基層民主選舉的直接觀察
——以L鎮人大換屆選舉為例

吳 楠 鄭嵐公

基層民主選舉是全過程人民民主的重要組成部分，是基層民主治理的前提和基礎。L鎮位于江蘇省泗洪縣東南50公里，立處洪澤湖、成子湖交匯處，灘涂水面204平方公里，陸地面積87.4平方公里。L鎮總人口約4.6萬，轄5個行政村、9個居委會，分配泗洪縣人大代表名額13名（和往屆一樣），劃分代表大選區5個；L鎮新一屆人大代表總額75名（比上屆增加6名），劃分鎮代表選區28個。2021年下半年到2022年初，L鎮進行了五年一次的人大換屆選舉。對基層民主選舉直接觀察，總結做法，提煉亮點，發現問題，引入思考，對貫徹踐行全過程人民民主具有現實意義。

選賢任能，全過程人民民主的真實實踐

廣開門路選代表，嚴把代表質量關。拓寬人才選拔渠道，實施開門舉薦、陽光選舉，動員廣大黨員群眾積極參與，真正把優秀分子推薦并選舉出來，為換屆奠定基礎。同時做到嚴把代表關，由組織辦、派出所等部門建立代表候選人資格審查小組，從嚴審查把好代表政治關、素質關、結構關。

選民登記嚴審查，保障選民參選率。針對L鎮外出務工人數多、戶籍人口居住分散的情況，鎮黨委指導各村（社區）登記造冊，查清外出人口數和外來人口數。同時會同派出所、各村（社區），通力合作，全面摸排，建立臺賬，通過查戶籍，比對戶籍與選民登記冊，走訪地址不詳、去向不明的選民，向周邊群眾調查落實情況，保證選民依法應登盡登。

搭建平臺展形象，集思廣益開言路。按選區分別組織召開代表候選人與選民見面會，讓選民更深入地了解代表候選人的基本情況、工作理念和服務宗旨，拉近候選人與選民的距離。同時，成立換屆報告起草小組，結合L鎮工作實際，先后以多種形式廣泛征求各方面意見、建議，廣開言路，集思廣益，使工作報告真正成為統一全鎮人民思想和行動的綱領性文件。

廣泛宣傳重教育，引導代表多參與。充分利用廣播、橫幅、在線媒體等形式廣泛宣傳。組織工作人員和志愿者深入黨員群眾家中、田間地頭，以拉家常的方式找準宣傳工作切入點，用通俗易懂的語言，把換屆聲音傳遞到每一戶居民家中，多措并舉確保選民應登盡登。

嚴明紀律守規范，確保選舉風氣正。制定專項督查內容清單，組織“換屆風氣大家談”，針對選舉關鍵環節、共性問題、難點痛點等，讓負責人各抒己見，交換看法。建立影響換屆風氣線索即時通報機制，全面排查換屆隱患風險點，督促民生實事完成，雙向確保換屆工作順利開展。

提升后勤，全過程人民民主的細節亮點

“四個暖心”，做好黨員選民的服務員。為拉近代表與選民之間的聯系，開展“四個暖心”工作法。組織召開離任干部榮退儀式并頒發榮譽牌匾。對流動黨員選民，通過電話、微信聯系，認真聽取流動黨員的意見建議。對特殊黨員選民，通過建立換屆選舉工作志愿服務隊，提供上門接送和陪護服務。對全體黨員選民，拍攝“全家福”，提高認同感、榮譽感和歸屬感。

“三有代表”，做好換屆選舉的宣傳員。為宣傳好人大換屆工作，L鎮張貼換屆選舉公告110余張，懸掛宣傳標語180余條，張貼宣傳海報2萬余張，同時組織發動村兩委作用，走訪宣傳教育群眾，組建了一支有經驗、有方法、有能力的“三有”人大代表宣傳隊，通過“人情網”“關系脈”“1+N”的聯系方式，為人大換屆選舉宣傳發揮了積極作用。

“多層學習”，辦好換屆選舉的培訓班。鎮黨委多次組織召開鎮人大換屆選舉工作培訓會，并在會后積極動員、安排部署各村（社區）組織召開宣傳培訓會共計60余次，300余名村社干部、選民小組成員參加培訓，對鄉鎮人大換屆工作進行安排部署，規范換屆選舉流程，推進完成人大換屆的選民登記。

瑜中有瑕，基層民主選舉問題不容忽視

人戶分離現象普遍，增加選舉難度。近年來，隨著城鎮化進程不斷加快，以及戶籍在人們生活中實際功能的逐漸弱化，大量農村人口因購置新房、子女上學、外出經商務工、婚嫁等原因導致“人戶分離”現象日益嚴重。一方面，參選率很難保證，給選民登記工作增大了難度，容易造成“重登、漏登、錯登”現象；另一方面，愿意參選的流動人口登記也面臨程序繁瑣的問題。L鎮約3.6萬戶籍人口中，人戶分離人口約2.6萬，約占72%。村居工作人員需要花費大量精力對“戶在人不在”和“人在戶不在”情況進行摸排核對。

