農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設的實踐與啟示

朱 亞

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，是農(nóng)村改革中具有“四梁八柱”性質(zhì)的重要改革。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，對于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立城鄉(xiāng)要素平等交換關系，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要而深遠的意義，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)共同發(fā)展的制度基礎。2016年底，中共中央、國務院印發(fā)了《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》，對深化集體產(chǎn)權制度改革進行了系統(tǒng)全面的部署，明確了改革的目標方向、推進原則和重點任務。黨的十九大進一步提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，壯大集體經(jīng)濟。”2020年“中央一號”文件提出，要抓好農(nóng)村的重點改革任務，全面開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟組織登記賦碼等工作。2021年“中央一號”文件進一步強調(diào)，要完善農(nóng)村產(chǎn)權制度和要素市場化配置機制，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是一項全面性的深刻變革，是實現(xiàn)全面建成小康社會目標的根本保障。

近年來，金湖縣以獲批首批省級農(nóng)村改革試驗區(qū)為契機，以創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設為重點，持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，充分激活農(nóng)村資產(chǎn)，全面增進農(nóng)民福祉，有效賦能鄉(xiāng)村振興，走出了一條以產(chǎn)權“小市場”撬動農(nóng)村“大資源”，深度驅動鄉(xiāng)村振興的新路子，相繼獲批全國農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押融資試點、全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證成功應用試點，榮獲全國農(nóng)村集體“三資”管理示范縣等榮譽稱號，相關做法被《人民日報》、央視《新聞聯(lián)播》等國家主流媒體深度報道。

創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設的主要做法

堅持先行先試，建好兩級平臺。金湖縣委、縣政府始終高度重視農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設，早在2015年便將農(nóng)村產(chǎn)權交易中心建設作為農(nóng)村綜合改革創(chuàng)新的重點內(nèi)容，成立以縣長任主任的農(nóng)村產(chǎn)權交易監(jiān)督管理委員會，出臺《金湖縣農(nóng)村產(chǎn)權交易管理辦法》，在江蘇全省率先啟動農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設。2015年底，全縣建成“有機構、有陣地、有人員、有編制”的縣級農(nóng)村產(chǎn)權交易中心以及10個鎮(zhèn)級農(nóng)村產(chǎn)權交易服務中心，實現(xiàn)縣、鎮(zhèn)兩級產(chǎn)權交易市場“六統(tǒng)一”（統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一平臺建設、統(tǒng)一檔案管理），以及省、市、縣、鎮(zhèn)四級平臺的互聯(lián)互通。近年來，金湖縣在江蘇全省農(nóng)村產(chǎn)權交易工作監(jiān)測評價結果始終位居全省縣區(qū)前列，其中2019年、2020年連續(xù)兩年位居全省縣區(qū)第一名。

健全制度體系，規(guī)范市場運行。金湖縣相繼出臺《關于推進農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設的實施意見》《金湖縣農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉交易實施細則（試行）》《金湖縣農(nóng)村集體資產(chǎn)交易實施細則（試行）》等一系列制度，建成全省首家農(nóng)村產(chǎn)權交易“三星級”、AAA級數(shù)字檔案室，牽頭制定農(nóng)村產(chǎn)權交易2項省地方標準，參與制定農(nóng)村產(chǎn)權交易3項省地標和2項國家標準。2017年，金湖縣獲批省級農(nóng)村產(chǎn)權交易市場標準化建設試點，2020年這項試點入選省委改革辦“省級試點形成的可復制推廣經(jīng)驗”清單和全省農(nóng)村改革試驗十周年典型案例。自成立以來，縣、鎮(zhèn)兩級農(nóng)村產(chǎn)權交易市場能夠按照統(tǒng)一的交易程序，根據(jù)分類制定的交易細則及實施辦法，規(guī)范承接土地經(jīng)營權、水面養(yǎng)殖經(jīng)營權、集體“四荒地”使用權、農(nóng)村集體小型工程等10大類產(chǎn)權交易品種進場交易。

