“大國競爭”戰(zhàn)略下美國對非軍事外交

丁 山

2022年2月24日，俄羅斯與烏克蘭沖突升級，戰(zhàn)火瞬間燃起，至今仍在如火如荼地進行。探究沖突背后的原因，有學(xué)者認為臺前交火的是俄烏，臺后根子卻在美國。近年來，美國把俄羅斯等大國鎖定為“戰(zhàn)略競爭對手”，不斷釋放“大國競爭”的信號，頻頻采用各種方式刺激其他大國，時不時攪動大國關(guān)系，最終導(dǎo)致今日的惡果。事實上，美國挑動大國競爭，絕不是局限于烏克蘭或東歐一隅，與烏克蘭相隔遙遠的非洲大陸，也早已成為美國與其他大國角逐影響力和優(yōu)先權(quán)的競技場。利用非洲國家的迫切安全援助需求，開展對非軍事外交，強化與非洲國家的安全合作，則成為美國為贏取在非洲的大國競爭所采用的重要方式選擇。

一、美國對非戰(zhàn)略的歷史經(jīng)緯

為維護本國國家利益，美國早在奴隸貿(mào)易時期就已經(jīng)開始從軍事上涉足非洲大陸。冷戰(zhàn)時期，非洲成為美蘇爭奪勢力范圍的主戰(zhàn)場之一。在此期間，美國對非的軍事投入到達高潮，其通過培養(yǎng)軍事代理人、發(fā)動“代理人戰(zhàn)爭”等方式大力對抗蘇聯(lián)在非洲的勢力。冷戰(zhàn)后，非洲地緣戰(zhàn)略重要性下降，美國對非政策出現(xiàn)調(diào)整，一度在軍事上進行收縮。然而“9·11”事件以后，小布什政府改變對非洲戰(zhàn)略價值的判斷，認為非洲在美國能源安全、反恐戰(zhàn)爭和大國競爭等方面占據(jù)了不可或缺的地位。自此，美國以反恐為名全面擴大對非軍事介入的力度與廣度，其首要標志就是于2007年成立美軍非洲司令部，并賦予其在非洲開展軍事外交和軍事行動的職責(zé)。

2009年1月，美國歷史上首位非洲裔總統(tǒng)奧巴馬入主白宮，進一步拉近了美國與非洲的關(guān)系。2012年6月，奧巴馬政府推出了“美國對撒哈拉以南非洲新戰(zhàn)略”，強調(diào)“非洲對國際社會特別是對美國的安全與繁榮，將產(chǎn)生前所未有的影響”。該戰(zhàn)略將國家安全、經(jīng)濟利益和傳播民主列為美對非戰(zhàn)略的三大首要目標，并隨之出臺了一系列的配套政策與措施。奧巴馬時期的美國對非戰(zhàn)略，包括了相互關(guān)聯(lián)的四大支柱，即推動民主、促進經(jīng)濟、確保安全和創(chuàng)造機遇。然而2008年金融危機之后，美國國內(nèi)經(jīng)濟自身增長乏力，加上長期忽視對非洲的貿(mào)易和投資，美國對非洲的經(jīng)濟影響力已被中國等新興國家所超越。在加大對非援助、促進非洲發(fā)展機遇方面，美國也更多表現(xiàn)出有心無力。與此同時，“美式民主”金字招牌褪色，對非洲國家的吸引力已大不如前。面對其他三大支柱難以發(fā)揮作用的窘境，加大對非洲的安全投入成為美對非戰(zhàn)略的重中之重。

特朗普上臺后，2018年12月13日，美國發(fā)布新的非洲戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略突出特朗普一貫標榜的“美國優(yōu)先”原則，強調(diào)更有效地利用美國援非資金，設(shè)定對非援助“優(yōu)先國家”。同時，“反恐至上”讓位于“大國競爭”，遏制俄羅斯等域外大國在非洲的影響成為其核心目標。根據(jù)特朗普政府對非戰(zhàn)略的要求，美國國防部對非洲的美軍部署作出適度調(diào)整，把美軍非洲司令部的7200名軍事人員減少10%，放棄部分非洲非關(guān)鍵地域的軍事基地，并且停止向在西非打擊武裝分子的法國軍隊提供援助。在這一原則指導(dǎo)下，美國聲稱今后非洲反恐作戰(zhàn)的主體將是非洲國家軍隊，美國和伙伴國只負責(zé)提供訓(xùn)練、裝備、顧問服務(wù)。美國削減了直接軍事部署與軍事行動后，轉(zhuǎn)而強化和發(fā)展與非洲的軍事伙伴關(guān)系，強調(diào)“合作性”，以軍援、軍售、軍訓(xùn)、聯(lián)合軍演、反恐合作等多種形式開展對非洲的軍事外交與安全合作。

