制約廣東省實施法律和地方性法規(guī)的因素分析
——基于2013年至2020年廣東省人大常委會執(zhí)法檢查報告的實證分析

2022-07-13 03:38:08張美玲

人民之聲 2022年6期

關(guān)鍵詞：法律

文張美玲

問題的提出

2007年起實施的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，明確了法律法規(guī)實施情況的檢查是各級人大常委會的監(jiān)督工作方式之一。法律法規(guī)實施情況的檢查，即通常所說的執(zhí)法檢查，是各級人大常委會將工作監(jiān)督和法律監(jiān)督結(jié)合起來的一種行之有效的監(jiān)督方式。監(jiān)督法第22條規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。第26條規(guī)定，執(zhí)法檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組應(yīng)該及時提出執(zhí)法檢查報告，報告內(nèi)容包括對所檢查的法律、法規(guī)實施情況進(jìn)行評價，提出執(zhí)法中存在的問題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議，以及對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議。2013年至2020年8年間，廣東省人大常委會共檢查了44部法律和地方性法規(guī)的實施情況，形成了33份執(zhí)法檢查報告。這些執(zhí)法檢查報告反映了過去較長一段時間內(nèi)廣東省貫徹實施法律、地方性法規(guī)的情況。通過對這些執(zhí)法檢查報告進(jìn)行整體分析，可歸納總結(jié)法律法規(guī)在廣東省貫徹實施過程中的共性問題。

2013年至2020年廣東省執(zhí)法檢查概況

2013年至2020年，廣東省人大常委會共檢查了44部法律法規(guī)的實施情況，按照所屬法律部門分類，行政法26件、社會法12件、經(jīng)濟法3件、訴訟與非訴訟程序法2件、憲法相關(guān)法1件。

從類型上看，行政法占比最大，接近60%。行政法指規(guī)范國家行政管理活動和監(jiān)督行政管理活動的法律規(guī)范的總和。行政法調(diào)整的是行政機關(guān)與公民、法人和其他組織之間因行政管理活動而發(fā)生的法律關(guān)系。人大常委會進(jìn)行執(zhí)法檢查，最終的目的是督促政府依法行政、督促人民法院和人民檢察院公正司法，從而保證法律、法規(guī)正確有效的實施。各級政府及其組成部門涉及到的工作職責(zé)，相對于人民法院和人民檢察院的職責(zé)內(nèi)容，與人民生活更加貼切和相關(guān)。此外，行政法涵蓋了治安管理、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面，政府在這些領(lǐng)域的依法行政成效和水平，也更為百姓所關(guān)注。因此，廣東省人大常委會開展執(zhí)法檢查的法律法規(guī)選擇方面，更加傾向于行政法是較為合理的。

社會法是占比第二大的法律部門，有12件，占比27%。社會法指規(guī)范勞動關(guān)系、社會保障、特殊群體權(quán)益保障、社會組織等方面的法律規(guī)范的總和。隨著國家和社會對勞動就業(yè)、特殊群體等民生保障工作日益重視和關(guān)注，對此類法律法規(guī)實施情況進(jìn)行檢查也是廣東省人大常委會監(jiān)督重點之一。與行政法主要規(guī)范和監(jiān)督國家行政管理活動的性質(zhì)不同，社會法涉及到特殊群體個人、群團組織、社會組織和特定政府部門。對這類型法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督，相對較為復(fù)雜和困難。

此外，經(jīng)濟法、訴訟與非訴訟程序法和憲法相關(guān)法占比較少，合計6件，不超過14%。從統(tǒng)計看，經(jīng)濟法主要涉及預(yù)算、自貿(mào)區(qū)、企業(yè)權(quán)益保護(hù)等方面，訴訟與非訴訟程序法涉及人民調(diào)解方面，憲法相關(guān)法涉及民族區(qū)域自治方面。

表1 檢查的法律、法規(guī)所屬法律部門情況

制約法律和地方性法規(guī)實施的主要因素——對2013年至2020年廣東省人大常委會執(zhí)法檢查報告的實證分析

（一）對貫徹法律法規(guī)的重要性認(rèn)識不夠。33份執(zhí)法檢查報告中，共有18份指出法律法規(guī)貫徹的問題之一是普法力度不夠、社會各方面對該法律法規(guī)的重要性認(rèn)識不足。其中，行政類的法律法規(guī)占了一半。這個因素，可從兩個方面分析：一是政府及其有關(guān)部門對貫徹法律法規(guī)的重要性認(rèn)識不足，主要在執(zhí)法方面；二是人民群眾的認(rèn)識不足，主要指的是守法方面。

