PPP模式在武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程中的應用

萬家高

（湖南百舸水利建設股份有限公司，湖南 長沙 410007）

前 言

隨著我國經濟社會的快速發展，政府不斷增加對農村地區基礎設施的投資，城鄉二元結構得到了明顯的改善，鄉村居民的生活水平和質量得到了很大提高。但是，鄉村在基礎設施建設方面仍然存在不足和短板，譬如，鄉村供水結構不合理、供給不平衡、供給不足問題。近些年政府部門將農村飲水問題作為重點任務，不斷投入人力、物力和財力，取得了一定的成效，但是要徹底解決農村居民飲水問題，需要城鄉統籌，實現城鄉供水一體化、專業化、規模化。PPP模式被視為解決城鄉供水差異化問題的一種全新的方式，本文以武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程為例，探討PPP模式應用全過程[1]。

1 PPP模式理論

1.1 PPP模式的定義

PPP模式定義，政府和社會資本之間在基礎設施及公共服務領域通過特許經營的方式建立一種長期合作關系。政府方負責項目質量和服務價格監督管理，保證公共利益；社會資本方負責投融資、設計、建設、運營和維護等任務，社會資本方通過“政府付費”、“使用者付費”和“可行性缺口補助”獲得合理回報。

1.2 PPP模式的特點

第一是伙伴關系。政府和社會資本在項目合作期間內是固定的伙伴關系，社會資本在實現投資回報的同時，提高了市場占有率和公司品牌聲譽。政府和社會資本股權合作成立項目公司，政府方以較小的資金占比，通過項目合作的方式引入社會資本對項目進行投資，彌補了建設資金不夠、管理水平低和運維成本高等問題。政府和社會資本方均實現了預期目標，進一步鞏固了該合作模式。

第二是風險共擔[2]。政府和社會資本雙方在項目合作期間內，按照風險分配原則劃分各自都必須承擔的風險以及雙方共同承擔的風險[3]。譬如，在城鄉供水項目的運營中，如果用水量不夠且符合PPP項目合同約定的相關條款，而導致社會資本達不到基本的預期收益，政府部門可以根據PPP合同約定的條款對其提供符合約定的現金流量補貼，這種風險分擔方式，有效控制社會資本因用水量不足而引起的經營風險[4]。同時，社會資本方也會通過更加專業化的管理，提高服務水平，增加項目收益，降低運營成本。

第三利益共享。項目合作期間內，政府和社會資本方共同擁有項目運營產生的收益。

1.3 PPP模式的分類

PPP項目模式根據運作方式大致可以分為七類，具體見表1。

表1 PPP模式運作類型

1.4 項目回報機制

PPP項目付費機制分別為政府付費、使用者付費和可行性缺口補助。

1）政府付費是指政府按照PPP合同績效考核結果，向項目公司支付購買的公共服務和產品費用。譬如，市政道路。

2）使用者付費是指由最終消費用戶付費購買公共產品和服務，收回建設投資和運營維護成本并獲取一定的合理收益。譬如，高速公路。

3）可行性缺口補助是指使用者付費不足，不能夠覆蓋項目建設和運營維護成本和一定的合理回報，由政府部門付給項目公司一定的差額補助。譬如，文化及體育場館。

2 PPP模式運作流程

以城鄉供水PPP項目為例[5]，當地政府通過委托咨詢公司調研城市和農村居民的用水需求情況形成報告，在確定以PPP模式實施建設項目之后，當地政府授權相關主管部門和出資機構分別作為實施機構和出資代表。

政府通過采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源等方式，選中實力強的社會資本方。政府和社會資本方代表進行合同談判，通過PPP項目合同明確合作雙方的權力和義務。政府和社會資本方出資建立項目公司，進行項目建設，政府對項目公司進行全過程監管和中期評估。合作期滿后，進行項目移交。項目實施全過程主要分為五個階段，每個階段任務具體如下：

1）項目識別階段：項目發起，項目篩選，財政承受能力論證，物有所值評價；

2）項目準備：實施方案編制，實施方案審核，管理架構組建；

3）項目采購：資格預審，采購文件編制，響應文件評審，談判與合同管理；

4）項目執行：項目公司設立，融資管理，中期評估，績效監測與支付；

5）項目移交：性能測試，移交準備，資產交割，績效評價。

3 案例分析——武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程PPP項目

本文對武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程PPP項目進行深入分析，總結項目經驗，為今后城鄉供水類PPP項目提供借鑒經驗[6]。