二、拜登政府接續(xù)在非洲的“大國競爭”

2021年1月，拜登入主白宮，美國迎來了新一輪政府更替和權(quán)力交接。同年11月29日，經(jīng)過近10個月的準備，美國國防部發(fā)布《2021年全球態(tài)勢評估報告》。該報告以拜登政府《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》為指導(dǎo)，重點分析美國本土以外主要地區(qū)的態(tài)勢，并針對長期戰(zhàn)略問題進行規(guī)劃、指導(dǎo)和調(diào)整等。根據(jù)美國軍方公布的信息，該報告主要涵蓋五個區(qū)域，其中就包括非洲地區(qū)。報告對來自非洲地區(qū)“一定范圍”的暴力極端組織威脅進行評估，為美國國防部在該地區(qū)的外交活動提出建議，以保障美國及合作伙伴的權(quán)益。雖然目前拜登政府的對非戰(zhàn)略尚未正式發(fā)布，但由于該評估報告將為拜登政府正在醞釀的《國家安全戰(zhàn)略》和《國防戰(zhàn)略》草案提供關(guān)鍵信息支撐，通過研讀該報告不難預(yù)測，拜登政府未來的對非戰(zhàn)略盡管按以往民主黨傳統(tǒng)可能價值觀色彩更濃、“民主、人權(quán)”的調(diào)門更高，但不會對特朗普政府2018年版非洲戰(zhàn)略作出重大調(diào)整，集中有限資源開展大國競爭以遏制其他國家在非洲的影響力，仍將是美國在該地區(qū)的首要戰(zhàn)略目標。

拜登上臺后，美國對非戰(zhàn)略之所以沒有隨著政權(quán)的交替而作出調(diào)整，主要是與當(dāng)前的戰(zhàn)略環(huán)境有關(guān)。目前，無論在全球?qū)用妫€是非洲地區(qū)層面，美俄等大國之間的競爭不僅沒有消退，反而有愈演愈烈之勢。隨著非洲國際地位和影響力持續(xù)提升，以及其地緣戰(zhàn)略位置重要性的凸顯，域外主要大國更加重視非洲，競相加大對非投入，尤其是軍事和安全領(lǐng)域的投入，通過參與非洲安全能力建設(shè)來維持和擴大自身影響。非洲擁有豐富的資源和巨大的市場，近年來，經(jīng)濟一體化發(fā)展也取得了巨大成就，其發(fā)展前景和市場潛力吸引了世界各國的關(guān)注，其中也包括對非洲安全事務(wù)的關(guān)注。隨著大國競爭的加劇，世界主要大國，包括新興大國，也將對非軍事外交視作重要的比拼手段，力求維持和擴大本國在非洲大陸的影響力。

以美國的主要競爭對手俄羅斯為例，蘇聯(lián)過去在非洲大陸曾經(jīng)舉足輕重，但蘇聯(lián)解體、俄羅斯繼承衣缽后，由于綜合國力下降，其對非洲的影響力大幅減弱。2019年10月，首屆“俄非峰會”在俄羅斯索契舉行，出席峰會的包括43個非洲國家的領(lǐng)導(dǎo)人、11個非洲國家的代表以及非洲地區(qū)多個主要國際組織代表，重點討論了俄羅斯與非洲國家在經(jīng)濟和安全等領(lǐng)域的合作。以“俄非峰會”為標志，俄羅斯吹響了“重返非洲”的號角,依托的主要抓手還是靠與非洲的軍事合作。近年來，俄羅斯已與21個非洲國家簽訂軍事合作協(xié)議，與30多個非洲國家簽有軍事技術(shù)合作協(xié)議，被允許在中非共和國、埃及、厄立特里亞、馬達加斯加、莫桑比克和蘇丹等非洲國家建立軍事基地。俄羅斯與非洲國家的合作還包括提供軍事培訓(xùn)、派遣軍事顧問等。在中非共和國，數(shù)百名俄羅斯教官被派往培訓(xùn)武裝部隊和執(zhí)法人員，并指導(dǎo)與反政府武裝的戰(zhàn)斗。此外，俄羅斯還是非洲地區(qū)的主要武器供應(yīng)國，長期占據(jù)市場份額的近三分之一。