政府及有關(guān)部門對貫徹法律法規(guī)的重要性認(rèn)識不足。主要集中在民族區(qū)域自治制度、宗教事務(wù)、華僑權(quán)益保護(hù)、殘疾人保障、歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)等方面，這些都是調(diào)整部分區(qū)域、部分特殊群體關(guān)系的法律法規(guī)，在貫徹實施的過程中未能引起政府部門的重視。例如，在2013年對《廣東省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉辦法》的檢查指出，“一些地方和部門對貫徹執(zhí)行實施辦法的重要性、特殊性認(rèn)識不夠，沒有將貫徹執(zhí)行實施辦法提升到鞏固國家基本政治制度、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的高度去認(rèn)識”。

人民群眾對相關(guān)法律法規(guī)的重要性認(rèn)識不足，或者對法律法規(guī)本身內(nèi)容的理解不足。主要涉及應(yīng)急管理、生活垃圾處理、野生動物保護(hù)等方面。例如，2017年、2019年分別對《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》進(jìn)行了檢查，指出“許多地區(qū)群眾參與垃圾管理的積極性不高、自覺性不夠、責(zé)任感不強；部分群眾亂丟亂扔垃圾的陋習(xí)仍未改變”“條例具體內(nèi)容特別是垃圾分類內(nèi)容的社會知曉率偏低”。2020年對野生動物保護(hù)法及相關(guān)地方性法規(guī)檢查指出“濫食野生動物的陋習(xí)尚未徹底革除”。

（二）貫徹落實法律法規(guī)的工作機制不暢。據(jù)統(tǒng)計，共有25份執(zhí)法檢查報告指出了工作機制不健全是影響法律法規(guī)貫徹的因素之一，占比達(dá)76%。

政府及其有關(guān)組成部門方面。一是政府職能部門間權(quán)責(zé)不清，銜接不暢。如，2018年檢查《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》指出，“涉及自主創(chuàng)新管理的有關(guān)部門多，創(chuàng)新管理職能交叉重復(fù)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作量大，創(chuàng)新全鏈條管理職能分割，影響創(chuàng)新資源配置效率”。近年來，各級政府部門傾向采取“聯(lián)席會議制度”的方式，解決某項具體工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、明確分工、落實責(zé)任等問題。然而從執(zhí)法檢查情況看，聯(lián)席會議制度作用的發(fā)揮也不甚理想。如，2020年對未成年人相關(guān)法律法規(guī)的檢查指出，“省和大部分市縣已建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作聯(lián)席會議制度……但未成年人保護(hù)工作的協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制未得到全面落實……導(dǎo)致未成年人保護(hù)工作缺乏長遠(yuǎn)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，工作交叉重疊，職責(zé)邊界不清，資源重復(fù)投入”。

二是部分法律法規(guī)落實傾向于由主要部門“單打獨斗”。2017、2018年對禁毒法和《廣東省禁毒條例》檢查指出，“不少地方仍片面認(rèn)為禁毒工作就是公安機關(guān)一家的事情，對自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和發(fā)揮的作用認(rèn)識不到位”“有的禁毒委成員單位依法履責(zé)主動性不強，‘聽號令做動作’較多，結(jié)合職能主動推動較少，應(yīng)節(jié)式、被動式、碎片化抓禁毒的現(xiàn)象比較普遍，未能真正與禁毒部門形成合力”。由此可見，一些主體明確但實際工作涉及面十分廣泛的法律法規(guī)，在實施過程中往往得不到其他配合部門應(yīng)有的重視，導(dǎo)致工作缺乏合力，影響實施效果。

三是跨區(qū)域、跨層級的工作聯(lián)動難以實現(xiàn)。橫向上看，部分法律法規(guī)特別是環(huán)保類的法律法規(guī)，需要不同行政區(qū)域間有關(guān)主要部門的緊密配合、形成合力，才能有效貫徹?？v向上看，法律法規(guī)的實施離不開各個層級的有效落實，尤其是通常所說的“最后一公里”的落實。從執(zhí)法檢查結(jié)果來看，這兩方面都實施得不理想。如，2019年《廣東省飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》檢查指出，“跨界飲用水源水質(zhì)保護(hù)協(xié)調(diào)機制落實難?？缃缛∷|(zhì)保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任落實不到位”。

