比較法視角下的我國冰雪運動政策研究
——基于我國22份“冰雪政策”的內容分析

劉 貝

（首都體育學院 研究生部，北京 100191）

奧運會歷史上，北京是第一個同時舉辦夏季奧運會和冬季奧運會的城市［1］。如此殊榮背后，是我國體育大國向體育強國邁進的階段成果，更是國家形象和國家硬實力的彰顯。這一時期，國家為促進與保障冰雪運動之發展，頻繁制定與頒布冰雪運動政策。眾學者圍繞冰雪運動政策的實施與發展開展相關研究。因此，如何更好地研究當前冰雪運動政策的實施、選擇偏好以及相關聯之變化，又能助力冰雪運動之發展變得尤為重要。但是，當前諸多政策的變化指標尚未應用于對體育相關的政策過程之審查，而決策又受多方面原因影響，以至于隨著政策的不斷發展，揭示與分析政策的發展過程停滯不前［2］。鑒于政策研究范式，考慮到比較法在挖掘與測量政策文本中變量間關系的適宜性［3］，本文試圖從比較法視角切入，運用治理層次學說，從我國“冰雪政策”文本出發，深挖政策工具、治理理念以及過程相關聯之問題，旨在為我國冰雪運動政策提供參考性建議。

1 相關研究回顧

自20世紀60年代和70年代以來，政府利用體育政策相關研究實現體育成果轉化已得到充分證明［4］。其中，Liston等人［5］以精英體育政策研究介入，將其視為一個復雜且獨特的調查領域。另外，眾學者［6］致力于公共管理服務體育的科學系統化研究，催生了一批以體育公共管理為背景，發展體育行政政策的研究專家。置于體育政策比較法的研究范疇，于20世紀80年代的伊始，眾學者［7］對體育政策運用比較分析法這一新興領域得以發掘。其中，Harvey等學者［8］從結構功能主義理論框架切入，集中闡述不同民主福利國家在體育相關方面使用比較研究法的理論研究。Henry等對體育政策研究中比較分析法的不同角度（邏輯與認識論）辯證批判，探其異同，綜其優劣，尋求符合現實要求的最佳解決途徑。置于冬季奧運會政策研究范疇，Cantelon等［9］對于1998年日本長野冬季奧運會造成阿爾伯特維爾環境災難詳細評估闡述，研究相關成熟環境政策的具體規定與研究的發展。Essex等［10］通過梳理2002年鹽湖城冬奧會特定時期相關文件、政策，發現強化大規模賽事對城市經濟流動的催化作用以及諸多地區公共政策工具的出現。Green［11］從2006年都靈冬奧會政策及戰略目標切入，提出諸多政策實施存在的問題，尋找精英體育最適之政策決策。Vanwynsberghe等［12］從2010年溫哥華冬奧會政策分析中，引申出“新自由主義社會包容”之理念，給予眾多體育政策研究者在認識論（哲學）層面的全新的解讀。Muller［13］從可持續化概念框架出發，闡述2014年索契冬奧會政策實施與現實目標的差異性，而提出有效治理為前提的綠色政策法規的制定。Kim等［14］從2018年平昌冬奧會的科技、隊伍、安全保障以及基建政策方面體育政策的解讀與研究，提出諸多“推動夢想”之政策手段。

通過上述體育相關政策、體育政策比較法以及近幾年冬奧會政策研究的文獻梳理與回顧，發現基于不同角度的體育政策解讀與研究日益受學者重視，對體育政策研究的范疇隨著交叉學科和全球化歷史進程的“流動視角”，研究的維度與深度進入更高層次。以史為鑒知其興替，希冀為本文研究視野拋磚引玉。

2 政策工具與治理層次學說概述

2.1 政策工具

政策工具是政府為實現政策目標而使用的最古老和最常見的手段之一，在1955年被標記為重要的政治現象，受其愛德蒙象征主義影響， 每種政策工具都有其獨特一面［15］。Whitaker認為政策工具實施依賴于民眾，具有提供有形和客觀的回報作用；Ostrom認為政策工具具有激勵作用，用于政策制度調節與管理；Salamon認為政策工具在實際實施中作為重要的管理方法和手段；Irving認為政策工具是“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節政府行為的機制”。綜上所述，政策工具受多因素影響，本質上受制于政府管理的手段支配并賦予民眾受服務之作用［16］。