三、美國對非軍事外交的新動向

為服從服務(wù)于聚焦“大國競爭”的對非戰(zhàn)略，在與其他大國的對非安全合作大比拼中贏得上風(fēng)，自2018年底以來，美國對非軍事外交舉措也作出了相應(yīng)調(diào)整，呈現(xiàn)出一些新動向、新特點。

一是算計“經(jīng)濟性”，講求少投資源多辦事。美國對非開展軍事合作時會選擇一些對資源要求不太高的項目，例如軍事培訓(xùn)、聯(lián)合演習(xí)、情報分享，以及舉辦各種會議等。通過與非洲國家部隊廣泛密切接觸，加深了解、增進感情、推進合作。美國在非洲先后開展了包括“全球和平行動倡議”“非洲伙伴站計劃”“非洲應(yīng)急行動訓(xùn)練”等在內(nèi)的軍訓(xùn)合作項目近20項。根據(jù)美國國務(wù)院和國防部向國會聯(lián)合提交的2018—2019財年軍事外訓(xùn)報告，2019年美國共向45個非洲國家提供了軍事培訓(xùn)。此外，美國還在非洲定期開展“燧發(fā)槍”“正義協(xié)同”“非洲雄獅”“短劍快車”等在內(nèi)的多項聯(lián)合軍演，涵蓋反恐、救援、醫(yī)療和海上巡邏等諸多內(nèi)容。美國還非常重視多邊框架下的軍事活動，一次活動往往糾集多個非洲國家和域外伙伴國參加，既顯帶頭大哥風(fēng)頭十足，又善于牽線搭橋、借花獻佛，講求投入產(chǎn)出比。例如，2019年11月，美軍非洲司令部和加納軍方共同組織了北非、西非國家軍事情報首長會議，有來自17個非洲國家的軍情局長和北約伙伴國代表參會。2020年，在美國非洲司令部和埃塞俄比亞聯(lián)合舉辦的第八屆非洲陸軍峰會上，有來自非洲42個國家的陸軍司令和參謀長出席會議，是歷次會議中規(guī)模最大的一次。在摩洛哥、突尼斯和塞內(nèi)加爾上演的“非洲雄獅2021”演習(xí)規(guī)模更是“前所未有”，共有來自非洲和北約9個國家的7000余名軍人，以及來自代表非洲、歐洲和美洲大約30個國家的軍事觀察員參與。

二是把握“關(guān)鍵性”，發(fā)力要害點位和重要對象。美國在選擇軍事合作對象時，重點考慮地緣位置重要的國家和地區(qū)。如扼守紅海和亞丁灣要沖的索馬里，美國常年幫助出兵國培訓(xùn)參加非盟索馬里維和行動的官兵，還親自出馬訓(xùn)練索馬里特種部隊“閃電旅”。再如號稱“非洲扳機”的剛果（金），據(jù)美國駐剛果（金）大使館2021年8月發(fā)布的消息稱，為落實美國和剛果（金）《和平與繁榮優(yōu)先合作伙伴關(guān)系》協(xié)定，美國派遣特種部隊同剛果（金）國防部和軍隊合作，打擊東部地區(qū)叛軍并支持自然公園的保護工作。此外，美國還重點關(guān)注其他大國有重要戰(zhàn)略投資的非洲國家，如幾內(nèi)亞和埃塞俄比亞（不巧或者說恰巧的是，這兩個國家先后分別發(fā)生政變和內(nèi)戰(zhàn)）等。