其他社會主體未能有效履行責(zé)任。部分法律法規(guī)對企業(yè)的主體責(zé)任作出了規(guī)定，但是貫徹實施的過程中，依然存在“政熱企冷”“政府比企業(yè)著急的狀況”。如， 2015年對《廣東省安全生產(chǎn)條例》檢查指出，“企業(yè)主體責(zé)任落實不夠到位，尤其是中小微企業(yè)存在較大差距……有的企業(yè)對新進(jìn)人員的安全生產(chǎn)知識培訓(xùn)不及時、不系統(tǒng)，甚至根本沒有組織培訓(xùn)；有的忽視安全投入……有的交通運輸企業(yè)沒有專門的危險品車輛清洗場所，沒有將危險品車輛與其他車輛區(qū)分停放等等”。

（三）有效實施法律法規(guī)的保障措施不足。

經(jīng)費投入方面。33份執(zhí)法檢查報告中，有11份提出財政資金投入不足是法律法規(guī)未能有效實施的因素之一，占比1/3。其中，9份是關(guān)于行政法的檢查報告，2份關(guān)于社會法的檢查報告。從性質(zhì)上看，行政法主要是規(guī)范國家行政管理活動和監(jiān)督行政管理活動，因此要求政府投入相應(yīng)財政資源以促進(jìn)其有效實施。就廣東情況而言，由于珠三角和粵東西北地區(qū)的發(fā)展存在較大差距，因此財政資金投入不足對粵東西北等落后地區(qū)影響更大，也更深遠(yuǎn)。例如，2019年對《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》檢查指出，“全省公共文化人均投入只處于全國中等水平，欠發(fā)達(dá)地區(qū)投入不足……財政支出標(biāo)準(zhǔn)的差異造成不同地區(qū)提供的公共文化服務(wù)軟、硬件水平差距大……在粵東西北地區(qū)，公共文化財政投入大多集中在地市本級，縣級財政投入明顯偏少”。2020年對土壤污染防治法及廣東省實施辦法檢查指出，“土壤污染防治資金投入不足……部分市級配套資金投入明顯不足，如，潮州、清遠(yuǎn)市未安排市級配套資金……”。

工作力量方面。33份報告中，提及有關(guān)政府部門或者基層工作人員不足，或者相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才不足的有17份，超過了半數(shù)。宗教事務(wù)、安全生產(chǎn)、殘疾人保障、公共文化服務(wù)、人民調(diào)解、愛國衛(wèi)生等方面均反映基層工作力量薄弱，難以完成規(guī)定的任務(wù)。如，2020年對野生動物保護(hù)法及相關(guān)地方性法規(guī)檢查指出“我省21個地級以上市林業(yè)主管部門野生動物保護(hù)管理專職人員不足80人，三分之二以上縣沒有成立林業(yè)局，只有6個地市建立了救護(hù)機構(gòu)”。此外，一些新興行業(yè)和領(lǐng)域?qū)I(yè)人才缺乏，也是影響了法律法規(guī)有效貫徹。2018年檢查《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》，2019年檢查慈善法的實施情況均指出慈善專業(yè)人才缺乏的問題，同年開展的《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》檢查也提出了“人才匱乏問題比較突出，高素質(zhì)文化人才缺乏”的問題。

信息化建設(shè)方面。隨著互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展和普及，一些特定領(lǐng)域的法律法規(guī)需要通過信息化手段強化貫徹效果。因此，信息化手段能否有效運用，關(guān)系到“放管服”方面的法律法規(guī)能否有效落地生根。如，2017年對《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對條例》檢查指出，“大應(yīng)急模式的統(tǒng)一平臺信息資源共享互聯(lián)不足。部門間的‘信息孤島’現(xiàn)象仍然存在，有的地方雖然已建成了氣象和應(yīng)急處置平臺，但個別部門的信息接入不足，預(yù)警信息空白或嚴(yán)重滯后。有的地方基本實現(xiàn)了信息共享，但多種數(shù)據(jù)的融合工作有待加強，信息平臺還沒有發(fā)揮出它的應(yīng)有作用”。

（四）社會力量未能有效發(fā)揮作用。

社會組織指的是社會團體、民辦非企業(yè)單位（也稱社會服務(wù)機構(gòu)）和基金會。作為第三部門，隨著政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)改革等的發(fā)展，社會組織的作用愈發(fā)重要。部分法律法規(guī)的貫徹也需要社會組織、社會力量發(fā)揮應(yīng)有作用。然而，一些法律法規(guī)貫徹中，依然存在社會組織和社會力量未能有效發(fā)揮作用的問題。如，2017、2018年對禁毒法和《廣東省禁毒條例》檢查時均指出，“社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作有待推進(jìn)，禁毒社會化工作尚需加強”“禁毒工作社會力量參與不足……目前少數(shù)地方對禁毒協(xié)會、禁毒基金會、社工組織、吸毒人員技能培訓(xùn)等社會組織的引入制度不健全，扶持力度不足，社會參與度還不高”。