2.2 治理層次學說

治理層次學說誕生于二戰之后，意在引導國家的社會和經濟發展以及確定其目標的方向［17］。后發展于20世紀70年代下半葉，使政策執行與治理研究日益成為焦點，也引起了人們對政策失靈的關注，至此治理層次學說納入自上而下式政策研究的范疇［18］。置于政策研究領域，治理層次學說融合了德.布魯金和坦霍伊維爾霍夫政策工具與治理層次學說的最佳實質性與程序性工具的研究成果［19］，也是基于政策工具內涵和要素發展的強制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具［20-21］。所以，利用此統合方法最適冰雪運動的政策研究。

3 研究方法

3.1 內容分析法

內容分析是一種強大的數據縮減技術，而內容分析法是建立在強大數據編碼基礎上的一種實證科學研究方法［22］。其步驟以收集資料，依標準（方法）劃分單元，編碼歸類，而后基于詞頻或數據篩選并用于分析，得出具有科學意義之結果［22］。則本文嚴格依據學者Stemler［22］之內容分析法予以充分利用。

3.2 理論框架

3.2.1 框架思路

比較法視角下通過看待普遍現象得出共性規律并且分析某一具體事例（越具體，它的普遍性就越小），我們不僅可以看到其問題的偶然性，還可以看到其他類似問題是什么，繼而形成建設性現實表現［23］。依據此“共性”“偶然”之邏輯，國家推動冰雪運動的政策同樣存在“同”與“異”之客觀聯系。置于國家與地方政策分析范疇，通過政策頒布的特定歷史背景、宏觀治理理念、中觀政策聚焦領域以及微觀政策文本對比等探究，基于比較法視角辨析，運用治理層次學說、德·布魯金和坦霍伊維爾霍夫成熟理論的政策工具［19］，構建既能具有足夠寬泛之研究領域又有聚焦微觀現實之內容框架，以期滿足本文研究目的。研究框架詳見圖1，政策工具分類且依據政府干預強度設置為3種［24］，其操作定義為［19-20，24］：1）自愿性政策工具：國家干預程度較低且不介入物品操控，主要涵蓋公共信息、直接貸款、保險以及憑單制標志詞工具；2）混合型政策工具：國家干預程度適中，政府既采取鼓勵行為又采取懲罰措施，主要涵蓋經濟管制、合同、撥款、矯正稅、稅式支出標志詞工具；3）強制性政策工具：政府直接作用于目標，幾乎不留后者回旋余地，主要涵蓋：直接行政、社會管制、標準要求、責任法、政府公司標志詞工具。其標志詞政策工具釋義詳見表1。

圖1 冰雪運動政策工具框架圖［19-20，24］

表1 政策工具釋義表［19-20］

3.2.2 樣本來源

本文查閱中國政府網、國家體育總局網站以及各地方政府網站，以“冬奧會”“冰雪運動”“冬季運動”為主題詞，共搜索247條政策文本，其中黨中央文件79份，地方政府168份（截止至2022年1月1日）。運用內容分析法，篩選出與主題詞內容相關度較高文本，剔除掉相關性不足文本，最終確定22份政策研究樣本（見表2）。

表2 我國冰雪運動政策匯總表

3.2.3 單元與編碼

依據學者Prasad的文本分析程序，通過定義劃分、單元設置、數據發掘以及編碼推斷等規范化流程，有利于系統化評估與分析特定目標［25］。但是目前主流文本編碼技術是人為操作和計算機軟件相結合的技術范疇［26］，所以本文嚴格按照上述二者優勢相結合之范式，設置單元與編碼。其中，主要利用NVivo12 pro質性研究軟件，遵循一級編碼（開放登陸，Open Coding），二級編碼（稱關聯式登陸，Axial Coding）和三級編碼順序（稱核心式登陸，Selection Coding）［27］。編碼格式為A-B-C,詳見表3。1）A表示政策時間序列，依據時間早晚，按照01～22依次排列；2）B表示政策工具序列，依據01～03先后排列；3）C表示政策工具標志詞序列，依據01～14分先后排列。此操作符合主流編碼與排序的常見形式（柳鳴毅等；徐向前；張春萍）［28-30］。最后，為確保編碼數據信效度，文章以兩位程序員進行編碼數據的統計與對比。依據一致性結果分析，Kappa=0.82（Kappa≥0.75，兩者一致性較好），表明具有良好編 碼 信 度［31］。

