突發公共衛生事件下老舊小區改造規劃思考與應對
——以廣西梧州市城區老舊小區改造專項規劃為例

文＿宋 洋［廣西城鄉規劃設計院規劃三分院，副總規劃師，高級城市規劃師、注冊城鄉規劃師、咨詢工程師（投資），碩士］

林 融（廣西城鄉規劃設計院規劃三分院，城市規劃師，碩士）

2020年新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情暴發，引發了業界對于其帶來的城鄉建設管理諸多問題的討論，對城鄉公共衛生、應急管理、城鄉社區治理、大數據等進行了重新審視。盡管2003年“非典”疫情暴發后，我國在應對突發流行性疾病方面建立了一系列安全防范和應急管理制度，但在本次新冠肺炎疫情的防控中，城鎮、鄉村仍顯得有些無力和慌亂。作為城鄉規劃從業者，需要深入思考如何規劃設計出一套長遠有效的城市公共健康保障系統，以加強城鄉空間應對突發公共衛生事件的能力。當前，應當及時總結各地在本次疫情中暴露出的問題，以規劃為支撐，加快推進城鄉社區內老舊小區改造，補齊社區公共服務和基礎設施短板，在社區構筑起第一道防疫“閘門”。

一、突發公共衛生事件與老舊小區改造

（一）突發公共衛生事件的概念

2006年1月8日，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，明確了各類突發公共事件分級分類和預案框架體系，將突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四類，其中，公共衛生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。同年2月26日，國務院發布《國家突發公共衛生事件應急預案》，根據突發公共衛生事件性質、危害程度、涉及范圍，突發公共衛生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四級。

（二）老舊小區改造的現狀概況

我國當前處于城鎮快速發展階段，城鎮人口規模仍在持續增加，住房剛需依舊旺盛。與此同時，在2000年以前建成的住宅小區中，仍然存在大量住房面積小、配套設施不全、人居環境差的老舊小區。2019年4月，住房城鄉建設部辦公廳、國家發展改革委辦公廳、財政部辦公廳聯合印發工作通知，決定將老舊小區改造納入城鎮保障性安居工程，中央給予補助資金支持。根據國家部委有關工作要求，老舊小區改造的內容主要包括小區內公共服務設施和基礎設施的改造、建設，房屋的修繕、改造，以及與小區直接相關的道路和基礎設施的改造提升等。2022年2月24日，住房城鄉建設部相關負責人在國務院新聞辦公室新聞發布會上介紹：“2019年至2021年，全國累計開工改造了城鎮老舊小區11.5萬個，惠及居民超過2000萬戶，在各地改造過程中，共提升和規整水電氣熱信等各類管線15萬千米，加裝電梯5.1萬部，增設養老等各類社區服務設施3萬多個。”老舊小區改造既是民生工程也是發展工程，是實施城市更新行動、改善人居環境質量和提升社區治理水平的有效切入點，見圖1。

圖1 老舊小區增設停車位

（三）老舊小區改造在突發公共衛生事件中的作用

從各地應對新冠肺炎疫情的防控中不難發現，城鄉社區發揮著非常重要的作用。各地根據疫情防控指揮部的工作要求，加強社區管理，除對來自疫區的人員采取居家隔離防護措施外，還承擔了上門體檢、走訪隔離住戶、分發隔離期生活物資等工作職責，有效節約了社會資源。基層社區尤其是老舊小區普遍存在醫療資源相對薄弱、環境衛生較差、市政公用設施嚴重老化等問題，僅僅依靠社區并不能完全有效應對突發公共衛生事件，亟須通過實施老舊小區改造，加強公共服務設施和市政公用設施建設，不斷優化社區功能、提升居民居住環境質量。同時，在實施老舊小區改造中還應完善公眾參與機制，通過居民對城鄉建設管理的深度參與，創新社會治理體系，提升社會治理能力，加強社區在應對突發公共衛生事件的防控能力。