3.1 項目概況

3.1.1 項目實施背景

武岡市供水事業發展迅速，區域供水正在穩步推進，城區城市公共供水水質良好，供水服務水平也在不斷提高，提高了人民群眾的生活質量，但是隨著城鄉經濟社會的快速發展和城市化水平的提高，城鄉供水差距明顯、供水安全隱患問題日益突出，具體表現在以下幾個方面：

1）農村自來水覆蓋面較低。目前武岡市供水范圍僅覆蓋了城區、鄉鎮政府所在地及部分周邊區域，按人口計算普及率僅為56.39%。

2）供水管理單位多，不利于統一管理。目前武岡市城區供水共有三家供水管理單位，其中武岡市自來水公司由市建設局管理，二水廠由一家混合制公司管理，三水廠由市水利局管理。城區供水多頭管理，導致水價難以合理確定，三處管理單位關系難以協調，人力資源大大浪費。

3）農村供水運行管理維護水平低。農村供水工程基本由鄉鎮水管站負責日常運行及維護，部分委托給個人，多為非專業人員，管理維護水平低，導致水質出現波動或其它技術問題時得不到及時解決，供水質量得不到保證。

4）集中供水僅限于城區。目前武岡市僅在城區建設有比較系統的供水管網，管徑DN200-DN600，供水管網敷設整個武岡市城區。城區以外及農村區域，尚未建設管網覆蓋。管網建設覆蓋面不夠，自來水入戶率較低，水廠規模效益難以發揮。

3.1.2 項目采用PPP模式的必要性和可行性

隨著城市人口的增加，城市用水需求量越來越大，城市供水配套沒有相應增加，且存量輸水管網能力下降，漏水現象日益突出。鄉村供水問題更加突出，因此采用PPP模式[7]有利于降低全壽命周期成本，優化項目風險分配，提高公共服務效率，實現城鄉供水一體化[8]，并為城鄉居民提供無差異合格的飲用水，提升居民生活幸福感。

3.2 項目運作基本情況

武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程PPP項目屬于存量項目和新建項目，項目總投資估算80 304.72萬元，項目基本運作信息見表2。

表2 項目基本運作信息

3.3 項目建設資金問題

本項目屬于準經營性項目，建設周期較長，投資回收期長，建設資金需求量大。武岡市水利局通過委托咨詢公司對該項目進行投資測算，得出本項目總投資80 304.72萬元。其資金需求時間集中在項目建設期，政府方資金壓力大。通過PPP模式合作，政府以較少的出資占比，引入社會資本，通過社會資本融資，解決項目建設資金需求問題。

3.4 項目權利義務劃分

傳統供水項目在水廠運營過程中經常出現責、權、利不明確的問題。采用PPP模式后，通過成立項目公司，以公司治理結構形式明確了合作雙方的權利和義務。項目公司按照公司法規定流程，成立公司管理層、制定公司制度和章程，政府和社會資本方地位平等，從源頭上避免了權利、利益糾紛，保證了項目建設和運營。

3.5 項目風險劃分

本項目涉及到的風險主要包括法律法規風險、政治政策風險、市場風險、融資風險、設計風險、技術風險、建造風險、運營風險和其他第三方因素帶來的各種風險。本項目風險分配見表3。

表3 項目風險分配表

3.6 項目監管

項目建設過程中，政府具有監督管理的權利，防止投資方為追求利潤特意增加投資額，降低用水標準。武岡市水利局作為PPP項目合同簽署方，是項目履約管理的責任主體。PPP項目合同明確了合作雙方的權利義務，督促項目公司落實相關承諾。履約監督管理重點在項目建設期工程的建設質量、工期和成本；運營期主要是運營績效；移交階段監督重點是項目資產的完整性和可用性。

政府委托聘用第三方咨詢機構從項目建設、運營和移交全過程監管，項目建設期，通過限制投資總額，工程造價下浮，讓社會資本節約建設成本，提高資金的使用效率。項目運營期，加強水質和水量的監管。針對項目的特點，在建設期和運營期制定嚴格的績效考核表，按績效考核結果付費。

4 結 論

PPP模式在基礎設施建設和公共服務領域得到了廣泛運用[9]。通過PPP模式，政府以少量的資金入股帶動大量的社會資本進入基建和服務領域，解決了政府投資資金短缺的問題，整體提高了基礎設施的運維管理水平。特別是在風險分配和利潤劃分方面都有著明確的約束，從根本上保證了合作雙方的利益。