表3 冰雪運動政策部分單元編碼示意表

4 結果與分析

4.1 比較法視角下強制性政策工具統計分析

不同政策工具的選擇取決于社會行動主體的效果和力量，而強制性政策工具的使用往往受制于政府重新分配資源之意圖［32］。一方面體現政府迫切需要對目標群體實施更高要求，另一方面其表達的權威更優于組織［33］。通過編碼匯總（見表4），從22份冰雪運動政策文本中統計出強制性政策工具及所屬標志詞的頻次分別為2038條，且占總比重67.4%。表明當前冰雪運動政策初衷與《冰雪運動發展規劃（2016—2025年）》政策之目標契合且堅定不移地快速推進。從供求關系看，政府壟斷冰雪運動市場供給的總體局面仍在擴大。從政治學看，留給社會行動主體的權利范圍狹小［32］。體現出當前政府在“冰雪運動”治理的強制性，符合福利經濟學家治理之措施。所以，為更好分析，從比較法視角詳細闡述。

表4 “冰雪運動”強制性政策工具頻次表

基于政策工具標志詞比較法視角，“社會規制”工具的使用比其他工具使用頻率頻繁。邁克爾·里根給出一個上述解釋：“政府要求部分機構履行一定行動或程序方案，于是政府制定大量規制用于保障指定對象貫徹執行。”［34］依據此邏輯，政府對冰雪運動的推動作用占據絕對領導地位，雖符合國情，但存在缺少考慮政策實施的張力與彈性范疇。“社會規制”之利在于制定（冰雪）政策具有較強導向性、管理高效率、可預見性以及成本可控性［35］。其弊在于不可預見的經濟混亂、消極的競爭機制、管理敵對思潮以及缺乏靈活性。鑒于兩者利弊比較，則凸顯出我國冰雪基礎建設水平與人民滿意的冬奧會、“三億人上冰雪”目標間發展不平衡、不充分的問題［36］。所以，應對冰雪建設潛在“頑疾”，政府主體應減權限權，避免“一刀切”管理，采用主動幫扶和引導的方式，煥發社會治理生機。相比較“社會規制”頻次，“責任法”在強制性政策工具比例最低，反映出當前政府利用責任和法律手段比例不高。與此同時，聯合國大會在紐約通過了一項“體育促進可持續發展”的體育法案，旨在呼吁各國倡議體育法作用以及各方面可持續發展（國際奧委會，2018）。除此之外，體育責任法對體育活動、運動員保護以及責任支持層面有重大作用［37］。兩者對比之下，責任法工具使用比例過低之問題亟待解決。

基于治理層次比較法視角，自上而下式審視政府治理主導與集體利益表達之間潛在桎梏，是對公共管理的有益補充。當下政府在其治理框架中，以供可匹配的政策類型、政策工具多種多樣，但在治理（冰雪運動）上往往只關注幾個熟悉的政策手段［38］。其利雖充分地發揮政府主導與引領優勢，但是有違對大眾冰雪領域以及群眾自治組織的長效機制和成熟治理。在基于“放管服”背景下，進一步釋放大眾冰雪與群眾管理的治理力度逐漸加大［39］，辯證統一市場配置要素與治理主權尤為重要。其中，眾學者一致認為破解單一供給的政府模式（強制性）以及市場多主體資源盲目性，需應用“多中心治理模式”（多元主體）這一理性選擇［31］。另一角度，黨的十九屆五中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化作出了一系列重要部署，為實現“冰雪強國”、冰雪大眾、冰雪進校園等做出了巨大的貢獻，誠如《帶動三億人參與冰雪運動”實施綱要（2018—2022年）》和《“十四五”體育發展規劃》之愿景，一表黨中央強力帶動冰雪運動發展的同時，深化治理體制改革之決心。