二、應對突發公共衛生事件的老舊小區改造規劃思考

（一）應對思路

市政公用設施的陳舊、不完備和環境衛生的臟、亂、差直接影響小區居民的日常生活與健康，是當前老舊小區迫切需要解決的問題。只有改善老舊小區基礎環境空間，使居民的正常生活、生命健康得到保障，才能更好開展小區管理、安全衛生防護工作。

而隨著城市人口的不斷擴增和居民生活水平的不斷提高，人民群眾對物質與精神生活品質的追求也日漸提升，原有的社區公共服務設施已不能滿足和適應人民群眾的生活需求，在一定程度上還存在基礎設施功能老化和缺失的情況。需要通過對原有落后設施尤其是社區衛生服務設施的改造和優化，滿足多元化的需求，構建舒適、健康、豐富的公共活動空間，筑牢衛生服務體系的“網底”，守住群眾生命健康的第一道防線。

同時，還應積極營造健康文化氛圍，通過改造設計健康文化空間，加強對人民群眾的健康教育，倡導和培養健康的生活方式，增進群眾的交流融合，有利于其增強身體素質，提升抵御疾病的能力。

當前，老舊小區的管理比較松散、混亂，根源在于社區管理工作沒能深入到位。社區居委會與居民之間、居民與居民之間在小區管理問題上都缺乏有效溝通，小區居民對參與小區管理的熱情不高，導致很多基層工作難以有效開展，容易成為突發應急防控工作中的隱患。因此，要通過實施老舊小區改造，加強社區、建設單位與群眾的溝通協調，尊重群眾個性化、差異化需求，做到“改哪里、怎么改由群眾拿主意”。只有讓群眾深度參與小區公共事務，不斷完善小區自治管理機制，才能實現“共謀、共建、共管、共享”，提高應對突發公共衛生事件的綜合能力。相關的思考與應對策略見圖2。

圖2 突發公共衛生事件下老舊小區改造規劃思考與應對策略框架圖

（二）改造策略

1.改善老舊小區設施，提升公共空間環境品質

以完善老舊小區配套設施為切入點，重點關注基本民生需求，著力解決居民迫切關心的用水、用電、用氣和公共配套等問題，并結合國家逐步推廣實行的生活垃圾分類管理制度，改造升級環衛設施，優化各類設施空間布局，建設功能齊全、設施完備、環境舒適的居住小區，促進公共服務的均等化，進一步提升小區居民的幸福感和獲得感。

2.彈性化改造公共空間，滿足日常使用與應急保障需求

對老舊小區公共空間的改造，強調彈性化功能，力求能同時滿足日常使用與應急保障需求。日常可作為小區居民的公共活動空間，而在突發公共衛生事件下應能結合應急防控需要及時轉變為應急保障空間，滿足小區應急管理時緊急物資儲備、快遞包裹等應急存放需求，或臨時改造為應急救援場所和醫療救助點。

3.倡導健康生活理念，提高居民康養預防意識

完善社區衛生服務設施和宣傳教育設施，積極倡導健康生活理念，對危害公共健康的行為進行警示宣傳教育，并通過設施改造為居民提供豐富的健身活動空間，引導居民科學運動，增強自身免疫力，全面提升居民衛生健康意識，在面對突發公共衛生事件時，可以更加有效地進行管控和疏導。

4.引導群眾自治共管，完善老舊小區管理體制

發揮調動小區居民參與社區治理的積極性，引導群眾積極投入到小區改造與治理的工作中，堅持“改造提升”與“居民自治”雙同步原則，完善小區管理體制，實現從“靠社區管”到“自治共管”的轉變。當疫情突發時，真正做到“防輸入、防擴散、防蔓延”，清除防控“死角”。

