也不會隨心所欲地擴大試驗范圍。確切地說，它是意圖較為明確的實踐，是為正式出臺普遍適用的政策甚至國家立法，提出可供選擇的新藍本。

在這一過程中，我們不應低估上級政府對下級政府所開展試驗的關注程度，來自上級政府、領導的政治支持往往對保護、提高下級和基層政府的創新力起著決定性的作用。高層決策者只是提出寬泛的政策目標和重點，這為下級或基層政府開展政策創新試驗提供了合法性和回旋余地。

另外，在政策創新試驗過程中，貫穿著中央政府與地方政府以及上下級政府間的互動——下級或基層政府提出政策創新的理念或形式，中央或上級政府允許不同地方在一段時間內采取不同的政策方案，并在幾個關鍵點上掌握著控制權;中央或上級政府在后續的高層級政策方案中不斷吸收下級的創新成果。

然而在政策試驗中，“失敗”是難以避免的，負責試驗的地方可能需要承擔一定的責任和風險，甚至成為上級政府的“替罪羊”。然而地方政府仍舊愿意積極申請和參與政策試驗，因為“試錯式試驗”模式內含了相應的容錯機制，大大減輕了地方政府和官員對于“失敗”的顧慮。由此可見，靈活而有彈性的府際關系是政策試驗容錯機制的重要制度基礎。

權責不對等導致容錯機制落地難

近年來，中央大力支持地方發展和基層建設，投入大量資源需要產生實效，自然十分關注其治理和政策目標的實現情況。為此，中央先后通過強化監督體系、嚴格考核指標等方式調整府際關系。

首先應該看到，監督體系的強化導致問責壓力大。

以法律法規、黨內法規、行政法規和政策文件等為代表的一系列監督措施紛紛出臺，一些新興技術也被迅速運用到對下級的日常監督中。這種逐漸增強的監督體系通過科層化的組織體系不斷下移，對地方和基層產生了深刻的影響，逐漸改變了基層的政治生態和政策執行環境。

監督體系的強化直接表現為對基層的各種巡視巡察工作，基層黨政干部受到來自多個條口的監督。日益加強的監督體系的運行還具備“溯及以往”的效力，使得地方與基層黨政干部不僅要注重當下行為是否“守規矩”，還要考慮以往工作中是否有不合規之處，甚至要擔心現在看來合法合規的做法未來會否成為被問責的事由。

除了多層級、技巧化的檢查逐漸成為主流與常態，監督的泛化也成為強監督的一個顯著特征。以考勤“刷臉系統”和GPS定位為代表的一系列新型技術手段的運用，使得黨政干部日常工作中被納入監督的事項更加寬泛，甚至黨政干部的日常言行都有可能成為被監督的對象或被問責的事由。

這種全方位強化的監督體系對基層工作人員的士氣產生了潛移默化的影響：部分干部在監督的壓力下，對有考核要求的常規工作尚能履職盡責，對那些需要試錯的改革創新工作則心存顧慮、躊躇不前。

其次，政策指標的“硬化”導致自主空間變小。

中央層面十分重視政策（制度）的頂層設計，在形成的政策（制度）文本中，常常包含一系列清晰而具體的政策指標，部分指標具備相當的“剛性”，并且政策執行情況常與執行者的政績和升遷掛鉤。

這樣做的目的是減少政策執行過程中的選擇性執行或變通執行等現象。但隨之而來的是各種日益強化的監督和問責體系，很多政策指標的“硬度”大幅度提高，“一票否決”式指標的數量也越來越多。

中央層面也意識到，指標的不斷“硬化”影響了地方和基層工作人員的實際工作，反而不利于政策目標的實現，為此專門出臺了一些文件試圖“松綁”。但遺憾的是，一方面，這類文件本身的口號功能可能重于實際可操作性;另一方面，很多地方和基層工作人員由于擔心組織生態和政治風向隨時可能發生變化，還是傾向于以更嚴格甚至機械的方式看待那些被中央解綁的“硬指標”。

當下，地方和基層黨政干部面臨的各種硬指標涵蓋多個領域，并且基層政府工作人員的職責分工往往不固定，很多人常常同時承擔幾方面的工作，經常扮演“救火隊員”的角色，這些硬指標壓在地方和基層工作人員頭上，成為他們的沉重負擔。

此外，地方和基層工作人員還常常面臨數量眾多的模糊性要求。這些要求往往只是“定性”地表達“應該”做什么、“不應該”做什么。在不斷強化的監督壓力之下，此類政策的執行走向另一個極端——近乎無限地擴大適用范圍和提高“是非標準”，形成諸多“無形”的“一票否決”式指標體系。

繁重的任務指標，加上海量的會議、文件、表格、臺賬，極大地消耗了干部們的注意力，導致他們沒有精力開展創新性工作。

最后，制度體系的緊縮導致避責思維蔓延。

隨著法治化建設的推進，制度建設成為我國轉型發展的中心戰略之一。但在制度供給不足的情況下迅速推進制度化，很容易造成制度緊縮的狀況。

制度緊縮與基層政府的權責不對等相疊加，使得下級政府的工作人員在面對治理任務，特別是需要以創新性方案應對事項時，往往消極避責，以減少不確定性帶來的直接或潛在的風險。

在政策（制度）創新方面，既然沒有前人經驗且需要試錯，那就不能保證所有的應對措施都會成功。鼓勵試錯是為了降低應對風險的成本，而容許錯誤是為了鼓勵試錯。但鼓勵試錯和容許錯誤需要一套相互配合的制度安排。在實踐中，由于相關規則并不清晰，制度和措施之間缺乏配套，地方和基層黨政干部在面臨需要創新的工作時，往往能推就推。

制度緊縮引發避責思維的蔓延，進一步使得不同部門之間因權責不清而相互推諉，無法形成合力。來自不同條口的政策或措施之間缺乏配套，或者相互之間沒有共識，更導致不同的政策和措施之間無法銜接，甚至出現有的部門無視或否定其他部門政策、措施的情況。這些都可能進一步降低部分黨政干部改革創新的意愿，使中央嘗試建立的容錯機制難以真正落到實處。

應重構彈性靈活的府際關系

我們國家仍處于轉型期，面臨著改革創新的迫切需求與風險控制雙重挑戰。當下，各級政府面對層出不窮的新問題和新任務，來自前人和國外可資借鑒的經驗越來越少。為了創造性地解決問題和完成工作，亟須調動起各級干部的主動性和積極性。

長期以來，“反定型化”本就是中國現行政治體制一個靈活性的優勢。在這樣的制度環境中，下級政府擁有相對自主的探索空間，以便對本地所面臨的治理問題提出適宜的解決途徑，上級政府也可以在下級試錯式創新的基礎上，降低高層級政策大規模推廣時的風險和成本。

未來，我國應著力構建彈性而靈活的府際關系以鼓勵地方創新。

首先，在不削弱中央和上級全面統籌能力的前提下，考慮到我國不同地方間巨大發展差異的實際，可以適當降低上級政策中具體指標的剛性程度，給予地方政府，特別是基層政府更多的自主空間和靈活性。其次，上級政府需要更加彈性地運用各種監督問責機制，減少地方政府面臨的權責不對等的壓力。最后，盡快梳理與容錯機制相沖突的其他制度規定，形成一個整體性的容錯制度環境，減少在容錯機制方面的“制度緊縮”。只有這樣，才能重新賦予地方和基層更多自主性和創新空間，真正發揮中央與地方兩個積極性。

（原文載于《文化縱橫》2022年第2期，本文有刪減。

作者單位：山東大學政治學與公共管理學院;清華大學公共管理學院）