4.2 比較法視角下混合型政策工具統計分析

學者萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M.Salamon）將兼有自愿性政策工具和強制性政策工具特征的混合型政策工具增加支出、稅收、撥款等措施，使政策研究更趨向理論化［40］。一方面，政府介入程度以最低程度手段（稅收等）予以干預。另一方面則介入程度以最高程度手段（經濟管制）予以懲罰［24］。見表5，混合型政策工具頻次共計715條，占總比重21.6%，表明政府在冰雪政策實施采用混合型政策工具比例不高，采用以支出等手段比重不足。從理性出發，政府會采用最優方案，強調選擇政策工具的理性或政治性質，不會過分運用某一政策工具［41］。從理論出發，政府選擇政策工具會從經驗向理性過渡再從技術理性向政治理性轉變［40］。具體以比較法視角深入闡述。

表5 “冰雪運動”混合型政策工具頻次表

基于政策工具標志詞比較法視角，“矯正稅”頻數為306條，占總比重8.2%，在混合型政策工具中排最高，“經濟管制”“撥款”兩者比例相近且乏善可陳，“稅式支出”占比則最低。對比辯證，“矯正稅”的典型形式是通過金錢激勵等手段促使冰雪市場生產力被激活。其措施的優越性在于政府偏愛“矯正稅”的意圖與民眾的偏好是一致的，易于構建政策行動之工具［34］。不僅如此，對于執行主體而言，靈活的冰雪市場激活機制便于使用；對于私人或群眾而言，潛在的成本收益可觀，極大地發揮自身創造力［24］；對于政治而言，受益者支持、擁護，反對者聲音微弱［24］。同理，舉國上下需承擔其成本，也必然影響到非冰雪運動支持者的范疇。一旦特定時期激勵手段的消失，又會引起受益群體“怨聲載道”。相比較“稅式支出”的考量，2016～2017年冬季，中國冰雪旅游市場規模達到1.7億元，收入不足2 700億元［42］，入不敷出的現實并不許可“冰雪稅收”的豁免。實際上，我國冰雪場地90%以上依靠社會力量，冰雪基礎設施落后，冰雪產業開發相比北美諸國尚未形成規模等原因［43］，不足以使政府輕視稅收的地位。這也是限制冰雪市場進一步激活的重要原因。

基于治理層次比較法視角，混合型政策工具的弱勢對比國家治理措施下冰雪市場及基礎建設存在的發展阻力。由于冰雪市場的開發與冰雪基礎建設之窘迫問題亟待解決，政府于2017年前后發布以《冰雪運動發展規劃（2016—2025年）》為首的系列政策，旨在通過加大資金補貼與減免稅收等治理舉措解決當前“燃眉之急”。但是，當前低比例的混合型政策工具并不能發揮其應有的治理效果。研究表明，在過去20年里，中國為吸引外國直接投資提供了各種稅收優惠措施，通過每年41%的增長率，使中國成為世界上最大的受益國［44］。對比當下混合型政策工具的弱勢，明顯抑制了政府治理能力與冰雪市場收益率。中國冰雪市場規模可觀，對冰雪旅游、交通發展、區域經濟等方面發展起重要作用［45］。立于冬奧會契機與現實考慮，政府應合理加大資金投入（稅收優惠），鞏固冰雪基礎建設，構建冰雪產業融合機制［46］，以順應混合型政策工具使用比例逐漸增大的基本趨勢。

4.3 比較法視角下自愿性政策工具統計分析

自愿性政策工具的主要特征在于不受或者少受政府的影響，孕育著政府對非營利機構的治理策略，他們相信自愿組織為公共目標服務是解決問題的最佳途徑［24］。從治理角度看，政府視自愿性政策工具為補充性政策工具，采取間接手段以填補群眾冰雪的治理空白。從人本主義角度看，非營利自愿性（組織）履行均等化公共服務理念以及社區團結等方面發揮積極作用［47］。見表6，自愿性政策工具及所屬標志詞總頻數343條，占總比重10.9%，表明當前政府運用自愿性政策工具用于冰雪政策的實施存在缺位與斷層，以至于一定程度上削弱了冰雪運動政策的引領作用。