三、梧州市城區老舊小區改造專項規劃

梧州市位于廣西壯族自治區東部，地處“三圈一帶”（珠三角經濟圈、北部灣經濟圈、大西南經濟圈和珠江—西江經濟帶）交會節點，是廣西最靠近粵港澳大灣區的城市，為廣西“東大門”。據統計，梧州市現狀符合老舊小區認定標準的小區共287個，現狀居住戶數約4.33萬戶，占地面積24.04公頃。梧州市老舊小區現狀特點及問題主要為：（1）建造年份較久遠，建筑物老化嚴重；（2）公共服務設施、停車位不足，缺乏小區自治服務機構；（3）居民活動場地不足，衛生環境有待提升；（4）小區居民以老年人較多，對養老設施、適老設施、無障礙設施需求較大；（5）消防設施不足，消防通道不滿足規范要求。為確保老舊小區改造科學有效推進，特編制《梧州市城區老舊小區改造專項規劃》。

（一）規劃原則

1.堅持以人為本，尊重群眾改造意愿

在落實老舊小區改造工作的過程中，要堅持以人為本，將居民的健康和生命安全放在第一位，在尊重其意愿的前提下開展老舊小區改造工作，激發居民支持改造、參與改造的熱情。

2.堅持政府主導，鼓勵社會多方參與

老舊小區改造是一項民生工程，應當堅持政府主導，充分調動小區居民和相關單位的積極性，形成多方力量共同參與老舊小區改造的良好氛圍，建立統一指揮、協調有序的工作機制，確保改造工作順利實施，改造項目取得成效，提升小區居民的舒適度和滿意度。

3.堅持深入調查，具體問題具體分析

深入分析不同老舊小區的特點和問題，針對不同區域、不同類型老舊小區的具體情況，制定不同的改造具體目標和改造策略，解決各類老舊小區的實際改造問題。

4.堅持統籌兼顧，實行綜合改造

統籌考慮城市發展各方面的問題，綜合運用法律、政策與行政、經濟、技術等各種資源和手段開展改造，實現老舊小區和現代化城市全面融合的目標，提高老舊小區突發事件防范和應急處置水平。

（二）規劃思路

1.對全市老舊小區清查建庫

通過開展現場調研基本情況、居民意愿問卷調研等工作，全面梳理梧州市城區老舊小區情況，綜合確定各城區老舊小區范圍及規模，并在此基礎上建立老舊小區信息數據庫。

2.建立老舊小區更新評價體系

通過對區位交通條件、人居環境指標、設施配套指標、建筑樓宇鑒定指標、居民意愿指標等方面進行綜合評價，分析老舊小區現狀問題、改造需求、改造意愿等，為梧州市各城區推進老舊小區改造工作提供時序及改造方向等指引。

3.明確改造方案設計指引內容

立足于中央、自治區相關政策支持，結合上位規劃和宜居城市建設要求，借鑒相關案例，以引導城市空間結構優化、促進經濟社會發展為目標，依托梧州深厚的歷史底蘊和建筑特色，明確老舊小區改造方案設計指引內容。

4.合理測算改造項目投資規模

充分考慮老舊小區改造項目投入的可行性、可實現性和實效性，按照實際改造需求對老舊小區改造進行分類評價，科學合理確定不同小區的改造方向、改造目標和實施計劃，明確資金投入重點和資金籌措方式，按改造標準進行投資規模控制。

（三）規劃內容

堅持立足實際，統籌兼顧，分類施策，建立模塊化、菜單式的項目選用體系，以標準化、普適性、可實施性為基本導向，結合突發應急防控、海綿城市、無障礙設施等建設要求及居民意愿確定改造內容，具體改造內容采用菜單選擇式，重點對老舊小區的市政公用基礎設施、公共服務設施和小區景觀環境整治等公共部分進行改造提升。同時，對老舊小區改造項目進行分類管理、分年度計劃，有序指導梧州市改造工作順利推進。

1.市政公用基礎設施改造

重點對老化的市政公用基礎設施進行維護、更換和補充，治理小區老舊的管線、管網，完善相關市政配套設施，健全老舊小區的市政支撐體系，提高災害防御能力。市政公用基礎設施改造分為小區內基礎設施、小區外部與小區直接相關的基礎設施三部分，小區內基礎設施改造主要包括小區道路、供水、排水、供電、供氣、照明、消防、環衛等設施，以及“三線”整治等。