完善配套舉措，優(yōu)化交易服務。金湖縣在全市率先完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，先后制定土地經(jīng)營權抵押貸款價值評估、財政貼息、風險補償、保證保險、風險處置等制度文件，在全省首創(chuàng)農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款的“閉環(huán)模式”。縣平臺按期發(fā)布土地流轉交易價格指數(shù)，指導土地規(guī)范流轉。2019年，金湖縣農(nóng)村產(chǎn)權交易市場在全省率先開展線上交易，成功承辦全省農(nóng)村產(chǎn)權線上交易啟動儀式。探索建設農(nóng)村產(chǎn)權“不見面”交易審批平臺，真正實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”，平臺服務質(zhì)效大大提升。目前，全縣8個鎮(zhèn)街已全部實現(xiàn)全流程線上公開交易，126個涉農(nóng)村居實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權交易全覆蓋。建立縣級交易中心與行政部門之間聯(lián)系制度，協(xié)調(diào)相關行政部門安排專人進駐交易中心，進一步削減辦理環(huán)節(jié)、提升辦理效率。開辟“合作金融、普惠三農(nóng)”渠道，建立農(nóng)村產(chǎn)權區(qū)塊鏈金融服務平臺，共享農(nóng)村產(chǎn)權交易信息，金融機構簡化貸款服務程序，得到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部肯定。2021年6月，金湖縣應邀在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司舉辦的“全國土地承包信息化管理培訓班”上做農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押融資工作經(jīng)驗交流。

支持進場交易，發(fā)揮市場效能。加大宣傳引導力度，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶進場交易，同時明確對達到招標金額的資產(chǎn)、資源以及小型水利工程項目，均須在產(chǎn)權交易平臺進行公開招標。2017年，要求全縣所有農(nóng)村產(chǎn)權均要進場交易，并對1萬元以下的工程項目和資產(chǎn)采購開辟綠色通道，簡化交易手續(xù)和流程。運行近7年以來，縣、鎮(zhèn)兩級平臺累計成交產(chǎn)權交易標段11462個、交易額27.5億元，交易總溢價9747萬元，溢價率達3.7%。對于提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率、加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起到了積極推動作用。累計辦理土地經(jīng)營權抵押貸款登記968筆，4.85億元，貸款余額1.9億元，貸款筆數(shù)位居全省前列，有效緩解了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的資金瓶頸，助推農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展壯大。目前，金湖縣兩級農(nóng)村產(chǎn)權交易市場已經(jīng)發(fā)展成為集信息發(fā)布、產(chǎn)權交易、法律咨詢、資產(chǎn)評估、抵押融資等為一體的為農(nóng)服務綜合平臺。

拓展市場功能，提升平臺服務能力。金湖縣將農(nóng)村土地承包仲裁納入交易實體市場一體化建設。整合優(yōu)勢資源，由縣農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺承擔縣農(nóng)村土地承包仲裁委員會辦公室工作，牽頭推進農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁體系建設。縣平臺從開展產(chǎn)權交易、資產(chǎn)評估、抵押融資、交易鑒證到受理流轉合同備案、法律政策咨詢服務、流轉糾紛調(diào)解仲裁，為農(nóng)民群眾提供一條龍服務，實現(xiàn)了從項目交易組織到合同備案管理再到履約糾紛調(diào)解仲裁的工作“閉環(huán)”。仲裁實體化運行以來，共立案受理土地流轉等各類農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛94件，仲裁調(diào)解結案58件，仲裁裁決28件。仲裁工作做法被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部深化農(nóng)村改革領導小組辦公室《農(nóng)村改革動態(tài)》、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳《農(nóng)業(yè)農(nóng)村簡報》專題刊文宣傳推廣。2020年12月25日，金湖縣應邀在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司舉辦的“全國土地承包管理與改革培訓班”上做經(jīng)驗交流發(fā)言。

農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設面臨的挑戰(zhàn)與成因

雖然金湖縣在農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設上先行先試，取得了積極成效，但受體制機制等因素制約，進一步深化改革仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