表6 “冰雪運動”自愿性政策工具頻次表

基于政策工具標志詞比較法視角，“公共信息”工具在自愿性政策工具中使用頻繁，與之相對的是“直接貸款”“保險”以及“憑單制”的極低頻次。對于大眾冰雪公共服務層面，厚植于大眾思維的均等化服務理念必然受“平等待遇”的考量［48］，政府引導民眾作出正確判斷和采取指示行動，則使用帶有“少量”政府行為色彩和理性政策環境的“溫和工具”（公共信息發布）實為題中應有之義［49］。其中，北京市體育局、河北省人民政府、遼寧和和黑龍江省人民政府關于冰雪運動政策上利用“公共信息”手段均在發文量上具體體現。與此同時，從金融管理角度來看，公共信息影響參與者活動，快速反應的參與者又反過來影響公共信息，結果就像學者Krugman提到的監管壓力失衡，泡沫經濟滋生［50］。從公眾反饋看，公共信息并不具有有效干預能力的政策工具，借此宣傳也無法取得更好的實施效果以及積極的公眾反應［51］。但不容忽視之另一問題在于對比之下“直接貸款”“保險”以及“憑單制”使用的斷層。擴大內需背景下，受益于冰雪市場的生產者不僅為供需平衡和收支平衡而斡旋，還需緊跟體育消費產業演變規律不斷提升自身科技造血產能［52］，以迎合冰雪市場發展。由于社會紅利逐漸減少以及“供給側改革”的政策導向，政府在冰雪產業的“借貸”“貼息”等措施收緊，勢必影響到生產者存活率，不利于冰雪產業良性發展。

基于治理層次比較法視角，當前自愿性政策工具的缺失與政府在大眾冰雪服務治理層面已然形成分化與矛盾。冬奧會準備期，志愿者招募與管理、冰雪市場私營組織等問題并非都是以政府強制性手段解決［53］，伴隨新時代治理體系的良政善治，自愿性政策工具因其作用顯著、自由主義傾向以及成本低等優勢迅速擴展。正如詹姆斯·安德森所強調政府的任務就是服務與增進公共利益。從冰雪公共服務角度看，群眾傾向于均等化、多元化、個性化的多中心政府治理模式［54-55］，相比當前自愿性政策工具的缺位，顯然阻滯了新時代成熟治理能力。從冰雪市場管理角度看，形成政府、社會、大眾、組織多元主體組合的治理模式，可調動冰雪市場積極性，以避免當前匱乏的自愿性政策工具所引起的問題。

5 結論與建議

5.1 結論

鑒于以上冰雪運動政策的比較法視角分析，得出以下結論：

1）強制性政策工具使用過溢，尚不符合當前減權放權與彈性治理的發展趨勢。從比較法視角看，“社會規制”與“責任法”政策工具使用差異顯著。從治理角度看，一方面阻滯了群眾自治組織的良性發展，另一方面助燃了冰雪市場資源供給的單一性。

2）混合型政策工具使用弱勢，抑制了政府治理能力與冰雪市場收益率。從比較法視角看，“矯正稅”政策工具的低頻使用與群眾“偏好”相互間矛盾。從治理角度看，一方面阻礙冰雪市場和基礎設施的開發，另一方面未充分發揮混合型政策工具的作用。

3）自愿性政策工具使用缺位，不利于冰雪產業和高效治理的良性發展。從比較法視角看，“公共信息”與其子政策工具間差距及缺失嚴重。從治理角度看，一方面激化大眾冰雪服務矛盾，一方面有悖于新時代治理體系提倡的良政善治。

5.2 建議

1）強制性政策工具轉向低強制性方向。繼續深化國家治理體系和治理能力現代化之重要部署，規范執行主體減權放權與合理引領作用。進一步構建政府主體與群眾自治組織合作的長效機制與治理網絡，為發展低強制性工具提供現實可能［16］。

2）重視混合型政策工具的技術理性和政治理性。均衡使用混合型政策工具的“二級工具”，把握混合型政策工具治理的閾值效果，充分發揮其重要作用。合理加大資金補貼與減免稅收等治理舉措，進一步激活冰雪市場活力。加大科技應用與科研投入，鞏固冰雪基礎建設，構建冰雪產業融合機制。

3）拓寬自愿性政策工具的選擇，樹牢均等化服務理念。強化新時代治理體系的良政善治，進一步夯實大眾公共服務收益的基石。注重公共政策平衡理論，優化各工具組合，實現治理效果最大化。