2.完善功能配套提升居住品質

綜合考慮小區人口規模和住宅建筑容量，科學測算配套設施的承載能力，重點解決老舊小區公共服務設施配套不足、宅間空地利用率不高、設施使用不便、小區管理松散等問題，并優化和完善老舊小區各項居住功能設施，補齊功能短板，進一步改善老舊小區住宅居住條件，全面提升住房綜合品質和居民幸福指數。結合小區實際，可利用小區既有建筑或閑置場地設置文化活動室、物業管理辦公室、便利商店、快遞收件箱等，對既有建筑進行改造、裝修或增設設施等。新建建筑或新設設施平時用于小區文化活動、衛生服務、公共管理、便民等服務，突發公共事件下兼顧臨時應急場所，見圖3。

圖3 老舊小區增設健身設施

3.營造健康文化生活空間

在小區生活空間中融入防災防疫觀念，在完善基礎設施和公共服務的前提下，整治提升小區景觀環境，完善小區活動空間和路徑，為居民提供運動健身、交流學習的場地，如生態球場、養生步道、健身花園等。充分利用文化活動空間，開展運動交流比賽、健康文化知識宣講等社區活動，培養健康生活習慣，形成健康生活文化氛圍，打造內涵豐富、獨具特色的小區風貌，增強小區居民的獲得感、幸福感和安全感，加強基層社區應對突發公共衛生事件的抵抗力和戰斗力。

4.構建老舊小區改造管理長效機制

按照“市級指導協調、城區統籌推進、社區動員實施、居民共同參與”的原則構建老舊小區改造組織框架，見圖4。深入實踐“共同締造”活動，由街道或社區負責組建老舊小區業主委員會，明確相關工作職責、權限等，發揮業主委員會溝通小區居民和物業服務企業的“橋梁”作用。在改造過程中，加強與居民溝通，堅持以小區居民為主體，做到“問計于民、問需于民”。在老舊小區內組建黨支部，鼓勵小區思想覺悟高的黨員業主爭當業主代表，充分發揮黨員模范帶頭作用，保障老舊小區改造任務順利完成。積極聯合社區、物業服務企業和優秀黨員，組建文明宣導隊和義務物業服務隊，增強居民之間的凝聚力。對改造后的老舊小區開展“回頭看”活動，及時發現改造設施后期保養和管理等方面的問題，進一步夯實改造成果，提升居民的居住舒適度和滿意度。

圖4 老舊小區實施組織架構圖

5.分類分階段統籌有序推進改造

根據改造內容和改造需求，將梧州市城區老舊小區分為：安全及基本生活保障需求—基礎類、歸屬感及生活品質需求—完善類、發展及美好生活向往需求—提升類，共三大類型進行改造，見表1。充分結合各城區歷史文化內涵及自身特色，將老舊小區風貌主要分為河東舊城騎樓歷史文化風貌區、河西老城嶺南特色風貌區和蒼海新城都市活力風貌區，見圖5。同時，因地制宜，區分輕重緩急，按照“先民生后提升”的原則，根據各老舊小區迫切改造的方向和本地財政承受能力，統籌安排符合條件老舊小區的改造時序，按照2019年、2020年、2021年和2022—2025年4個批次進行改造，見圖6。

表1 梧州市城區老舊小區改造內容分類表

圖5 梧州市城區老舊小區整體風貌分區及改造類型分布圖

圖6 梧州市城區老舊小區年度改造計劃圖

四、結語

本文結合新冠肺炎疫情的防控治理，針對老舊小區改造規劃進行思考，分層級提出應對思路與策略，為應對突發公共衛生事件、加強老舊小區防控和治理能力、全面提升居民生活環境、促進城市有機更新提供參考借鑒。