鎮(zhèn)級平臺建設仍顯薄弱。鎮(zhèn)級農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設標準不高、人員配備不到位的問題較為普遍，從業(yè)人員多為臨時人員，且多為兼任，年齡結構老化嚴重且知識結構不合理。金湖縣8個鎮(zhèn)街共有產(chǎn)權交易人員22人，在編人員只有4人，占比只有18%；50歲以上16人，50歲以下只有6人；受過大專以上高等教育的只有10人，僅占比45%。人員整體素質(zhì)不高，不利于農(nóng)村產(chǎn)權交易市場長遠穩(wěn)定發(fā)展。在其他縣區(qū)，縣區(qū)之間以及鎮(zhèn)街之間，工作重視程度、人員配備、規(guī)范程度等方面不平衡現(xiàn)象普遍存在。

配套改革還需跟進。農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權交易是農(nóng)村產(chǎn)權交易的主要品種，但相關配套制度尚不到位，金融機構配套措施也相對乏力，導致貸款規(guī)模逐年縮減。2016—2018年，在獲批全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證成功應用試點期間，金湖縣分別辦理相關抵押貸款1.4億元、1.03億元、1.07億元，試點結束后，2019年、2020年分別降至0.61億元、0.66億元，2021年至今，只辦理抵押貸款10筆，累計1003萬元。目前，通過法律的修訂，土地抵押權能已入法，但抵押登記的規(guī)模卻逐年縮減，尤其在試點結束后，政府行政推動力下降，銀行等金融機構開展的配套措施不多，抵押融資的制度設計惠民效應受到制約，效能發(fā)揮并不顯著。

監(jiān)管機制亟待完善。隨著農(nóng)村產(chǎn)權交易品種和數(shù)量的增加，農(nóng)村產(chǎn)權交易領域出現(xiàn)的招投標違法違規(guī)行為逐漸增加，交易受讓人中標后拒簽合同、擅自毀約等違約現(xiàn)象屢有發(fā)生。而目前，農(nóng)村產(chǎn)權交易違規(guī)處罰暫未列入農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門的行政權力清單，導致違規(guī)交易執(zhí)法主體不明確、行政執(zhí)法依據(jù)不足。交易主體的信用管理制度還未全面建立，監(jiān)管體系不健全，處罰不及時、不到位，競價人違規(guī)違約等不良信息不能統(tǒng)一監(jiān)管、信息共享，交易違法違約受懲戒及合法合規(guī)受褒獎的市場交易價值導向不明確，制約了交易市場健康持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)費保障不夠有力。根據(jù)中央和省市相關文件精神，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場必須堅持為農(nóng)服務宗旨，突出公益性，不以營利為目的。但在實踐中，金湖縣農(nóng)村產(chǎn)權交易中心是全額撥款事業(yè)單位，運行經(jīng)費財政兜底，但鎮(zhèn)級平臺角色尷尬，如通過適當收費來維持運行，又缺乏統(tǒng)一的收費依據(jù)，做到健康持續(xù)經(jīng)營存在較大困難。如何為農(nóng)村產(chǎn)權交易市場提供穩(wěn)定的經(jīng)費保障，支撐其專注服務農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易是一個需要解決的現(xiàn)實問題。

上述挑戰(zhàn)的存在，反映出農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設在體制上、機制上還有一些需要打通的堵點。

基層工作力量不足。當前，中國特色社會主義進入新時代，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入新階段，農(nóng)村經(jīng)營管理工作領域不斷拓寬，任務更加繁重。與此同時，基層農(nóng)村經(jīng)濟管理體系不健全、隊伍不穩(wěn)定、力量不匹配、能力不適應等問題日益凸顯。基層農(nóng)經(jīng)工作職能弱化，服務能力明顯不足現(xiàn)象普遍存在。鎮(zhèn)級農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺建設依托鎮(zhèn)街農(nóng)經(jīng)站開展，“皮之不存、毛將焉附”，交易平臺的基礎建設、人員配備等要求難以滿足，工作職能發(fā)揮自然不足。從金湖縣來說，鎮(zhèn)級農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺建設依托農(nóng)經(jīng)站開展，受農(nóng)經(jīng)站人員力量限制，鎮(zhèn)級農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺建設難免存在人員缺乏的問題。