三是凸顯“功利性”，搞雙重標準。由于經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，非洲國家的軍隊大多缺乏資金、裝備和訓(xùn)練，迫切需要得到外部力量的支持與幫助。應(yīng)當(dāng)指出的是，由于自身實力有限和對外部援助的依賴，在與美國這樣的域外大國進行軍事交往時，非洲國家總是處于從屬、被動和受支配的地位，雙方的交往具有單向性和不平等性，非洲國家從程序到內(nèi)容都缺乏主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，總是被對方定調(diào)子、帶節(jié)奏。相反，作為手握決定大權(quán)的一方，美國在“大國競爭”戰(zhàn)略的牽引下，在處理與非洲的軍事合作時考慮的不是對方的安全利益和安全需求，而是把是否有利于大國競爭作為衡量標準，有利的就做，沒有利的就不做，不能從平等互惠的角度來開展對非軍事外交。事實上，一切從功利出發(fā)所導(dǎo)致的結(jié)果是美國在處理對非軍事外交事務(wù)時大搞雙重標準，甚至不惜違背自己所鼓吹的意識形態(tài)和價值觀，一邊高喊“民主”“憲政”，一邊默許和縱容有美國受訓(xùn)背景的幾內(nèi)亞軍人發(fā)動政變；一邊打著人權(quán)的旗號指控厄立特里亞軍隊并制裁其國防軍總參謀長，一邊又為在西方人權(quán)名單上同樣“排名不佳”的地區(qū)盟友埃及提供高額安全援助。再例如，摩洛哥是美國“非洲雄獅”年度演習(xí)的東道國，也是美國武器主要的進口國，2019年曾一口氣向美國購買“陶”式反坦克導(dǎo)彈和供F-16戰(zhàn)機使用的炸彈等武器，總額將近10億美元，這對經(jīng)濟發(fā)展相對薄弱的非洲國家而言已經(jīng)是驚人的數(shù)字。長期以來，摩洛哥與鄰國阿爾及利亞因歷史和現(xiàn)實原因關(guān)系一直不睦。在摩洛哥舉行的“非洲雄獅2021”聯(lián)合軍事演習(xí)中，參演的美國及其盟友竟然模擬打擊了俄制S-400防空導(dǎo)彈系統(tǒng)，而該地區(qū)擁有此系統(tǒng)的國家只有阿爾及利亞。不僅如此，該演習(xí)模擬襲擊的兩個虛擬目標國家，也都設(shè)定位于阿爾及利亞境內(nèi)，這些帶有明顯針對性的做法也不禁引發(fā)外界的猜想。

四、后果及影響

和平與發(fā)展是人類社會的永恒主題，而對非洲大陸而言，也是困擾已久的老大難問題。值得一提的是，當(dāng)前非洲安全的區(qū)域性特征明顯。隨著非洲一體化程度的加深，非洲單個國家的安全已經(jīng)與區(qū)域的整體安全密不可分，形成“你中有我、我中有你”相互交織的局面。區(qū)域化的安全威脅需要區(qū)域化的方式應(yīng)對，非洲國家的安全問題絕非脆弱的單個非洲國家能夠解決，而必須借助非洲整體的力量，采取多邊合作的手段，并求助國際社會的外部支持。在此過程中，非洲國家內(nèi)部有必要加強團結(jié)、消弭分歧，而有能力的域外大國也應(yīng)加強協(xié)調(diào)，整合優(yōu)化各自手中的資源，為非洲安全提供更好的幫助。美國為了在非洲搞大國競爭、爭奪優(yōu)先權(quán)和影響力，從自身功利的角度出發(fā)，以安全援助為餌，時而拉攏，時而打壓，逼迫和誘使“選邊站隊”，破壞了域內(nèi)國家的團結(jié)，助推了地區(qū)矛盾的激化與升級。與此同時，也孕育了域外大國之間沖突風(fēng)險。即便大國與大國之間不會直接正面交手，但大國與大國的小弟之間，或者不同大國的小弟之間則難免擦槍走火。在這方面，正在發(fā)生的俄烏沖突可謂是殷鑒不遠。

此外，由于美國對非戰(zhàn)略目標優(yōu)先排序的變化，導(dǎo)致投入非洲反恐的力量和資源減少，非洲地區(qū)與“基地”組織、“伊斯蘭國”等極端組織有關(guān)聯(lián)的恐怖勢力乘機而起，發(fā)動暴恐活動的頻次不斷增加，殃及的范圍也在不斷擴大，除傳統(tǒng)的重災(zāi)區(qū)——沿薩赫勒地區(qū)、西非和非洲之角的“恐怖之弧”外，非洲南部的莫桑比克現(xiàn)已成為極端組織“伊斯蘭國”的據(jù)點之一，這引起了域內(nèi)國家的極大恐慌。2021年4月27日，在與美國國務(wù)卿布林肯的視頻會見中，尼日利亞總統(tǒng)布哈里就提出在尼日利亞和薩赫勒地區(qū)、中非和西非及乍得湖地區(qū)等非洲次區(qū)域應(yīng)對安全挑戰(zhàn)的行動中尋求美國的支持，并敦促美國考慮將美軍非洲司令部從德國斯圖加特遷往非洲，以加強該地區(qū)正在進行的安全努力。此言一出，引發(fā)一片嘩然，因為自美軍非洲司令部2007年成立以來，因遭到絕大多數(shù)非洲國家的反對，一直想遷入非洲大陸而不得。布哈里作為非洲大國領(lǐng)導(dǎo)人的此番邀請，既讓人擔(dān)憂近年來飽受“博科圣地”恐怖組織活動困擾的尼日利亞是否有“病急亂投醫(yī)”之嫌，也讓人深深體會到其中的悲愴與無奈。