（五）法律法規(guī)自身存在缺陷。

33份執(zhí)法檢查報告中，有11份提出法律法規(guī)自身存在的不足是影響貫徹落實的因素之一。具體有以下幾個方面。

一是執(zhí)法責(zé)任不明確、強制性不足。有的法律法規(guī)只明確了執(zhí)法主體，但未明確執(zhí)法主體的具體職責(zé)。部分法律法規(guī)強制性不足，相關(guān)規(guī)定“松、寬、軟”，不利于實際執(zhí)行。例如，2020年檢查指出土壤污染防治法“只列明負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門，但未規(guī)定各部門的具體監(jiān)督管理職責(zé)，實操中不利于各相關(guān)部門權(quán)責(zé)關(guān)系理順和工作協(xié)調(diào)聯(lián)動”。

二是配套法律法規(guī)政策不健全，操作性不強。實踐中，通常一項法律或法規(guī)的有效實施，需要相關(guān)的法律，或者地方性法規(guī)及相關(guān)的規(guī)范性文件，甚至是一些相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為配套支撐。從分析看，部分法律法規(guī)的配套政策并未能及時完善。如，2020年檢查指出土壤污染防治法“第三十條規(guī)定農(nóng)業(yè)投入品廢棄物回收和無害化處理具體辦法由國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和生態(tài)環(huán)境部門制定，但目前仍未出臺。

三是法律法規(guī)與現(xiàn)實狀況不適應(yīng)。由于經(jīng)濟社會等宏觀環(huán)境快速發(fā)展，特別是近年來信息技術(shù)的更新發(fā)展和運用，不斷給社會、經(jīng)濟等各個領(lǐng)域帶來巨大變化。因立法資源有限，一些法律、特別是地方性法規(guī)未能及時根據(jù)社會的變化作出修訂，不適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展，影響了貫徹效果。例如，2020年檢查促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法及廣東省促進(jìn)條例指出，目前規(guī)范推動粵港澳大灣區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化的法律法規(guī)依然缺乏，大灣區(qū)在人才、資金、信息等要素流動、稅收平衡、科研數(shù)據(jù)共享、科研設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅等方面已開展了一些有益的探索，但這些做法還沒上升為法律法規(guī)。

討論和思考

經(jīng)過對2013年以來廣東省人大常委會的33份執(zhí)法檢查分析，大致歸納出制約法律法規(guī)實施的因素如上。然而，在分析研究過程中，有著以下一些思考。

首先，此次分析中，經(jīng)濟社會環(huán)境因素的影響不明顯，與以往的同類型研究的結(jié)論不一致。如，謝蒲定曾對全國人大常委會和部分地方人大常委會的執(zhí)法檢查報告進(jìn)行分析，認(rèn)為經(jīng)濟社會環(huán)境因素是制約法律實施的重要因素之一。特別是環(huán)境保護(hù)類等法律，對當(dāng)?shù)谿DP增長和政府政績有深刻影響，即基于經(jīng)濟發(fā)展的考慮，這些法律實施會有一定障礙。

然而，此次對廣東省的分析中，這個因素并不顯著。研究發(fā)現(xiàn)，一些環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)法檢查報告沒有將問題表象和問題成因加以區(qū)分。不少報告僅是擺出客觀存在的環(huán)境問題，例如相關(guān)指標(biāo)或相關(guān)設(shè)施未達(dá)要求，缺乏對其成因的深入分析。因此，對于環(huán)保類法律法規(guī)貫徹執(zhí)行情況的制約因素，值得有更進(jìn)一步的研究和討論。

其次，執(zhí)法檢查是各級人大常委會監(jiān)督法律法規(guī)實施的方式之一。各地在選取檢查的法律法規(guī)項目時，也會考慮檢查的必要性和可行性。規(guī)范社會民事和商事活動的法律法規(guī)，以及規(guī)定犯罪、刑事責(zé)任和刑事處罰的法律一般較少在人大的執(zhí)法檢查之列。因此，通過分析執(zhí)法檢查報告來歸納法律法規(guī)貫徹的制約因素，雖有參考意義，但也有一定局限性。下階段，可結(jié)合人大其他的監(jiān)督方式進(jìn)一步分析制約法律法規(guī)實施的因素。

結(jié) 論