代表結構較難落實，可選范圍有限。據統計，L鎮婦女代表23名，占代表總數的30%；非中共黨員代表24名，占代表總數的32%。雖然基本符合要求，但是隨著農村青壯年外出人員越來越多，加上鎮、村干部大部分都是黨員，基層一線代表尤其是非黨代表、婦女代表的可選范圍仍十分有限。

選民參選意識不一，熱情有待提高。在走訪過程中，仍有部分選民主動參選熱情不高、意識不足，對人大代表選舉的關心不夠。據了解，因居外和交通等原因，外出務工人員對選舉關注度普遍偏低，有些文化程度不高的選民甚至表示不愿意參加。如何進一步激發基層選民行使民主權利的主動性和積極性，仍是基層人大開展好選舉工作乃至人大工作的重要課題。

對策建議，推動全過程人民民主落地落實

加強班子建設，是推動全過程人民民主在基層落地的重要前提。加強三套班子成員特別是新當選班子成員的教育，是推動基層民主走實走穩的關鍵。基層工作復雜瑣碎、盤根錯節，很多時候需要領導班子親赴一線，臨陣指揮。不僅要掌握基層干部的思想動態，把握工作中的重點難點，及時解決，而且還要經常在談心談話中幫助成員統一思想認識，打消各方面思想顧慮。在這次人大換屆選舉中，選民參政議政的流程、代表與選民的定期走訪、建議的辦理、工作人員素質的提升、考評激勵機制的制定和完善，都需要親力親為、精心組織。另外，在監督方面，鄉鎮領導的重視與否也直接關系到基層人大與群眾監督、輿論監督的合力，對于樹立權威，厚植人大監督剛性具有直接意義。總之，在鄉鎮一級，領導班子承擔大量直接、瑣碎的工作，班子建設的好壞直接影響全過程人民民主在基層落地落實的成效。

優化民主流程，是每一位選民行使好選舉權利的重要保障。優化民主流程主要體現在改進代表構成比例和簡化流動人口參選資格兩個方面。代表結構比例本是為了選出德才兼備、代表性強、服務人民、履職水平高的人大代表，但為了數據而數據，則是舍本逐末。改進代表比例，既要考慮代表的結構比例，更要考慮代表的素質能力，應把比例多向體現鄉鎮基層工作實際的，諸如一線工人、農民、專業技術人員、社區工作者傾斜，真正體現出既充滿活力又相對穩定的要求。流動人口參選是選民登記工作的另一難點，突出表現在取得資格轉移證明手續繁瑣。要采取多種措施為流動人口參選創造便利條件，比如，可以為本地外出在同一居住地的流動人口集體開具選民資格證明，流入地選舉機構應當主動聯系戶籍所在地選舉機構，確認流動人口的選民資格。同時要在流動人口中廣泛宣傳參選意義、途徑和程序，確保流動人口的選舉權利。但不可否認的是，這一系列工作都離不開兩地配合與細致繁瑣的工作，任何一個環節出錯都會造成參選的障礙。簡化流動人口參選機制，保障流動人口的民主權利，仍是基層民主選舉亟須優化的問題。

做好宣傳保障，是推動全過程人民民主在基層落地的重要支撐。基層民主選舉，尤其是鄉鎮一級民主選舉具有一定的特殊性：人戶分離、履職能力和結構比例難控，外出務工人員單純追逐錢財、自愿放棄自己權利的人員增多，造成一些人大代表對換屆選舉的熱情趨減，不少代表對鄉鎮人大換屆選舉存在厭選情緒。加之開銷不菲，一些村干部對選舉工作也存在畏難情緒。據了解，鄉鎮開展換屆選舉，村一級的開銷大約需2萬—3萬元。因此，做好宣傳保障工作，是排除畏難、消除抵觸的重要方式。宣傳方面，要廣泛開展人民代表大會制度及憲法、組織法、選舉法、代表法等法律宣傳，使人大代表知法懂法，明確責任意識，培育代表榮譽感，以飽滿的政治熱情投入到鄉鎮換屆選舉工作中來。要積極宣傳正能量，多宣傳人民代表在參政議政、實施監督方面的積極作用，多宣傳人民代表視察鄉鎮政府工作的成效，以此調動人民代表的參選熱情，知曉自己的權利，珍惜自己的權利，為換屆選舉工作知責盡責。要體察民情，多調查走訪人大代表、群眾代表，宣傳領導和代表的所作所為，讓他們知其然且知其所以然，使代表們心中有數，努力實現上級意圖與代表意愿的完美結合。保障方面，為保障基層換屆工作扎實有序開展，上一屆政府部門應提前預算，做好劃撥鄉村二級換屆日常工作經費的預算，并保證經費及時到賬，使基層換屆選舉有經費可依，杜絕基層的后顧之憂，促保基層民主選舉活動的積極性。