金融機構不夠積極。農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資因抵押標的物是土地承包經(jīng)營權，流動性不強，不易于變現(xiàn)，且現(xiàn)有抵押方式是以擔保為主，如果僅以土地經(jīng)營權抵押，則銀行等金融機構承擔的風險較大，導致抵押放貸積極性不高。

法律依據(jù)有待完善。農(nóng)村產(chǎn)權交易是推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，是改革探索中衍生的新生事物。目前，學術界針對農(nóng)村產(chǎn)權交易制度的研究還不全面，特別是相關監(jiān)管機制在法律上屬于空白地帶，導致執(zhí)法缺少依據(jù)。

運行模式仍需探索。農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場是政府主導、服務“三農(nóng)”的非營利性機構，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人。目前，在制度設計上缺乏統(tǒng)一性要求，既給了各地空間，也對各地探索實踐提出了較高要求。

農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設的政策啟示

推進農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設已經(jīng)成為金湖縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的一張閃亮的名片。金湖縣的改革試驗和實踐探索，對全省乃至全國農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設具有重要的政策啟示。

加強基層農(nóng)經(jīng)體系建設，強化農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設的支撐能力。基層應認真貫徹落實中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關于加強農(nóng)村基層農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設的意見》（中農(nóng)發(fā)〔2019〕2號）文件精神，持續(xù)強化農(nóng)村經(jīng)營管理隊伍能力建設，進一步充實人才隊伍、提升從業(yè)人員能力素質(zhì)。中央和省市應就農(nóng)村基層農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設做好頂層設計，對機構設置、人員配備等提出明確統(tǒng)一的剛性要求，同時推動人才、資源向農(nóng)村流動，為做好農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設乃至其他各項工作提供人才和智力支撐。

健全完善執(zhí)法監(jiān)管體系，提高農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設的服務能力。建立健全執(zhí)法監(jiān)管體系，才能從根本上規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易行為，為農(nóng)村產(chǎn)權交易市場保駕護航。應結合農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設的實踐需要，加強對相關法律法規(guī)的研究和制定，重點圍繞農(nóng)村產(chǎn)權交易行為監(jiān)管、違規(guī)行政處罰以及違約處置等領域，制定法律規(guī)范和行業(yè)標準。應進一步明確農(nóng)村產(chǎn)權交易的監(jiān)管主體責任，健全農(nóng)村產(chǎn)權交易市場監(jiān)管體系，爭取能夠在省級層面建立統(tǒng)一的交易參與人信用管理平臺，從而實現(xiàn)對人員信息、交易信息、信用信息的統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)管。

深化重點環(huán)節(jié)配套改革，增強農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設的內(nèi)生動力。農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設是改革的產(chǎn)物，必須通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、農(nóng)村行政執(zhí)法體制、農(nóng)村金融制度等配套改革，來進一步釋放農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設效能。特別是應用好金融“活水”潤澤農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設。一方面，要探索設立國有資本為主體的涉農(nóng)擔保公司，為農(nóng)村產(chǎn)權交易提供有效的抵押融資擔保；另一方面，要探索構建土地流轉風險防范體制機制，規(guī)范產(chǎn)權交易流程，降低銀行融資風險，暢通土地經(jīng)營權抵押融資渠道。

探索優(yōu)化平臺運行模式，筑牢農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設的保障能力。應在堅持“公益性為主”的前提下，探索農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設的新模式、新機制。一要積極爭取將農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設、運行費用統(tǒng)一納入地方財政預算，保障農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺信息系統(tǒng)建設、運營維護以及人員工作經(jīng)費。二要探索拓展農(nóng)村產(chǎn)權交易市場社會化服務功能，結合實際拓展農(nóng)村產(chǎn)權交易品種，延伸服務功能，通過合理收取服務費用推動平臺良性運營。在這方面，需要中央或省級層面研究制定統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場收費標準，加強收費管理，為平臺提供收入來源，解決平臺高效運行、持續(xù)運行、長效運行的難題。